淺析中西方政策主體的差異及緣由

陳肖瑩

淺析中西方政策主體的差異及緣由

陳肖瑩

公共政策的主體不僅主導(dǎo)著公共政策的制定、執(zhí)行、評估乃至調(diào)整，而且影響著公共政策的全過程。公共政策的運作實質(zhì)就是多方主體相互博弈的結(jié)果，每個主體代表著不同的利益。對比中西方公共政策主體，探討不同國度、不同地域、不同文化、不同利益導(dǎo)向、不同政治體制、不同政黨制度對公共政策過程可能產(chǎn)生的影響。

中西方；政策主體；對比

政策自古以來就有，幾乎與人類文明同樣古老。但是古代的政策往往摻雜著君主或政治家的情感、理念、意志在里面，因此古代的政策是非科學(xué)的、非理性的。隨著科學(xué)的發(fā)展、技術(shù)的進步、社會的文明，各種學(xué)科的形成，促進了政策作為一門學(xué)科的不斷發(fā)展與成熟。由美國著名的政治學(xué)家哈羅德·D·拉斯韋爾和拉納在1951年出版的《政策科學(xué)：范圍和方法的最近發(fā)展》為標志，拉開了政策科學(xué)的序幕，而政策科學(xué)與公共管理學(xué)的融合又產(chǎn)生了新的一門學(xué)科——公共政策學(xué)。

公共政策是隨著公共權(quán)力機關(guān)的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，雖然它產(chǎn)生的時間不長，但是它的出現(xiàn)儼然代表了解決公共問題，達成公共目標，實現(xiàn)公共利益的一種重要力量，公共政策是科學(xué)的、理性的。公共政策是由政策主體、政策客體和政策環(huán)境三者的相互作用構(gòu)成的，而政策主體在整個公共政策的運行中占據(jù)了重要的地位，從政策的提出、制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控到最后的終結(jié)，政策主體都扮演著一種近乎決定性的作用。

所謂政策主體，是指在整個公共政策運行的周期中，在政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控上對政策過程乃至政策目標的實施上起直接或間接影響的個人、團體或組織。由于這些活動和安排都是政策主體的選擇結(jié)果，因此在政策過程中的每個選擇都體現(xiàn)了政策主體的偏好性，也就是公共政策的根本屬性。由于各國的政治、文化、社會背景、經(jīng)濟發(fā)展、意識形態(tài)大不相同，因此各國的政策也存在著差別，由此而來的政策主體的構(gòu)成和作用方式也是不同的。例如羅杰·希爾斯曼在《美國是如何治理的》一書中，將政策主體分為直接的政策制定者和社會力量兩種；安德森在《公共政策》一書中將政策主體分為官方和非官方的；瓊斯和馬瑟斯在《政策形成》一文中將政策主體分為政府內(nèi)部和政府外部等等?？梢?，不同的國家在政策過程中具有不同的政策主體和政策導(dǎo)向。下文將從中西方政策主體的差異及其緣由來說明這種特殊情況。

一、以公共政策制定的視角作對比

政策的制定要先經(jīng)歷政策的提出和審議，這是一個較為復(fù)雜而漫長的過程。由于政策的出臺是要達到一定的目標和效果，必須確保該政策的價值性。在公共政策的制定中，起核心地位的構(gòu)成因素是立法機關(guān)。在西方，立法機關(guān)指國會、議會、代表會議一類的國家機構(gòu)。以美國為例，美國國會中存在三種類型的委員會（常設(shè)委員會、專門委員會和聯(lián)合委員會），其中尤以常設(shè)委員會最為重要，因為它涉及社會生活的各個方面［1］。美國的國會可以制定關(guān)于稅收、人權(quán)、福利等方面的政策。而且美國的立法機關(guān)在各個州的地位性質(zhì)也不盡相同。很多西方國家都采用兩黨制或多黨制的政治制度，他們制定的政策很大程度上體現(xiàn)的是執(zhí)政黨的意旨，因此政黨要想成為直接的政策制定者，他們必須要在大選中獲勝，這樣才能把自己的綱領(lǐng)及主張轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱?，并且?zhí)政黨也要為投票的選民付諸于有利于他們的公共政策的承諾。加上西方國家的政黨都會得到林林總總的利益集團或者資本家的潛在支持，所以執(zhí)政黨在進行政策制定的過程中會受到利益集團或資本家的影響。然而，每個政策的制定并不能滿足全部的利益集團及資本家，只能滿足一部分，于是就存在著執(zhí)政黨與利益集團或資本家之間的相互較量、相互抗衡。這時，西方國家必須通過公共政策來協(xié)調(diào)和緩和這對矛盾沖突，理順及增進各自的關(guān)系。

而我國的政策制定與西方國家大相徑庭。我國的立法機關(guān)指的是中央及地方的人民代表大會及其常務(wù)委員會。在我國，人民代表大會的地位是至高無上的，它作為國家最高的權(quán)力機關(guān)，不僅要貫徹中國共產(chǎn)黨的方針、政策、路線、綱領(lǐng)，而且要建立政府權(quán)力體系。我國的人民代表大會（簡稱人大）是由人民選舉產(chǎn)生，對人民負責，它的受眾面是全體人民。因此人大在制定公共政策的時候，必須考慮是否符合全體人民的公共利益。加上我國的國情與西方國家不一樣，是以共產(chǎn)黨為首的多黨合作制，執(zhí)政黨只有一個，就是中國共產(chǎn)黨，不存在政黨利益相悖的情況，因此中國共產(chǎn)黨不會對人大產(chǎn)生負面影響，也不會阻撓或干擾人大的公共政策制定。畢竟，中國共產(chǎn)黨代表的是廣大人民群眾的根本利益和普遍意志，這點與人大的目標是完全一致的。同時，各民主黨派作為參政黨，配合中國共產(chǎn)黨一同參與國家大政方針的制定，使得我國的公共政策是真真正正體現(xiàn)了政策的公共收益性。

二、以公共政策執(zhí)行的視角作對比

公共政策的執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標和解決政策問題的重要途徑，因此執(zhí)行方面便成了公共政策過程中的一股不可忽視的力量。無論在中西方國家，政策的執(zhí)行都是由行政機關(guān)來實施。由于在二戰(zhàn)之后，行政權(quán)力的不斷擴張，出現(xiàn)了“行政國家”或“以行政為中心”的趨勢，行政機關(guān)在政策過程中的地位和作用就顯得更加突出［2］。雖然如此，西方國家和中國在政策執(zhí)行上還是存在一定的區(qū)別。西方國家的政策執(zhí)行取決于總統(tǒng)或者內(nèi)閣，比如在美國，政策的整個過程很大程度上取決于總統(tǒng)，特別在國防、外交等重大領(lǐng)域中，總統(tǒng)還是有相當大的合法權(quán)利和自主權(quán)利。當然，國會成員也是相對復(fù)雜，政見不一，所以國會不一定非要采取總統(tǒng)的政策提議，有時可能被修改，有時可能被拒絕，甚至更嚴重的，是受到國會的彈劾。西方的行政機關(guān)不僅是政策執(zhí)行的主導(dǎo)者，同時還可以參與政策制定的事務(wù)，可見西方行政機關(guān)的重要性。由于西方國家是兩黨或多黨制國家，因此它的行政機關(guān)是在議會競選中獲勝的政黨才能夠獲得相應(yīng)的行政權(quán)力，這樣，它在政策執(zhí)行中形成了不斷交錯的事務(wù)交接，導(dǎo)致工作不順暢、不穩(wěn)定。

而我國的政策執(zhí)行機關(guān)是國務(wù)院，國務(wù)院是我國最高的行政機關(guān)。我國的行政機關(guān)與西方行政機關(guān)不同的是，國務(wù)院享有行政立法權(quán)、提案權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)以及全國人大及其常委會所授予的其他方面的職權(quán)，統(tǒng)一著國家內(nèi)政和外交事務(wù)。由于我國是一黨執(zhí)政，因此無論如何我們的宗旨、本質(zhì)、屬性是不變的，行政機關(guān)也就不存在變動，在政策執(zhí)行中相對順暢與穩(wěn)定。

三、以政策利益的視角作對比

眾所周知，西方國家在經(jīng)歷了“凱恩斯浪潮”后，政府的執(zhí)政過程受到了人們的質(zhì)疑，此時出現(xiàn)了一個新的學(xué)派，就是公共選擇理論學(xué)派。該學(xué)派分析了西方代議民主制下的特征與模式，指出政治家在政策制定過程中都是以“經(jīng)濟人”的角色出現(xiàn)的。所謂“經(jīng)濟人”，就是指那些追求自身利益最大化的政治家，他們?yōu)榱水斶x或再次當選，會承諾那些支持他的選民，一旦當選，會制定符合他們的公共利益的政策。這些政治家在公共政策的預(yù)算撥款中，更不惜代價，支持最大化的預(yù)算方案，以便有更多的資金回報他的投票者，其實這些費用無疑是投票者或者資本家承擔的。預(yù)算的增加其實并非好事，如果過高的話，會導(dǎo)致機構(gòu)膨脹，財政赤字、資源浪費。這樣看來，西方國家的公共政策并非為公共利益服務(wù)的，只是政治家的利己行為，而且是蒙蔽公眾的利己行為。除了政治家之外，西方行政機關(guān)的行政官員同樣存在“經(jīng)濟人”現(xiàn)象，由于很多的行政官員并不是由選民選舉產(chǎn)生的，而是由行政機關(guān)任命的，因此他們不乏包含了自利動機。

而在中國，無論是立法機關(guān)、行政機關(guān)等國家機構(gòu)還是執(zhí)政黨，都把全心全意為人民服務(wù)作為宗旨，把人民滿意不滿意作為最高標準，所謂“國以民為本，社稷亦為民而立”，因此我國的政策過程在一定程度上是符合公共利益的。但是隨著公共選擇理論的發(fā)展及普及，在我國的行政中其實也存在“經(jīng)濟人”現(xiàn)象。我們不排除某些自私自利分子，但是從總體的趨勢來看，我國的政策還是“以人為本”、“為民服務(wù)”為主，這個宗旨是根深蒂固的，不可忘卻的，畢竟這是由我國的國情、黨情決定的。

四、以政策評估的視角作對比

一項得以實施的公共政策是否可行，是否達到預(yù)定的效果，是否需要調(diào)整，是否需要終結(jié)等等都要通過政策的評估予以判斷，因此，公共政策的主體中也包括了政策評估的主體。而在整個政策評估中，政策評估主體處于核心地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用，并對評估結(jié)果產(chǎn)生了極為重要的影響。無論是在西方，還是在我國，通常對政策進行評估的都是政策制定者和執(zhí)行者，這一點是毋庸置疑的，也是中西方政策評估主體的相同性。畢竟政策制定者和執(zhí)行者參與了整個政策過程，因此對政策非常了解，他們在政策評估中也相對熟悉，比較客觀和比較完整，同時也具有一定的可信性。不過西方的政策評估主體與我國還是略有區(qū)別的。在西方，進行政策評估的主體還包括專業(yè)機構(gòu)及其人員、大眾傳媒。特別是專業(yè)機構(gòu)及其人員，他們都具有專門的技術(shù)、理論、才能，專職從事政策評估工作，因此他們的工作往往比較翔實，這樣一來能形成一套科學(xué)的政策評估機制，他們的評估也往往得到政府的重視。而且西方的大眾傳媒發(fā)展得好而快，例如廣播、電視、報紙、書籍、網(wǎng)絡(luò)等都在評估政策活動中占有特殊的地位。大眾傳媒作為新生代的公共政策主體，扮演著更寬更廣的角色，成為傳播政策、交流思想、獲取信息、揭示真相的一道途徑。然而也不乏那些與政府惡勢力相勾結(jié)，為惡意公共政策進行狡辯的辯解者，他們會在政策評估中為了“自?！?，不惜干涉、擾亂、阻止整個政策評估進程。

而在我國，并沒有專業(yè)的評估機構(gòu)，導(dǎo)致缺乏科學(xué)的態(tài)度和方法，甚至掩蓋或扭曲某些評估中的事實，后果往往是評估結(jié)果不佳、績效不良、評估失當。加上我國正處于轉(zhuǎn)型期，各級政府信息公開程度較低，透明度不夠，且政府對社會需求的反應(yīng)較遲滯，在此條件下的大眾傳播媒介政策評估主體發(fā)展較為緩慢，而且相對滯后。但我國的公民評估發(fā)展得比西方好，由于我國是人民民主專政的國家，人民群眾是國家的主人，因此他們在公共政策過程中起到了重要的作用。我國人民群眾可以參與公共事務(wù)的管理以及公共決策活動，參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控。雖然我國賦予了人民的權(quán)利，但是我國的民主化發(fā)展欠佳，難以達到預(yù)期的目的。原因在于，公民雖然能夠參與，但是作為公共政策的主體，公民并不能很好地體現(xiàn)政策的意志，而且公民參與政策的熱情未能得到充分的重視與關(guān)注，造成公民往往處于被動地位，甚至公民難有否定或修改政策的可能。其實公民決策在很大程度上會推動我國政策的透明度和合法化，所以我們要大力發(fā)展公民作為政策主體這一現(xiàn)象，才能保證公共政策的公正、客觀。

五、從政策獨立性的視角作對比

為了確保政策的科學(xué)性及其研究成果的質(zhì)量，我們應(yīng)當對政策進行相對獨立的研究，避免多頭領(lǐng)導(dǎo)、多頭決策的困境。在西方國家，不管是官方還是民間組織，他們的政策研究一般都是自由接受委托，獨立進行研究，不受他人的約束與限制，不以他人偏好，不以他人命令，不以他人主張，不以他人規(guī)定，而是根據(jù)實事求是的態(tài)度，通過自由爭辯、共同探討而取得最理想方案，故能比較客觀、中立、公正、準確，這樣造就了西方國家“百花齊放、百家爭鳴”的學(xué)術(shù)環(huán)境，保證了研究者自主而開闊的思維。同時，西方國家在研究成果方面也具有獨立性，他們并不是以政府是否采納自己的意見為目標，也不是以如何討好政府為目的，而是通過研究這些政策，廣泛展示自己的成果以及搜集、吸收他人成果，共同為國家政策過程提供了可供參考的建議。

在我國，政策過程出現(xiàn)了政策主體復(fù)雜交錯的關(guān)系。首先我國公共政策主體參差不齊，缺乏專業(yè)人員，也缺乏專業(yè)素質(zhì)，造成一個政策的主體和客體、主體和主體間有著千絲萬縷的聯(lián)系，例如“一榮俱榮，一損俱損”的不良局面，使得政策主體在政策過程中具有很強的本位、主觀、不理性、不科學(xué)的色彩。特別在涉及自身利益的政府部門，更干擾或制約危害其自身利益的其他部門或組織，導(dǎo)致公共政策缺乏公益性，缺乏公信力。更有政策主體為了討好上級，為了維護上級，為了自身前途，在公共政策的制定中提供不真實的信息，導(dǎo)致政策出臺的失真。這種現(xiàn)象如果不立即根除，隨時會蔓延，甚至會泛濫，決策的公正性和公益性永遠實現(xiàn)不了。

通過對公共政策主體的分析，我們可以看到公共政策主體在政策過程中的重要性和必要性，通過中西方公共政策主體的對比，我們既要看到西方國家的優(yōu)點和缺點，同時也要看到自身的優(yōu)點和缺點，吸收西方國家的精華，摒棄西方國家的不足之處，發(fā)揚自身的長處，避免自身的短處。不斷完善公共政策的主體，只有這樣，我們才能保持公共政策的公益性，才能真正為人民服務(wù)，才能更好地發(fā)揚民主，才能保障社會主義的先進性。

[1]馬昌海.中西公共政策主體的比較芻議[J].學(xué)習與實踐，2009(7).

[2]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[3]寧騷.公共政策學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003.

[4]錢再見.影響公共政策執(zhí)行主體的深層機制探究[J].理論與改革，2001(5).

[5]王洋.我國公共政策評估主體的不足及對策[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2009(2).

D621

A

1673-1999（2011）12-0006-03

陳肖瑩（1986-），女，廣東佛山人，華僑大學(xué)（福建泉州362021）公共管理學(xué)院2009級碩士研究生，研究方向為行政管理理論與方法。

2011-03-23