“信訪不信法”問(wèn)題的思考＊

鄧曄

(廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣東廣州510520)

“信訪不信法”問(wèn)題的思考＊

鄧曄

(廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣東廣州510520)

分析信訪不信法問(wèn)題的成因及產(chǎn)生該現(xiàn)象的癥結(jié)，結(jié)合已有的理論與實(shí)踐，提出了化解該問(wèn)題的新觀點(diǎn)，即發(fā)揮人大職能、設(shè)立行政法院、嚴(yán)格執(zhí)行兩審終制及建立多渠道糾紛解決機(jī)制。

信訪;涉法信訪;糾紛解決機(jī)制

“信訪不信法”問(wèn)題是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中各種社會(huì)矛盾交織、利益沖突加劇以及訴求機(jī)制或糾紛調(diào)處機(jī)制不完善下出現(xiàn)的一種必然現(xiàn)象。近年來(lái)，它一直成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)并成為這個(gè)時(shí)代的詬病?！靶旁L不信法”比率的高低直接關(guān)系一個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)狀況及其成敗，因而能否有效解決“信訪不信法”問(wèn)題也成為黨和政府工作中的一件頭等大事，實(shí)務(wù)界和理論界人士紛紛獻(xiàn)策提出了見(jiàn)仁見(jiàn)智的方案和策略，在一定程度上起到緩解作用，然而大多數(shù)觀點(diǎn)要么是頭痛醫(yī)頭，要么是部門(mén)說(shuō)法，要么激進(jìn)，要么保守，要么中立，終究沒(méi)能從根本上有效地解決這一問(wèn)題。筆者結(jié)合多年在黨政及司法機(jī)關(guān)實(shí)際工作經(jīng)歷和理論研究，不揣淺陋，提出自已的觀點(diǎn)，以供同仁參考。

一、“信訪不信法”現(xiàn)象的成因

“信訪不信法”，是指在涉訴涉法案件中，當(dāng)事人對(duì)司法機(jī)關(guān)的處理結(jié)果不服而向有權(quán)受理此類案件的信訪部門(mén)提起信訪，并期待接訪部門(mén)給予其滿意答復(fù)的一種解決案件紛爭(zhēng)的方法。之所以出現(xiàn)“信訪不信法”現(xiàn)象，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因，更有體制機(jī)制的原因。

(一)歷史傳統(tǒng)思維的慣性是影響“信訪不信法”的觀念因素

信訪，用歷史的觀點(diǎn)來(lái)看，其實(shí)質(zhì)相當(dāng)于登聞鼓、擋御駕，在我國(guó)有著相當(dāng)深厚的歷史淵源。據(jù)考證，我國(guó)自禹帝時(shí)就在皇宮前設(shè)立“揮鞀”，其目的是“有訟獄者揮鞀”，功能是禹帝直接聽(tīng)取百姓冤屈。堯帝則專置“謗木”于宮前，以求下民之諫。至西周時(shí)期已初步形成登聞鼓制度，經(jīng)多朝代的更替，至兩宋時(shí)期，該制度上升為國(guó)家制度，并設(shè)立相應(yīng)官府，如“登聞院”、“鼓司”、“登聞鼓院”等。到明清時(shí)期更是成熟，已有嚴(yán)明的程序。浸淫于這種中國(guó)傳統(tǒng)糾紛解決的老百姓，自然而然地會(huì)將其某種不滿或訴求寄希望于“信訪”，期待新時(shí)期的包青天出現(xiàn)，因而“法律止紛”不在其思維之中，從而導(dǎo)致大量的“信訪不信法”事件的出現(xiàn)。

(二)新中國(guó)建立以來(lái)相關(guān)制度的出臺(tái)強(qiáng)化了公民信訪的意識(shí)

1951年，為解決大量群眾來(lái)信來(lái)訪問(wèn)題，加強(qiáng)黨與群眾的血肉聯(lián)系，國(guó)家政務(wù)院頒布《政務(wù)院關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，并正式成立了信訪機(jī)構(gòu)。1982年，為平反“文革時(shí)期”出現(xiàn)的冤假錯(cuò)案，國(guó)家又制定了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》，并規(guī)定了“申訴和控告”制度，處理了大量的撥亂反正案件，贏得了民眾的極大支持。其中的“申訴和控告”制度后來(lái)還可適用解決民眾一般的糾紛和權(quán)益救濟(jì)。1995年國(guó)務(wù)院正式制定《信訪條例》，明確規(guī)定，控告侵害自已合法權(quán)益行為屬于信訪范疇;至2005年新的《信訪條例》不斷增加了糾紛解決機(jī)制和程序，從而使保護(hù)信訪人合法權(quán)益，及時(shí)化解矛盾和糾紛成為信訪制度的核心。上述信訪功能的演變使信訪機(jī)構(gòu)成為公民眼中名符其實(shí)的糾紛解決中心(實(shí)質(zhì)意義上也只不過(guò)是糾紛的中轉(zhuǎn)站)。歷史的慣性和現(xiàn)有制度的強(qiáng)化夸大了信訪的作用，將公民糾紛真正解決的視線從司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到信訪部門(mén)，從而不可避免地產(chǎn)生“信訪不信法”現(xiàn)象。

(三)“法治不如人治”的現(xiàn)實(shí)是“信訪不信法”產(chǎn)生的重要土壤

本質(zhì)上來(lái)講，信訪依靠的是“人”，信法依賴的是“法”，因此，“信訪不信法”實(shí)質(zhì)上可歸結(jié)為“人治”與“法治”的問(wèn)題。盡管?chē)?guó)家在十多年前提出建設(shè)法治國(guó)家理念，但不可否認(rèn)的是，人治依然是主流，法治還處于不斷完善之中?，F(xiàn)實(shí)生活中，某些信訪案件，出于政治需要或維穩(wěn)需要，一些地方領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)繞開(kāi)法律途徑，用“花錢(qián)買(mǎi)平安”的方式來(lái)息訴息訪，雖然暫時(shí)平息了事件，但卻鼓舞了其他信訪者的士氣;此外，信訪人信奉的一些教條，如“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”、“憲法不如縣法”、“官大一級(jí)壓死人”等，使得信訪人唯官唯上，大鬧特鬧，謀求紛紛解決捷徑。

(四)司法本身的沉疴是“信訪不信法”產(chǎn)生的重要原因

一方面，司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象依然存在。實(shí)踐表明，涉法涉訴案件中，存在相當(dāng)部分的關(guān)系案、人情案、金錢(qián)案，有的來(lái)自上級(jí)或同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示或指示，有的來(lái)自各種關(guān)系的干擾，有的來(lái)自辦案人員利益執(zhí)法。因此這類案件中的信訪人，基于對(duì)司法的不信任而走上信訪之路;另一方面，司法權(quán)威不夠。從涉法涉訴案件來(lái)看，許多信訪人案件經(jīng)歷一審、二審、再審等程序，或者經(jīng)多次再審，最終無(wú)法得到信訪人的肯定，這其中有辦案質(zhì)量問(wèn)題，但最根本的是信訪人無(wú)視司法權(quán)威造成。

(五)信訪制度設(shè)立的缺陷是造成“信訪不信法”的直接原因

與司法程序相比，信訪制度的缺陷是非常明顯的:第一、信訪的門(mén)檻。當(dāng)事人幾乎可以隨心所欲地就其涉法涉訴案件進(jìn)行信訪，上至中央各部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)人，下至其屬地各部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)。某信訪人竟然一年內(nèi)向國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)共發(fā)出信件6000多封，無(wú)拘無(wú)束，隨心所欲。第二、信訪處理程序的隨意性。現(xiàn)實(shí)中有相當(dāng)數(shù)量的接訪部門(mén)對(duì)信訪案件的答復(fù)相當(dāng)隨意，各部門(mén)之間心照不宣地踢皮球，使得原本上訪的案件經(jīng)過(guò)層層批轉(zhuǎn)最后又發(fā)回原地，甚至發(fā)回原部門(mén)，其結(jié)果可想而知。第三、接訪人員的非專業(yè)性。信訪人上訪的案件是涉法涉訴的案件，而接訪的人員卻無(wú)專業(yè)法律知識(shí)，對(duì)于如何處理此類案件無(wú)所適從，只能是以“收收信件、聽(tīng)聽(tīng)意見(jiàn)、報(bào)報(bào)領(lǐng)導(dǎo)、等等結(jié)果”的方式處理。第四、解決問(wèn)題的高度或然性。大多情況下，信訪問(wèn)題難以解決，只有在領(lǐng)導(dǎo)接訪并重視及直接干預(yù)下，才可能得到較滿意的結(jié)果，而這種結(jié)果又非司法途徑可以達(dá)到，具有相當(dāng)大的或然性?；谝陨现贫刃匀毕?，使得“信訪不信法”大量出現(xiàn)。

二、“信訪不信法”問(wèn)題癥結(jié)

大多數(shù)學(xué)者在論述該類問(wèn)題時(shí)采取三步法，即問(wèn)題的現(xiàn)狀、產(chǎn)生的原因及解決的方法。誠(chéng)然，這種提出問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的方式可謂放之四海皆準(zhǔn)，但是在筆者看來(lái)，知道問(wèn)題的原因還不夠，還須明確問(wèn)題的癥結(jié)所在，才能提出切實(shí)可行的辦法。正如一個(gè)人感冒是因?yàn)橹鴽?，但醫(yī)生不能開(kāi)出防止不著涼藥方，而要對(duì)感冒狀況進(jìn)行診斷，只有在此基礎(chǔ)上，才能開(kāi)出冶療感冒的藥方。因而，本部分重點(diǎn)探討“信訪不信法”問(wèn)題的癥結(jié)，以期提出解決問(wèn)題的方法。在查閱相關(guān)資料、文獻(xiàn)并分析后，結(jié)合我國(guó)信訪實(shí)際，本文指出“信訪不信法”問(wèn)題存在四大癥結(jié)。

(一)癥結(jié)之一:信訪功能嬗變與司法功能缺失

從信訪制度最初設(shè)立的職能來(lái)看，信訪制度設(shè)立目的經(jīng)歷了“了解民情→解決一般糾紛→一般的權(quán)益救濟(jì)→無(wú)所不能的救濟(jì)”的演變，其功能也經(jīng)歷了“政治功能→法律功能→政治與法律功能合一”的嬗變，在這些變化過(guò)程中，信訪的功能與目的都符合國(guó)家的政治性與法律的附屬性。正如有的學(xué)者指出，信訪制度是人民民主模式下增強(qiáng)政治合法性的重要機(jī)制，……要補(bǔ)強(qiáng)政治合法性，在代議民主渠道需要加強(qiáng)、協(xié)商民主途徑需要開(kāi)辟的情況下，必須重視信訪這樣有著重要?dú)v史和現(xiàn)實(shí)作用的意志表達(dá)與回應(yīng)機(jī)制。相比而言，司法機(jī)關(guān)的功能在政治體制之下，從應(yīng)然的司法獨(dú)立走向?qū)嵢坏乃痉ㄆ腿耍瑥淖非蠓晒阶呦蛘涡Ч?、法律效果與社會(huì)效果三統(tǒng)一。因而司法機(jī)關(guān)既要做到國(guó)家利益至上，又要體現(xiàn)法律至上和人民利益至上，其結(jié)果是司法功能在承擔(dān)了運(yùn)用法律的角色之外，還要承擔(dān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，這使得司法機(jī)關(guān)在幾種復(fù)雜的角色中難以有效發(fā)揮其應(yīng)盡的功能，并且信訪功能以準(zhǔn)司法的形式替代性承擔(dān)了司法機(jī)關(guān)的角色。如新《信訪條例》第31條第2款規(guī)定的信訪聽(tīng)證制度，就在某種意義上行使司法性的權(quán)力。

(二)癥結(jié)之二:行政權(quán)的擴(kuò)張與司法權(quán)的萎縮

從我國(guó)公務(wù)員制度的設(shè)立及司法權(quán)的運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，不可否認(rèn)的是，行政權(quán)優(yōu)位于司法權(quán)。具體到信訪層面，行政權(quán)擴(kuò)張也是顯而易見(jiàn)的。如目前流行的大接訪及聯(lián)席會(huì)議制度，即便是涉法涉訴案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主導(dǎo)案件的處理。從制度層面來(lái)看，新《信訪條例》第15條規(guī)定將原本屬于最高司法機(jī)關(guān)規(guī)定的權(quán)力也作出規(guī)定，明顯侵犯有僭越司法權(quán)之嫌。此外，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也存在行政權(quán)主導(dǎo)問(wèn)題，從而使得司法權(quán)在國(guó)家權(quán)力譜系中進(jìn)一步萎縮。從權(quán)力角度來(lái)看，涉法涉訴案件信訪本身也體現(xiàn)了行政權(quán)與司法權(quán)之爭(zhēng)，是司法權(quán)萎縮的表現(xiàn)。

(三)癥結(jié)之三:信訪改革異化與司法權(quán)威的削弱

由于信訪案件的增多和越級(jí)、進(jìn)京信訪事件的不斷攀升，各級(jí)黨委和政府非常重視對(duì)現(xiàn)有信訪制度的改革，如大接訪制度、信訪聽(tīng)證制度、信訪案件終結(jié)制度、聯(lián)席會(huì)議制度、領(lǐng)導(dǎo)包案制度等，這些制度的出臺(tái)在一定程度上緩和了社會(huì)矛盾，降低了信訪數(shù)量，但卻在改革的軌道上背離了信訪制度的初衷，進(jìn)一步異化了信訪的功能，削弱了司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。如《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)意見(jiàn)》提出建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度，就是對(duì)該類信訪案件的終結(jié)，要由省級(jí)以上政法機(jī)關(guān)審核后，按有關(guān)規(guī)定作出終結(jié)決定，各級(jí)政法機(jī)關(guān)不再受理、交辦、通報(bào)，以維護(hù)司法裁判的權(quán)威性和終局性。顯然該條制度的建立，實(shí)質(zhì)性地將司法終局裁判權(quán)交給省級(jí)以上的政法機(jī)關(guān)，剝奪了地級(jí)司法機(jī)關(guān)依法行使的兩審終審權(quán)，一定程度上助長(zhǎng)了信訪人重復(fù)訪，進(jìn)一步削弱了司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。

(四)癥結(jié)之四:信訪機(jī)構(gòu)的受傷與司法機(jī)關(guān)的無(wú)奈

由于對(duì)信訪定位不準(zhǔn)，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)(尤其是基層)均承載了不可承受之重，而權(quán)輕責(zé)重的現(xiàn)狀使其可以“什么都管，什么都管不了;什么都不能不管，什么也都可以不管”。信訪機(jī)構(gòu)真正成為各類矛盾糾紛的“集散地”和“中轉(zhuǎn)站”，信訪機(jī)構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)眼中處于一種“說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”的隨意狀態(tài)，這使得信訪機(jī)構(gòu)“很受傷”:受理案件多、處理權(quán)力小。司法機(jī)關(guān)在案件經(jīng)過(guò)起訴、審理、判決等程序之后，由于當(dāng)事人的信訪，使得原本早該結(jié)案的案件一拖再拖，無(wú)法結(jié)案。即便結(jié)案，只要當(dāng)事人繼續(xù)信訪，司法機(jī)關(guān)還需協(xié)助維穩(wěn)，與其奉陪到底。這使得司法機(jī)關(guān)“很無(wú)奈”:結(jié)案不結(jié)案，信訪說(shuō)了算。

三、化解“信訪不信法”問(wèn)題的新構(gòu)想

為解決信訪這一重大課題，許多學(xué)者提出自已的觀點(diǎn)，于建嶸教授提出取消信訪制度;林莉紅教授提出借鑒申訴專員制度;湛中樂(lè)教授提出信訪作為糾紛解決機(jī)制的功能定位;陳丹、丁英等人提出借鑒日本的行政苦情制度等等，無(wú)疑這些觀點(diǎn)頗具啟發(fā)，對(duì)于改革信訪制度中的部分問(wèn)題有重要的參考意義。但是，要化解“信訪不信法”這一問(wèn)題，必須跳出改革現(xiàn)有信訪制度的怪圈，結(jié)合我國(guó)的政治體制、司法體制及其相關(guān)機(jī)制，參考國(guó)內(nèi)外一些有益的做法，才能找到相對(duì)系統(tǒng)化和可操作性的方案。在此，筆者提出以下幾點(diǎn)創(chuàng)新性的構(gòu)想，以期走出“信訪不信法”的困境。

(一)信訪功能回歸本位，發(fā)揮各級(jí)人大作用

筆者不贊同有關(guān)學(xué)者取消信訪機(jī)構(gòu)的說(shuō)法，因?yàn)閲?guó)人的傳統(tǒng)思維不可能隨機(jī)構(gòu)的取消而終結(jié)。本文贊成在功能上要將信訪作為解決糾紛的手段廢除，回歸其作為政治上公民表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、批評(píng)建議權(quán)的功能本位上。恰如某學(xué)者指出的，“中國(guó)設(shè)立信訪制度的初衷是建立一條民意‘上達(dá)’的渠道，而不是民意表達(dá)的渠道?！比绻旁L功能回歸，那么，由什么機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)信訪職能?筆者以為，從我國(guó)政治制度來(lái)看，各級(jí)人大是承擔(dān)信訪這一職能的最佳機(jī)構(gòu)，因?yàn)閺膽椃ㄒ?guī)定來(lái)看，信訪的原始職能與人大職能相匹配，這既解決了人大代議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，又符合人民群眾行使法定權(quán)利的制度設(shè)計(jì)和良好愿望。

(二)整合政府法制部門(mén)、信訪部門(mén)及各級(jí)法院的行政庭，設(shè)立行政法院

當(dāng)信訪職能由各級(jí)人大承擔(dān)后，那么原政府的信訪部門(mén)何去何從?從機(jī)構(gòu)設(shè)立來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為可參考法國(guó)做法，在各級(jí)政府設(shè)立行政法庭，人員分別來(lái)自政府法制部門(mén)、各級(jí)人民法院的行政庭和各級(jí)政府的信訪部門(mén)。之所以這樣做，一是因?yàn)榉▏?guó)與我國(guó)同屬大陸法系，法律移植相對(duì)容易;二是因?yàn)樾姓?fù)議、行政訴訟及行政不當(dāng)(包括失職、不作為)等分屬政府法制部門(mén)、法院及信訪部門(mén)的割據(jù)現(xiàn)象不利促進(jìn)依法行政、服務(wù)行政和各類行政糾紛的解決;三是此類人員可在行政法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)其應(yīng)有的職能，處理起來(lái)也得心應(yīng)手。設(shè)立行政法院后，所有行政類案件不再由現(xiàn)有的司法機(jī)關(guān)受理，而應(yīng)分類受理。這類改革的難點(diǎn)和關(guān)鍵在于三個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人職權(quán)及分工問(wèn)題，筆者以為，可以參考近年來(lái)國(guó)家?guī)状蔚臋C(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該不會(huì)很難。

(三)嚴(yán)格執(zhí)行終審制度，維護(hù)司法權(quán)威

在信訪分流、行政類案件歸口受理之后，要堅(jiān)決執(zhí)行案件終審制，明確案件審理次數(shù)，加強(qiáng)對(duì)審判不公監(jiān)督，實(shí)行更為嚴(yán)格的案件責(zé)任追究制，強(qiáng)化案件的執(zhí)行力度，加大對(duì)違法辦案的查處，在社會(huì)上營(yíng)造“信法”比“信訪”更可靠的氛圍，決不姑息司法不公，對(duì)蔑視司法權(quán)威、玩弄司法資源實(shí)行“零容忍”，切實(shí)維護(hù)司法權(quán)威。

(四)建立多樣化的糾紛解決機(jī)制，有效疏導(dǎo)各類社會(huì)矛盾

“信訪不信法”現(xiàn)象的產(chǎn)生，一方面是緣于建國(guó)之初糾紛供給機(jī)制不足，另一方面緣于將信訪等同于訴訟來(lái)作為一種糾紛解決方法的導(dǎo)向，當(dāng)信訪功能回歸本位后，它不再是糾紛解決的方式。為防止新的“不信法”現(xiàn)象，必須提供多樣化的糾紛解決機(jī)制及其機(jī)構(gòu)，多渠道、多方式疏散各類社會(huì)矛盾。如借用國(guó)外流行的ADR模式化解糾紛、設(shè)立司法救助基金資助符合條件的涉訴涉法當(dāng)事人、發(fā)揮民間維權(quán)組織作用、建立與日本類似的苦情制度、允許公民合法的泄憤途徑等等，既將矛盾防范于未然，又能有效化解當(dāng)事人的不滿情緒，真正實(shí)現(xiàn)法治。

［1］湛中樂(lè)，蘇宇．論我國(guó)信訪制度的功能定位［J］．中共中央黨校學(xué)報(bào)，2009，(2)．

［2］于建嶸．中國(guó)信訪制度批判［J］．中國(guó)改革，2005，(2)．

［3］林莉紅．論信訪的制度定位——從糾紛解決機(jī)制系統(tǒng)化角度的思考［J］．學(xué)習(xí)與探索，2006，(1)．

［4］陳丹，唐茂華．試論我國(guó)信訪制度的困境與“脫困”——日本苦情制度對(duì)我國(guó)信訪制度的啟示［J］．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(1)．

［5］丁英．信訪的理論思考與制度完善［J］．福建法學(xué)，2007，(3)．

2011－07－25

鄧曄(1974－)，男，湖南衡陽(yáng)人，教師，博士。