淺析遷徙自由權

張瑛杰

淺析遷徙自由權

張瑛杰

遷徙自由是國際人權法的基本內(nèi)容，在國際人權公約中占有舉足輕重的地位。我國雖然在國際公約上簽字，但我國現(xiàn)行憲法中并未明確賦予公民的遷徙自由權，并在出臺的法律法規(guī)中也不斷限制公民的遷徙自由，這對就業(yè)、教育等產(chǎn)生了不利影響。

遷徙自由；戶籍制度；現(xiàn)狀；問題

《世界人權宣言》第13條規(guī)定：“人人在國境內(nèi)有自由遷徙擇居之權?！薄豆駲嗬c政治權利國際公約》第12條對遷徙自由的規(guī)定：（1）合法處在一國領土的每一個人在該領土內(nèi)有權享受遷徙自由和選擇住所的自由。（2）人人有自由離開任何國家，包括其本國在內(nèi)。（3）上述權利，除法律所規(guī)定并為保護國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德，或他人的權利和自由所必需且與本盟約所承認的其他權利不抵觸的限制外，應不受任何限制。（4）任何人進入其本國的權利，不得任意加以剝奪。第13條規(guī)定：合法處在本公約締約國領土內(nèi)的外僑，只有按照依法作出的決定才可以被驅(qū)逐出境，并且除非在國家安全的緊迫原因另有要求的情況下，應準予提出反對驅(qū)逐出境的理由和使他的案件得到合格當局或由合格當局特別指定的一人或數(shù)人的復審并為此目的請人作代表。

一、國際公約中有關遷徙自由權的規(guī)定及其概念意義

（一）國內(nèi)遷徙自由

“遷徙自由”指的是除第12條第3款中的限制情形外，在一締約國全部領土內(nèi)，包括聯(lián)邦國家的各個部分，自由移動的權利。居住自由意謂任何合法處在一國領土內(nèi)的人除第12條第3款所規(guī)定的限制外，都可在該國領土內(nèi)的任何地點選擇臨時或永久住所。享受這一權利不取決于意欲遷徙或在某地留駐的人的任何特定目的或理由。

公約第12條第1款指出：“合法處在一國領土內(nèi)的每一個人在該領土內(nèi)有權享受遷徙自由和選擇住所的自由?！边@里的“合法處在一國領土內(nèi)的每一個人”不僅僅指該國的國民、公民或永久性居民，也包括非本國國民即外僑，只要一個人合法地出現(xiàn)在這個國家，他就有權在該國享受遷徙自由和選擇住所的自由，這種權利只能受到法律規(guī)定并為保護國家安全、公共衛(wèi)生或道德或他人的權利和自由所限制，一個人被一國允許入境并遵守入境后的限制條件，那么這一即使不是國民的人也就成了合法地處于該國領土內(nèi)的人。由于國民享有進入自己國家的權利，因此，他們總是合法地處在自己國家內(nèi)。這里的“選擇住所的自由”也即居住自由，可見，公約是把居住自由和遷徙自由相提并論的。

（二）免受任意驅(qū)逐的自由

一個人遷出一國之后，即面臨進入另一國的問題，其在另一國的待遇如何將直接影響他/她的國際間遷徙自由的實現(xiàn)。《公約》第13條規(guī)定了免受任意驅(qū)逐的自由，該條適用的主體是“合法處在一國領土內(nèi)的外僑”。對于居住在一國的外國人，只要他/她是合法處在締約國國內(nèi)，除極少數(shù)的例外，例如《公約》第5條規(guī)定的政治權利，他/她就享有《公約》所規(guī)定的所有權利，包括與本國國民同樣的遷徙自由和選擇住所的自由；并且除受《公約》第12條第3款的限制外，外僑與居住國國民享有同樣的離開一國的自由和移居國外的自由。外僑不僅包括合法入境的外國人，也包括無國籍人以及那些起始為非法入境、后為合法的難民及其他群體?！豆s》第13條平等地適用于所有形式的強制離境、驅(qū)逐出境、流放等，但引渡不包括在其中。雖然《公約》沒有明確規(guī)定對外國人的集體驅(qū)逐也是對此條的違反，但人權事務委員會從《公約》對個人的權利保障推導出對外國人的集體驅(qū)逐也構成對《公約》的違反。

（三）國際間遷徙自由的內(nèi)在限制

對國際間遷徙自由的限制主要是對遷出自由的限制。《公約》第12條第3款規(guī)定：“上述權利，除法律所規(guī)定的，為保護國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德或他人的權利和自由所必需的，且與本公約所承認的其他權利不抵觸的限制外，應不受任何限制?！憋@然，上述限制是合理的。再加以分析可得知其包含四個方面：首先，對于遷出自由的限制是必須的而非任意；其次，對遷出自由的限制必須由國家法律所正式規(guī)定；再者，對遷出自由的限制要與《公約》其他權利具有一定的相容性；最后，可允許干預的目的限于國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生、公共道德、他人的權利與自由這五個方面。

二、我國遷徙自由權的現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)遷徙自由

新中國成立以來，我國的遷徙和居住制度經(jīng)歷了一個從寬松到嚴格限制，再到目前逐步放松的過程。1954年9月通過的《中華人民共和國憲法》第90條第2款規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由?！?958年出臺至今仍然有效的《中華人民共和國戶口登記條例》，國家開始嚴格限制公民的遷徙自由，實際上取代了1954年《憲法》對遷徙自由權的規(guī)定。1975年《憲法》取消了該權利，1978年《憲法》沿襲1975年的規(guī)定，1982年《憲法》對該權利也沒有規(guī)定。1977年11月公安部發(fā)布的《關于處理戶口遷移的規(guī)定》除對北京、天津、上海三城市施行嚴格控制外，其它則有所松動。隨著改革開放的逐步推進和深入，戶籍制度也呈現(xiàn)出漸進式松動的態(tài)勢，但對國內(nèi)遷徙自由權的限制仍然存在。

（二）有關限制

限制主要體現(xiàn)在三方面：一是1958年出臺至今仍然有效的《中華人民共和國戶口登記條例》對公民用戶籍手段對國內(nèi)遷徙自由實行一定的限制；二是在因為公共秩序、公共衛(wèi)生方面的原因，對遷徙自由實行一定的限制，如1996年施行的《戒嚴法》和1989年頒布、2004年修訂的《傳染病防治法》；三是由于香港和澳門特別行政區(qū)的存在，大陸公民到香港和澳門的遷徙和居住自由受特別行政區(qū)基本法的限制。兩區(qū)的基本法均在第22條規(guī)定，由中國其他地區(qū)進入特別行政區(qū)的須辦理批準手續(xù)，進入特別行政區(qū)定居的人數(shù)由中央人民政府主管部門征求特別行政區(qū)政府意見后確定。

三、我國對遷徙自由的規(guī)定與公約的差距及問題

從上述我國頒布的限制遷徙自由的法規(guī)可以看出，我國在遷徙自由權方面與《公約》不符主要體現(xiàn)在我國政府通過嚴格的行政審批制度以及附著戶口上的各種福利待遇，如就業(yè)、教育、醫(yī)療、保險等來限制公民的遷徙和居住自由，使農(nóng)村勞動力不能自由流向城市，制造了城鄉(xiāng)差別，不符合《公約》第12條第3款遷徙自由的限制條件和《公約》第2條有關禁止歧視的規(guī)定，這也是我國在遷徙自由權方面所存在的問題。

（一）現(xiàn)行戶籍制度影響公民勞動權、就業(yè)權的平等實現(xiàn)

公民有勞動的權利是我國憲法規(guī)定的公民的基本經(jīng)濟權利。長期以來，國家招工、招干以城市戶口為主，面向農(nóng)村招工的主要是礦業(yè)、建筑業(yè)、農(nóng)牧業(yè)等勞動強度大、工作環(huán)境差的行業(yè)。在推行合同用工制后，這種以戶籍為選擇條件的政策沒有實質(zhì)上的改變。即使有些工種招用外來人員，但他們與城市職工往往不是同工同酬。這些帶有歧視性的政策分水嶺就是求職者的戶籍，就業(yè)競爭不在同一層次上，流動人口的就業(yè)選擇受到嚴格的限制。最近幾年的改革，對戶籍的限制稍有松動，但是限制依然是主流。

（二）現(xiàn)行戶籍制度影響公民的受教育權的平等實現(xiàn)

由于流動人口的增加，舉家進入城市的情形不斷出現(xiàn)，流動人口的子女入學問題便凸現(xiàn)出來。許多城市的學校不接受流動人口子女，即使接受也要收取高額的借讀費。私立學校雖不設戶口限制，但其昂貴的費用使絕大部分流動人口望而卻步。有些城市建立了打工子弟學校，但是其軟硬件設施與當?shù)氐膶W校有很大的差異，有些甚至無法獲得當?shù)亟逃姓块T的認可。受教育權的不平等還突出表現(xiàn)在：由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)之間及重點中學和非重點中學在師資力量、教學設施上的明顯差異尚可理解，但在不同地區(qū)之間存在的不合理的政策傾斜違背了公平和正義的基本原則。在目前的制度框架下，高考招生因各地錄取指標的不同而呈現(xiàn)出相當大的錄取分數(shù)差別，而這些差別的理由大都難以成立。就拿北京2004年的招生計劃來說，北京市考生的錄取分數(shù)線是文科581分，理科628分，均屬于全國最低；相比之下，廣東省考生的文理科錄取分數(shù)線均為825分，廣西省文理科的錄取分數(shù)線分別為860分和825分，最高與最低錄取分數(shù)線的差別將近300分。也就是說，對于一個考出800分成績的考生來說，如果他是北京人，那么北大的錄取通知書很可能早就是囊中之物；但是，如果他的戶籍是兩廣，那么他注定將名落孫山?？忌约簾o法決定的戶籍竟對考生的命運發(fā)揮如此重大的影響。于是，有很多人鋌而走險去嘗試“高考移民”，但由于我國公民并無遷徙自由權，已經(jīng)有考生為這種行為付出了沉重的代價。沒有賦予平等的起跑線，在機會上制造不平等，這就違背了憲法上的人人平等原則。有人為的機會不平等的存在，每個人都會趨利避害，尋找最有利于自己的“起跑線”，這樣在每個人的“個人理性”選擇下進行的遷徙會造成享有“地方特權”的地區(qū)人滿為患?！俺鞘胁　痹谑澜缛丝谧疃嗟闹袊斐傻臎_擊力可能會更加猛烈，這是違背人民的根本利益和長遠利益的。

（三）現(xiàn)行戶籍制度影響公民政治權利的實現(xiàn)

選舉權和被選舉權是我國公民的基本政治權利。然而，由于選舉法規(guī)定我國選民在戶口所在地實行“一次登記長期有效”的原則，公民的選舉權和被選舉權只能在戶籍所在地行使。在現(xiàn)實生活中，大量的流動人口長期居留在城市，該居留城市的選舉結果才是對他們有直接影響的，但由于沒有城鎮(zhèn)戶口，不能在居住的城市行使選舉權利，就出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象：需要關注的區(qū)域沒有權利參與，有權利參與的戶口所在地對他們沒有太大吸引力。戶籍制度不改革，這些流動人口將會一直處于游離于政治活動之外的狀態(tài)。長此以往，民主政治的基礎很難擴大，以村民自治為基礎的基層民主與法制建設也會受到影響。除了選舉權和被選舉權這兩個公民基本的政治權利之外，戶口的限制還導致了流動人口在他們的實際居住地所能享有的其他政治權利也非常有限。

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[4]張千帆.高考招生應廢除地區(qū)指標[N].南方周末，2006-04-06.

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（編輯：文汝）

D621.5

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1673-1999（2011）07-0045-02

張瑛杰（1985-），女，河南焦作人，湖南大學（湖南長沙410082）法學院憲法與行政法研究生。

2011-01-18