民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的財稅攻略

金 華，崔文子

（大連民族學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧 大連 116600）

民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的財稅攻略

金 華，崔文子

（大連民族學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧 大連 116600）

要實現(xiàn)民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，必須要有轉(zhuǎn)移支付、稅收及財政投資補貼等制度、政策方面作支撐。通過對促進民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的財政狀況分析，提出了采用具有針對性轉(zhuǎn)移支付、稅收差別優(yōu)惠待遇、調(diào)整投資結(jié)構(gòu)等對策建議。

民族地區(qū)；可持續(xù)發(fā)展；財稅攻略

一、問題的提出

中國是一個擁有56個民族的國家，少數(shù)民族地區(qū)主要集中在西部地區(qū)（國務(wù)院西部辦正式確定西部大開發(fā)的地域范圍為“10+大2+小3”①“10+大2+小3”的“10”:是指四川、重慶、貴州、云南、甘肅、陜西、青海、寧夏、新疆、西藏等10個省市自治區(qū)；“大2”是指廣西和內(nèi)蒙古兩個自治區(qū)；“小3”是指湖北恩施自治州、湖南湘西自治州和吉林延邊自治州。，是國民經(jīng)濟的重要組成部分。民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，首先應(yīng)是經(jīng)濟的可持續(xù)。因為無論是提高一個地區(qū)的社會生產(chǎn)力、人民生活水平和人口素質(zhì)，還是保護生態(tài)環(huán)境和有效利用資源，都依賴于經(jīng)濟的發(fā)展。其次，應(yīng)考慮生態(tài)的可持續(xù)。民族地區(qū)長期以來的粗放式經(jīng)濟增長，雖為國家及本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻，但卻是以破壞自然環(huán)境和消耗自然資源為代價。同時，也不能忽視社會的可持續(xù)發(fā)展。社會可持續(xù)性不僅是經(jīng)濟與人口、資源、環(huán)境的相協(xié)調(diào)、當(dāng)前發(fā)展與長遠發(fā)展的相結(jié)合，還應(yīng)包括社會制度的構(gòu)建，如社會保障制度的構(gòu)建等，協(xié)調(diào)好代際間的分配，使其制度可持續(xù)。在市場經(jīng)濟條件下，財政如何促進民族地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展呢?在此通過透視現(xiàn)行民族地區(qū)的財政政策，探討促進民族地區(qū)經(jīng)濟、生態(tài)及社會可持續(xù)發(fā)展的財政攻略［1－3］。

二、民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的財政支撐現(xiàn)狀分析

中國少數(shù)民族地區(qū)基本屬于欠發(fā)達地區(qū)，市場機制發(fā)育不健全，金融體系也不健全，加之經(jīng)濟活動外部性的存在，僅由市場發(fā)揮作用難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，因此在堅持市場對資源的基礎(chǔ)性配置作用的同時，應(yīng)強調(diào)政府的作用。建國以來，政府為縮小民族間和地區(qū)間社會、經(jīng)濟、文化的發(fā)展差距，采取了一系列財政優(yōu)惠政策并取得了一定成效。作者主要從轉(zhuǎn)移支付制度，稅收政策和投資政策三方面來分析政府支撐民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的財政政策。

1．民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度

財政轉(zhuǎn)移支付是指中央政府或地方政府將部分財政收入無償讓渡給下級政府、企業(yè)和居民時所發(fā)生的財政支出，其目標(biāo)是實現(xiàn)縱向平衡和橫向平衡，追求區(qū)域間財政能力或公共服務(wù)水平均等化。1994年分稅制改革以后，中央財政逐步建立了以財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付制度。并對民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州（縣）給予專門的財力性轉(zhuǎn)移支付。包括“一般性轉(zhuǎn)移支付”和“民族地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付”。民族地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付是對民族地區(qū)在享受一般性轉(zhuǎn)移支付后額外實施的轉(zhuǎn)移支付，它是在對過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法的改進中，以標(biāo)準(zhǔn)財政支出為基礎(chǔ)，在客觀性轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，增加少數(shù)民族地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。具體辦法是，根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)有增長彈性的收入，如地方收入和稅收返還收入，滿足標(biāo)準(zhǔn)支出的程度，核定政策性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)來確定具體的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額［4］。隨著經(jīng)濟改革與發(fā)展的不斷深入，地區(qū)間財政不平衡問題越來越突出，影響了中國社會的和諧，政府從2001年開始擴大了對少數(shù)民族落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模以支持民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，主要包括:一是建立了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，對民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州（縣）給予專門的財力性轉(zhuǎn)移支付。2008年中央安排民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付276億元，比2007年增長59．7%。2009年為275．88億元，主要是民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付與民族地區(qū)增值稅增量掛鉤，受增值稅轉(zhuǎn)型減收和國際金融危機等因素影響，2009年民族地區(qū)上劃中央增值稅下降較多。為保證民族地區(qū)財力不受影響，中央財政對轉(zhuǎn)移支付數(shù)額達不到上年數(shù)的地區(qū)，按照上年數(shù)補助；二是對民族地區(qū)實行均衡性轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)惠政策。充分考慮民族地區(qū)的特殊支出因素，通過因素選取增加對民族地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付。2008年民族地區(qū)享受均衡性轉(zhuǎn)移支付1 064．32億元，比2007年增長41．5%。三是為促進少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，中央結(jié)合西部少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的實際，對少數(shù)民族地區(qū)進行了大量的專項補助，如工資性專項補助、農(nóng)村稅費改革專項補助等［5］。

政府對少數(shù)民族地區(qū)的傾斜性財政轉(zhuǎn)移支付政策，對緩解民族地區(qū)的財政困難、縮小少數(shù)民族地區(qū)和其他地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距發(fā)揮了重要作用。但當(dāng)前的財政轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在著資金規(guī)模，資金結(jié)構(gòu)以及資金開支指標(biāo)上的問題。民族自治地方幅員遼闊、地廣人稀、生態(tài)資源豐富、固定費用大、行政成本高，具有其特殊性。而中央財政轉(zhuǎn)移支付中不僅稅收返還采取全國“一刀切”的基數(shù)法，而且還包括體制補助、專項補助、結(jié)算補助等，基本上都是采用這種方法進行分配的，并未考慮西部民族地區(qū)的特殊性，影響生態(tài)環(huán)境建設(shè)，有礙民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2．少數(shù)民族地區(qū)稅收政策

為了扶持民族地區(qū)的發(fā)展，政府不僅在轉(zhuǎn)移支付方面對民族地區(qū)實行傾斜性政策，在稅收政策方面也先后出臺了一系列的兼顧產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠和地區(qū)優(yōu)惠的稅收政策。從1994年1月1日起，國家規(guī)定，在少數(shù)民族地區(qū)新辦的企業(yè)經(jīng)主管稅務(wù)機關(guān)批準(zhǔn)后，可減征或者免征所得稅3年；從1998年1月1日起，對民族自治地方的民族貿(mào)易企業(yè)，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，可以實行定期減稅或者免稅政策。對民族貿(mào)易縣縣級國有民族貿(mào)易企業(yè)和供銷社企業(yè)銷售貨物，按實際繳納增值稅稅額先征后返50%，對縣以下（不含縣）國有民族貿(mào)易企業(yè)和基層供銷社銷售貨物免征增值稅。自1994年1月1日起，為保證少數(shù)民族對邊銷茶的特殊需要，對收購邊銷茶原料（指用于邊銷茶生產(chǎn)的黑茶、紅茶末、老青茶、綠茶原料）的單位，減按10%的稅率征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。對在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等的企業(yè)，企業(yè)所得稅實行2年免征、3年減半征收的政策，在經(jīng)稅務(wù)機關(guān)批準(zhǔn)后，減征或者免征所得稅3年。對西部地區(qū)實行更加優(yōu)惠的邊貿(mào)政策，在出口退稅、進出口商品經(jīng)營范圍、進出口商品配額等方面放寬限制。在生態(tài)建設(shè)保護方面，自2006年農(nóng)業(yè)稅廢止以來，對林業(yè)生產(chǎn)的原木、原竹產(chǎn)品實行零課稅的稅收優(yōu)惠政策。少數(shù)民族地區(qū)及西部地區(qū)實施的各種優(yōu)惠稅收政策，對民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但現(xiàn)行的稅收政策對民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展仍然存在著一些問題。首先這些優(yōu)惠政策的涉及面窄，優(yōu)惠程度低，與東部沿海地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策相比，傾斜度遠遠不夠，且并沒有使少數(shù)民族地區(qū)在“橫向比較”上真正享受到更突出的稅收優(yōu)惠政策，因此不可能在促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中有效地吸引外資，縮小差距，更不能滿足少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要。其次在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的稅惠政策方面雖然也有產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠，但是這些優(yōu)惠多為扶持性質(zhì)，不具備激勵作用，缺乏產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，這樣就無法在民族地區(qū)形成促進地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，無法培育民族地區(qū)自我發(fā)展的能力［6］。

3．民族地區(qū)的投資及補貼政策

資本是區(qū)域經(jīng)濟增長的一個重要因素。因此多方面籌集資金投入民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展就成為促進其可持續(xù)發(fā)展的迫切任務(wù)。自2000年起，國家財政預(yù)算內(nèi)投資的重點已經(jīng)開始轉(zhuǎn)移到了西部地區(qū)，使得這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了較大的進展。在國家財政投資和國債資金的引導(dǎo)下，西部十二省區(qū)市全社會固定資產(chǎn)投資增速明顯加快。而且政府財政投資的增加也帶動了社會資金的流入。少數(shù)民族地區(qū)開發(fā)需要大量的投資，國家投資發(fā)揮了支持和引導(dǎo)的重要作用。由于國家實行重點支持西部開發(fā)的政策措施，國債資金和其他財政建設(shè)資金向西部地區(qū)傾斜，帶動了銀行貸款、企業(yè)資金、外商投資等社會資金流入西部民族地區(qū)。

同時，為促進民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，政府在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護方面增加了投資。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的內(nèi)涵包括生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)、保護、實施生態(tài)環(huán)境建設(shè)和改善工程、環(huán)境污染的治理、資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護等。中央和西部民族地區(qū)各級政府一直以來沒有間斷對西部生態(tài)環(huán)境的局部治理，但由于對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的認識能力差、治理和保護的資金投入欠缺、以及管理能力有限，使得西部民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境整體不斷惡化。自2001年國務(wù)院西部開發(fā)辦提出《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》以來，中央對地方專項資金補助開始向西部地區(qū)特別是民族地區(qū)傾斜，西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施也成為西部民族地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護進程中的重要轉(zhuǎn)折點。國家加強了對西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程的投入傾斜。

目前在財政投資和補償上還存在著諸多的問題:投資和補償供給缺乏科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)，財政供給的總量和標(biāo)準(zhǔn)都普遍偏低，顯示出國家財政在西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的支撐顯著不足；中央財政的投資性供給和補償中，資金來源單一，過多依賴國債，表現(xiàn)出典型的“國債依賴癥”；地方財政供給能力嚴重不足，配套資金多數(shù)不能到位等，嚴重影響了民族地區(qū)的發(fā)展進程。

三、財政促進民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的功略

經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的核心。少數(shù)民族地區(qū)基本屬于欠發(fā)達地區(qū)，應(yīng)根據(jù)民族地區(qū)的實際情況來制定其可持續(xù)發(fā)展的財政功略。

1．采取具有針對性的轉(zhuǎn)移支付政策

欠發(fā)達地區(qū)由于公共服務(wù)設(shè)施落后，投資環(huán)境差，導(dǎo)致投資規(guī)模小、效益差，經(jīng)濟落后。世界各國都把建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度作為縮小地區(qū)差距的基本舉措。少數(shù)民族地區(qū)無論是經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)資源環(huán)境還是社會人文環(huán)境都有其一定的特殊性，因此在制定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付政策時，在兼顧支付規(guī)模、力度的同時，更應(yīng)充分考慮民族地區(qū)的特殊現(xiàn)狀來安排資金的投向。目前，國內(nèi)亟需進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，少數(shù)民族地區(qū)應(yīng)科學(xué)地利用其得天獨厚的自然資源來發(fā)展民族特色經(jīng)濟以帶動民族地區(qū)經(jīng)濟增長，這是一條更為有效的途徑。例如苗族土家族自治州（恩施）自然資源豐富，建立“生態(tài)恩施”，實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的有機結(jié)合。政府應(yīng)對發(fā)展特色經(jīng)濟給予專項補貼，這樣可以對民族地區(qū)的發(fā)展起到激勵作用，有利于培育少數(shù)民族地區(qū)的自我發(fā)展能力。在社會人文文化發(fā)展方面，少數(shù)民族地區(qū)的文化也有其特殊性，例如宗教文化、民俗文化等。對于藏族自治州，不僅要對其生態(tài)環(huán)境建設(shè)進行補貼，對其宗教、民俗文化的保護與發(fā)展，財政也需要給予專項的轉(zhuǎn)移支付加以保護，以保證民族地區(qū)社會的全面和諧、穩(wěn)定發(fā)展。

2．調(diào)整稅收政策，實行差別優(yōu)惠待遇

為了平衡稅收負擔(dān)，給企業(yè)創(chuàng)造一個平等的競爭環(huán)境，目前國家對于主要稅種實行了全國統(tǒng)一稅率的政策。但是民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟、人文環(huán)境方面存在著較大的差距，公平的稅負使民族地區(qū)在吸引外資、人才方面沒有任何優(yōu)勢。為了保證民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，不僅要調(diào)動各種可利用資源，而且在生態(tài)資源修復(fù)方面也應(yīng)給予激勵。例如，在引資方面，對民族地區(qū)內(nèi)的重點開發(fā)區(qū)，或是重點開發(fā)產(chǎn)業(yè)實行更加靈活的稅收優(yōu)惠等，以吸引更多的企業(yè)在民族地區(qū)投資，以加快少數(shù)民族地區(qū)開發(fā)的進程。在引智方面，對于愿意到民族地區(qū)就職的科技拔尖人才和技術(shù)人員，相關(guān)部門應(yīng)適當(dāng)提高其工資薪金所得標(biāo)準(zhǔn)，在計算繳納企業(yè)所得稅時，取消對計稅工資標(biāo)準(zhǔn)的限定，允許企業(yè)工資稅前全額列支。在生態(tài)資源保護方面，對提供具有生態(tài)環(huán)境正外部效應(yīng)的生產(chǎn)型和服務(wù)型企業(yè)應(yīng)在稅收上給予優(yōu)惠；對產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境外部負效應(yīng)的企業(yè)可運用懲治性和預(yù)防性逆向補償手段—完善資源稅和環(huán)境稅的課稅制度，以激勵生態(tài)環(huán)境修復(fù)成本的價格機制形成。

3、調(diào)整投資的重點和方式，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)

國家自實行西部大開發(fā)的政策以來，一直在實行國債資金和其他財政建設(shè)資金向西部地區(qū)傾斜以帶動銀行貸款、企業(yè)資金、外商投資等社會資金流入西部民族地區(qū)的財政投資功略。但是在財政投資和補償上存在著如上所述的諸多問題，嚴重影響了民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，國家在加大對少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)投資的同時，也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加強對特色經(jīng)濟、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的支持，以培育少數(shù)民族地區(qū)的核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。按照各地的特色和優(yōu)勢，重點扶持一批發(fā)揮資源優(yōu)勢、促進區(qū)域?qū)I(yè)化發(fā)展、帶動廣大少數(shù)民族地區(qū)人民增收、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重點企業(yè)、龍頭企業(yè)，將潛在的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟優(yōu)勢。國家在保持國有資本對全國性的重大社會基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目中發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提下，可以實行更加開放的產(chǎn)業(yè)進入政策，允許民營資本參與民族地區(qū)一些競爭性領(lǐng)域的建設(shè)，以此改善民族地方公共產(chǎn)品的供給狀況，提高民族地區(qū)資本形成的效率。同時為促進民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，政府在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護方面應(yīng)增加投資和補貼力度，并確定因地制宜的投資和補貼量化標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

［1］趙大有．民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新［J］．甘肅科技，2007（4）:23－25．

［2］劉江．中國中西部地區(qū)開發(fā)年鑒［M］．北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2003:82－95．

［3］鄧力平，胡?。沙掷m(xù)財政:國內(nèi)研究現(xiàn)狀與基本分析框架［J］．廈門大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2009（6）:26－33．

［4］王鑫穎．民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題探析［J］．大慶師范學(xué)院學(xué)報，2009（5）:60－62．

［5］楊林，武友德．西部少數(shù)民族地區(qū)人力資源評價及開發(fā)研究［J］．經(jīng)濟研究，2009（10）:36－47．

［6］劉大志．民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)化模式［J］．大連民族學(xué)院學(xué)報，2007（6）:4－7．

（責(zé)任編輯 董邦國）

Financial and Taxation Strategies for the Sustainable Development of Minority Areas

JIN Hua CUI Wen－zi
（College of Economics and Management，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China）

The sustainable development of ethnic minority areas should，first of all，give priority to the sustainable development of economy and then the sustainable development of ecology and society．Supports from the aspects of transfer payment，taxes and finance investment grants can help these areas to achieve their goals．Financial and taxation strategies are discussed and provided．

minority areas；sustainable development；financial and taxation strategies

F810．4 < class="emphasis_bold">文獻標(biāo)志碼:A

A

1009－315X（2011）02－0155－04

2010－10－28

金華（1966），女，黑龍江哈爾濱人，副教授，主要從事財政學(xué)方面的研究。