從執(zhí)法力度審視環(huán)保部門執(zhí)法困境

葛乃慶

(南通航運職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部,江蘇 南通 226009)

從執(zhí)法力度審視環(huán)保部門執(zhí)法困境

葛乃慶

(南通航運職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部,江蘇 南通 226009)

環(huán)保部門責(zé)大權(quán)輕,執(zhí)法主體地位缺失,執(zhí)法依據(jù)偏弱,執(zhí)法體系不健全,嚴重削弱環(huán)保部門執(zhí)法力度。建議強制推行“一崗雙責(zé)”,建立官員污染問責(zé)制,加大行政處罰力度,建立完善環(huán)保部門內(nèi)部聯(lián)動機構(gòu)設(shè)置,才是解決日益嚴重的環(huán)境惡化問題的出路。

執(zhí)法力度;環(huán)保部門;受約因素

環(huán)境的治理與保護意義甚大,它關(guān)系著當(dāng)代人與子孫后代的福祉。單純的經(jīng)濟增長不可能帶來社會的全面發(fā)展,我國改革開放20多年取得了西方100多年的經(jīng)濟成果,而西方100多年發(fā)生的環(huán)境問題在中國20多年里集中體現(xiàn)。[1]“硬”發(fā)展沒道理,科學(xué)發(fā)展才是真理。[2]要引領(lǐng)社會經(jīng)濟走上科學(xué)發(fā)展之路,一方面需要全民在和諧社會理念的引導(dǎo)下團結(jié)起來,積極主動地參與到科學(xué)發(fā)展的潮流中來,自覺抵制污染現(xiàn)象和污染行為;另一方面,建立官員問責(zé)制,加大行政處罰力度和建立完善環(huán)保部門內(nèi)容聯(lián)動機構(gòu)設(shè)置,多條途徑齊頭并進,污染源頭才會被徹底切斷。

1 執(zhí)法力度初顯與環(huán)境日益惡化現(xiàn)象并存

1.1 環(huán)保部門執(zhí)法力度初顯

1.1.1 依托《環(huán)評法》,掀起“環(huán)保風(fēng)暴” 2003年9月1日《環(huán)評法》正式實施,依托《環(huán)評法》,國家環(huán)?？偩謴?005到2007年連續(xù)掀起三次聲勢浩大的“環(huán)保風(fēng)暴”,其實質(zhì)是強制執(zhí)行《環(huán)境影響評價法》,堅決扭轉(zhuǎn)高消耗、高污染、低產(chǎn)出的狀況,全面轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。2007年后“環(huán)保風(fēng)暴”繼續(xù)延續(xù)擴散,涵蓋社會生產(chǎn)生活的方方面面,標志著中國環(huán)境治理戰(zhàn)略的重大改變,即從先污染后治理轉(zhuǎn)變?yōu)閺脑搭^上堵死污染渠道,不再重復(fù)西方發(fā)達國家的工業(yè)化發(fā)展老路。[3]

1.1.2 聯(lián)手金融系統(tǒng),推行“綠色信貸” 2007年7月30日,環(huán)保總局聯(lián)手人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合提出了一項全新的信貸政策《關(guān)于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》,對不符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境違法的企業(yè)和項目進行信貸控制,遏制高耗能高污染產(chǎn)業(yè)的盲目擴張?！熬G色信貸”是金融杠桿在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的具體化,切斷高耗能、高污染行業(yè)無序發(fā)展和盲目擴張的經(jīng)濟命脈,有效地切斷嚴重違法者的資金鏈條,遏制其投資沖動。通過信貸可以引導(dǎo)企業(yè)進行轉(zhuǎn)產(chǎn)、停產(chǎn)、科研攻關(guān),進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,從而解決環(huán)境問題。

1.1.3 加強環(huán)保立法,延伸執(zhí)法力度 環(huán)保執(zhí)法力度的強弱在相當(dāng)大的程度上取決于環(huán)保法律法規(guī)的制定,法律體系的完善是延伸執(zhí)法力度,強化執(zhí)法管理的后盾。1979年我國歷史上第一部環(huán)境保護的法律——《中華人民共和國環(huán)境保護法》出臺,至今已有三十多年,我國制定的環(huán)保法律、法規(guī)、規(guī)章上千條,涉及范圍之廣、綜合性之強,成為環(huán)保部門懲治污染保護環(huán)境的重要依據(jù)。

1.2 環(huán)境惡化日益嚴重

改革開放的三十多年,是經(jīng)濟起步、騰飛的三十多年,也是對環(huán)境認識、保護、治理的三十多年。尤其是近十年來環(huán)保體系的初步建立和執(zhí)法力度的加強,我國的環(huán)保工作取得了一些突破性的進展,但是從目前環(huán)境現(xiàn)狀來看,我國的環(huán)保工作面臨的形勢仍然十分嚴峻。國務(wù)院常務(wù)會議通過的《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃中期評估報告》稱,“我國環(huán)境保護工作取得積極成效,但環(huán)境污染總體尚未得到遏制,環(huán)境監(jiān)管能力依然滯后,形勢依然嚴峻?！?010年2月國家環(huán)境保護部副部長在出席中國環(huán)境新聞工作者協(xié)會二屆六次理事會時表示,中國環(huán)境狀況“局部好轉(zhuǎn)、總體惡化”的態(tài)勢未變,環(huán)境形勢依然嚴峻。[4]環(huán)境保護部部長周生賢指出,“十一五”規(guī)劃中確定的節(jié)能減排任務(wù)現(xiàn)在已經(jīng)提前完成,但是,高能耗、高排放的工業(yè)仍然是一些地區(qū)的經(jīng)濟增長的支撐,低碳、低排放的生產(chǎn)方式,還未站到經(jīng)濟舞臺的中央。”[5]因此,中國環(huán)境治理工作任重而道遠。

2 環(huán)保部門執(zhí)法力度的受約因素分析

“環(huán)保風(fēng)暴”至今已經(jīng)維持了六年,且不斷擴散蔓延,對高污染高能耗企業(yè)進行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn),再加上法律體系的完善和執(zhí)法力度的加強,為什么卻不能從總體上遏制污染的勢頭,扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢呢?

2.1 執(zhí)法主體缺乏獨立的執(zhí)法地位

2.1.1 執(zhí)法主體林立,削弱執(zhí)法力度 《中華人民共和國環(huán)境保護法》第七條規(guī)定“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門,對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、水行政主管部門,依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護實施監(jiān)督管理?！边@條規(guī)定肢解了統(tǒng)一的環(huán)保工作,造成執(zhí)法主體林立,工作相互交錯,執(zhí)法混亂,容易出現(xiàn)部門與部門之間爭權(quán)推責(zé)現(xiàn)象,嚴重地削弱了環(huán)保部門的執(zhí)法力度。

2.1.2 受制于地方政府,執(zhí)法“低調(diào)”

(1)地方權(quán)力的附屬品。地方環(huán)保部門是一個受雙層領(lǐng)導(dǎo)的職能部門,一方面受上級環(huán)保主管部門的垂直領(lǐng)導(dǎo),另一方面作為地方政府的職能部門,受地方政府領(lǐng)導(dǎo)。從對環(huán)保部門影響的主次性角度考慮,后者影響更甚,因為地方環(huán)保部門的人事安排是由地方人大,黨委,人民政府決定的。地方環(huán)保部門不是一個可以脫離地方政府權(quán)力控制的,可以完全置身于地方政府權(quán)力之外來對地方環(huán)境進行客觀理性監(jiān)控的部門,處于尚未擺脫地方權(quán)力控制下的附屬品地位。2010年6月在安徽省蚌埠市固鎮(zhèn)縣發(fā)生了一起怪事,由于在不到20天的時間里3次到同一家企業(yè)檢查,結(jié)果被縣政府認定影響了招商引資,由縣委常委會研究決定,對該縣環(huán)保局6名干部作出停職處理。[6]地方政府的越權(quán)、違法卻反映了環(huán)保地位的軟肋。

(2)地方利益的附屬品。不僅作為地方政府權(quán)利附屬品,地方環(huán)保部門工作人員的職務(wù)晉升、工資待遇、社會福利和部分行政經(jīng)費完全掌握在地方領(lǐng)導(dǎo)人手中,在是對上級環(huán)保主管部門負責(zé)還是對地方政府負責(zé),涉及忠誠度的價值選擇上,絕大多數(shù)地方部門還是選擇后者,哪怕單純從自我價值來判斷也應(yīng)該選擇后者。地方政府對環(huán)保部門的強勢控制,和地方普遍的保護主義,“唯GDP”的狹隘眼界,必然促使環(huán)保部門從對環(huán)境工作的監(jiān)察者轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤紾DP的保護者。2011年3月,浙江省臺州市路橋區(qū)139名村民被查出血鉛嚴重超標,而其元兇竟是被列為重點監(jiān)控企業(yè)的一家蓄電池企業(yè)。地方環(huán)保部門在事件曝光前進行的多次環(huán)保檢測中,卻從未公布其有檢出違規(guī)超排的現(xiàn)象。而國家環(huán)保部介入事件后的檢測結(jié)果表明:這家企業(yè)違規(guī)排水排廢,是導(dǎo)致此次鉛中毒事件的罪魁禍首。不久前,浙江德清海久電池股份有限公司被曝是當(dāng)?shù)鼐用瘛把U超標”事件的“禍端”,也出現(xiàn)了類似的地方環(huán)保部門睜一只眼閉一只眼的情況。[7]

2.2 執(zhí)法依據(jù)偏弱,缺乏震懾力

制定法律的目的是什么?因為法律有助于自生自發(fā)的行動秩序的形成或者說法律乃是這種秩序之形成的必要條件。制定環(huán)保法律是“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”(《中華人民共和國環(huán)境保護法》第一條),落實科學(xué)發(fā)展觀,促進人與自然和諧發(fā)展。

要達到這樣的目的必須要有效的對違法行為進行懲處與引導(dǎo),這取決于法律對違反環(huán)保法律法規(guī)的行為采取何種處罰,這也是環(huán)保執(zhí)法的依據(jù)?！董h(huán)境保護行政處罰辦法》第一章第二條規(guī)定了八種行政處罰辦法:警告;罰款;責(zé)令停產(chǎn)整頓;責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉;暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件;沒收違法所得、沒收非法財物;行政拘留;法律、行政法規(guī)設(shè)定的其他行政處罰種類。

2.2.1 監(jiān)督權(quán)與治理權(quán)、管轄權(quán)分離 “責(zé)令停產(chǎn)整頓;責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉”這兩條懲處若由環(huán)保部門來執(zhí)行,似乎力不從心。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第三十九條規(guī)定:“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉,由作出限期治理決定的人民政府決定;責(zé)令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關(guān)閉,須報國務(wù)院批準?！杯h(huán)保處治的決定權(quán)堂而皇之地從環(huán)保部門轉(zhuǎn)移到地方政府手中,如果地方政府官員為了政績庇護高污染企業(yè),環(huán)保部門只能束手無策。從2006年9月起,為了關(guān)停轄區(qū)內(nèi)的兩家污染企業(yè),江蘇省儀征市環(huán)保局黨組書記侯宜中向上級舉報,奔走呼吁4年多,報送調(diào)研材料累計數(shù)十萬字,信件的收信方逐年升級,從揚州環(huán)保局、監(jiān)察局,到江蘇省環(huán)保廳、省委省政府,直到環(huán)境保護部。聯(lián)名舉報的203位簽名者中,除了侯宜中,還有他的前任,原局長、黨組書記趙有寬,前前任,原局長、黨組書記夏永根,以及財政局、衛(wèi)生局前任局長等。至今,侯宜中已不再擔(dān)任黨組書記,仍堅持舉報。[8]

這條法令賦予環(huán)保部門檢測權(quán),卻沒有賦予其治理權(quán),對中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位沒有賦予其管轄權(quán)和治理權(quán),環(huán)保執(zhí)法力度大打折扣。

2.2.2 執(zhí)法體系不健全 環(huán)保執(zhí)法有一套健全的體系才能保證執(zhí)法效率,達到執(zhí)法目的。而現(xiàn)存體系的不完善加大了執(zhí)法的難度?！皶嚎?、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件;沒收違法所得、沒收非法財物;行政拘留”,以上分別屬于工商局、法院、公安局管轄的范圍,在缺乏聯(lián)動機制的情況下,環(huán)保部門必須向以上單位提出書面,經(jīng)多重審核同意后方可執(zhí)行,不僅是對資源的浪費,也使環(huán)保部門的地位屈居其下,似乎成為其下屬機構(gòu),所以環(huán)保部門是一個沒有自身強制執(zhí)法能力的部門?！耙驗闆]有強制執(zhí)行權(quán),我們對排污費都不能足額收取。我自己也多次被排污企業(yè)放狼狗咬。”[9]

在這八條行政處罰中,真正能為環(huán)保部門所施行的是警告和罰款。警告是一種沒有威懾力的行為,罰款可以形成對排污企業(yè)一定的震懾力,但是從整體上而言治標不治本。

3 關(guān)于破除執(zhí)法困境的三點思考

3.1 強制推行“一崗雙責(zé)”,建立官員污染問責(zé)制

從環(huán)保部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)機制來看,地方環(huán)保部門要獲得更大的工作支持,最需要得到的是地方政府部門對環(huán)保工作的支持。但是要徹底改變地方政府官員的“唯GDP”觀,建立綠色GDP觀,僅僅通過思想教育手段是難以完成的,必須通過外在的激勵機制來推行。

從地方具體經(jīng)驗來看,福建省政府2010年下發(fā)了《福建省環(huán)境保護監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”暫行規(guī)定》,對各級政府和40多個省直屬部門環(huán)保監(jiān)督職責(zé)做出明確規(guī)定,并將其納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度政績考核,作為對領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)能力的評價依據(jù)及提拔和使用干部的重要標準。福建省也是國內(nèi)首個實行環(huán)?！耙粛忞p責(zé)”的省份。[10]江蘇武進的綜合實力持續(xù)位居全國百強縣(市、區(qū))前十位,在生態(tài)建設(shè)方面取得不俗成績,先后榮獲“國際花園城市”金獎、聯(lián)合國“最佳人居環(huán)境特別榮譽獎”、“國家生態(tài)區(qū)”等眾多榮譽,原因在于當(dāng)?shù)卣畧詷淞⑸鷳B(tài)立區(qū)理念,堅持環(huán)保優(yōu)先,建立起環(huán)?？己朔种祪杀队贕DP考核分值的考核機制,嚴格實行年度評優(yōu)環(huán)?！耙黄狈駴Q制”。[11]

對政績考核標準的改革和新標準的強制推行,會從根本上改變地方政府官員的“唯GDP”的追逐者和地方污染經(jīng)濟的保護者的角色。推行“一崗雙職”,建立官員污染問責(zé)制,官員從環(huán)境治理的被動角色成為環(huán)境治理的主要角色,這是對環(huán)保部門地位的確認,也是雙重領(lǐng)導(dǎo)機制走向統(tǒng)一的標志。

3.2 加大行政處罰力度

我國現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)針對污染處罰力度過輕,對類似違法行為不能產(chǎn)生很好的警示教育作用。根據(jù)《環(huán)境保護行政處罰辦法》第五十八條規(guī)定,“違法事實確鑿、情節(jié)輕微并有法定依據(jù),對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰”。第七十八條,“‘較大數(shù)額罰款’和沒收,對公民是指人民幣(或者等值物品價值)5000元以上、對法人或者其他組織是指人民幣(或者等值物品價值)50000元以上?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定建設(shè)單位違反《環(huán)評法》“可以處5萬元以上20萬元以下的罰款”。綜觀環(huán)保兩大核心法律,我國法律對污染企業(yè)的最高罰款額度為20萬元,這和企業(yè)制造污染、排放污染所獲得的經(jīng)濟利益比較幾乎是微不足道的。

美國環(huán)保協(xié)會中國項目首席經(jīng)濟學(xué)家Daniel Dudek認為,可信的執(zhí)法行為和罰款是實施環(huán)保的基礎(chǔ)。如果法律不對違法的行為進行嚴格的經(jīng)濟處罰,企業(yè)將理解為政府沒有把環(huán)境污染視為一個嚴重的問題。因此,他們將會繼續(xù)打著發(fā)展的旗幟,加劇環(huán)境污染。對違法行為進行實際經(jīng)濟罰款必將成為控制污染、降低成本的新動力,從而使中國走上建設(shè)環(huán)境友好型社會的道路。[13]

法律不得使違法者通過違法行為而獲利,我國應(yīng)努力學(xué)習(xí)西方發(fā)達國家的環(huán)保法律法規(guī),積極修改現(xiàn)行環(huán)保法行政罰款的上限,加大對污染企業(yè)的處罰力度,是加強執(zhí)法力度的重要措施。

3.3 建立、完善環(huán)保部門內(nèi)部聯(lián)動機制

除了地方政府對環(huán)保部門行動的外在干預(yù)之外,影響環(huán)保執(zhí)行力度最大的內(nèi)部障礙在于環(huán)保部門的機構(gòu)結(jié)構(gòu)性障礙。《環(huán)境保護行政處罰辦法》規(guī)定了八種行政處罰為什么難以執(zhí)法下去?歸根到底,環(huán)保部門所決定的對污染單位的強制執(zhí)行,必須要依賴于工商、司法等部門,離開他們,環(huán)保執(zhí)行只是一句空話。

因此,組建起環(huán)保系統(tǒng)自有的執(zhí)法隊伍,成立環(huán)保工商機構(gòu)、環(huán)保公安機構(gòu)、環(huán)保檢察機構(gòu)、環(huán)保法院等一個綜合性的內(nèi)部聯(lián)動機制,一旦發(fā)生環(huán)境污染,可以迅速啟動行政和司法程序,進行行政處罰、司法審判和強制執(zhí)行,這樣不僅可以解決原先外部聯(lián)動機制下多個部門之間漫長的申請、審核、審判、復(fù)議等過程,也降低了成本,提高了工作效率。這將會極大的改變環(huán)保部門形象和提升向污染群體作戰(zhàn)的能力。

從我國環(huán)保體系的發(fā)展來看,環(huán)保法庭已開始在各地陸續(xù)成立,云南省已有3家中級人民法院和6家基層法院成立了環(huán)境保護法庭,是全國成立數(shù)量最多的省份。云南省高院院長許前飛認為“環(huán)境司法專門化是司法發(fā)展的必然選擇,隨著生態(tài)危機和新型環(huán)境問題的出現(xiàn),傳統(tǒng)的環(huán)境保護方法已經(jīng)不能適應(yīng)需要。”[11]與時俱進,改革創(chuàng)新,是解決環(huán)保部門內(nèi)部障礙的出路。

通過對環(huán)保部門執(zhí)法力度弱的特點的分析,可以發(fā)現(xiàn),推動和發(fā)展環(huán)保事業(yè)的主體,不僅僅包括各級環(huán)保部門,還包括地方政府、工商部門、檢察部門、司法部門等。在新形勢下,面對日益嚴峻的污染問題,環(huán)保部門、地方政府、各級部門應(yīng)在“一崗雙責(zé)”任務(wù)下通力合作,積極探討解決環(huán)保問題的新方法,全面落實科學(xué)發(fā)展觀,實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

[1] 潘岳.關(guān)于環(huán)境與發(fā)展問題的幾點看法[J].資源與人居環(huán)境,2008(19):62

[2] 王海.執(zhí)行環(huán)保政策要比鋼還強[N].市場報,20072 03202(3)

[3] 匿名.2005,中國加大環(huán)保力度[EB/N].中國網(wǎng), http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/qkjc/ 812963.htm,2005203216

[4] 章軻.潘岳:中國環(huán)境“局部好轉(zhuǎn)、總體惡化”[EB/ N].第一財經(jīng)網(wǎng),http://finance.sina.com.cn/roll/ 20100201/23147348869.shtml,2010202201

[5] 劉世昕.“十一五”環(huán)保大考提前交出合格答卷[J].環(huán)境教育,2011(1):30232.

[6] 李光明.依法行政被停職畸形招商觀催生地方土政策[N].法制日報,2010206221(4)

[7] 尹于世.地方環(huán)保部門為何不敢“唱黑臉”?[N].新華每日電訊,2011205220(3)

[8] 蔣芳,孫彬,吳新生.江蘇儀征環(huán)保局書記舉報污染企業(yè)4年未果[N].新京報,2009205226(3)

[9] 郭遠明,王圣志,孫彬.執(zhí)法體制不改革環(huán)保部門“腰桿”挺不起來[N].瞭望,2006209226(1)

[10] 宋成.實行“一崗雙責(zé)”明晰環(huán)保職能[N].福建日報,2010203219(7)

[11] 匿名.嚴格實行年度評優(yōu)環(huán)?！耙黄狈駴Q制”[N].經(jīng)濟參考報,2010207223(16)

[12] 雷晴,時華.云南環(huán)境保護法庭全國最多[N].昆明日報,2011206214(2)

From Law Enforcement to Examine the Plight of the Environmental Protection Department of Law Enforcement

GEN aiqing
(Department of Social Sciences,Nantong Shipping Occupation Technical College,Nantong 226009,China)

Department of environmental protection in light of law enforcement power,loss of main body position,weak basis of law enforcement,law enforcement system is not perfect,severely weakened the environmental protection departments of law enforcement.The author thinks that the mandatory implementation of the"one position double duty",official pollution accountability,increasing administrative penal-ties,establishing and perfecting linkage mechanism in environmental protection departments maybe solve the increasingly serious environmental problems.

law enforcement;departments of environmental protection;restricted factors

D 915.183

A

167127880(2011)0520074204

2011-08-16

葛乃慶(1977— ),男,江蘇海安人,碩士,講師,研究方向:“三農(nóng)”問題。