農(nóng)村群體事件發(fā)生的原因＊
——基于政府權威視角的分析

楊洋

(中南大學公共管理學院，湖南 長沙 410083)

農(nóng)村群體事件發(fā)生的原因＊
——基于政府權威視角的分析

楊洋

(中南大學公共管理學院，湖南 長沙 410083)

從基層政府權威的合法性以及缺失來分析農(nóng)村群體性事件產(chǎn)生的原因，從巴納德的“權威接受論”觀點出發(fā)，認為基層政府權威不是來源于它的上級政府的賦予，而是來源于基層的民眾認可，只有基層的民眾認同了基層政府權威的合法性和正當性時，權威才得以產(chǎn)生，才能對基層民眾產(chǎn)生影響。當前農(nóng)村群體性事件頻發(fā)的主要誘因是基層政府權威的喪失，村民不認可基層政府的權威乃至敢于公開挑戰(zhàn)基層政府。

基層政府;權威;農(nóng)村群體性事件;民眾認同

西方現(xiàn)代管理理論中社會系統(tǒng)學派的創(chuàng)始人——切斯特·巴納德給權威以一種自下而上的解釋，在他享譽世界的名著《經(jīng)理人員的職能》中提出了有別于以往學者的獨特的“權威接受論”。在他看來:“如果一個命令下達給了命令的接收者，命令對他的權威就被確認或確定了，這成為行動的基礎;如果他不服從這個命令，就意味著他否認這個命令對他有權威。因此，按權威的定義來說，一個命令之是否有權威決定于接受命令的人，而不決定于‘權威’或發(fā)命令的人?！保?］巴納德認為權威要對人們發(fā)生作用，就必須得到人們的同意，而要得到人們的同意。則必須具備以下四個條件:(1)他能夠而且的確理解了命令。一個不能被人理解的命令不可能有權威;(2)在他做出決定時。他認為這個命令同組織目的是沒有矛盾的，一個被接受者認為同組織目的相矛盾的命令是不會被接受的;(3)在他作決定時。他認為這個命令整體上同他的個人利益是一致的，如果個人認為一個命令所帶來的負擔會破壞他同組織關系的純利益，那么它對個人為組織做貢獻的誘因就不存在了;(4)他在精神上和肉體上能夠執(zhí)行這個命令。如果一個人沒有執(zhí)行命令的能力，顯然他一定會不服從這個命令?；蚋玫霓k法是不去管它［2］。

溫家寶總理曾指出，“有些地方發(fā)生的損害群眾利益問題，甚至群體性事件，很多與政府部門及其工作人員不依法辦事、不按政策辦事有關。”據(jù)有關部門統(tǒng)計，2004年全國發(fā)生的群體性事件中，農(nóng)民維權事件約占35%。2008年的“隴南事件”、“甕安事件”以及“孟連事件”等再度表明，中國農(nóng)村社會頻發(fā)的群體性事件已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的最為突出的問題。這些農(nóng)村群體性事件是在轉型期農(nóng)民利益意識覺醒，農(nóng)村新的利益群體出現(xiàn)，以及貧富不均和城鄉(xiāng)差別加劇的背景下出現(xiàn)的，凸顯了基層政府權威不足以及農(nóng)村公共服務不足等嚴重瓶頸。

一般認為，基層政府權威是指基層政府合法的政治權力的影響力及公眾對影響力的服從與認同?；鶎诱畽嗤顷P系到政府能否行對社會實行的有效的統(tǒng)治，從政府和社會關系的互動角度來看，基層政府的權威從根本上來講取決于兩個方面，一是政府自身的治理能力，二是基層民眾對政府能力的承認。本文認為政府的權威并不是單方向的，而是政府社會公民相互互動的過程中形成的。如果社會民眾對政府的能力愈加認同，對政府解決問題的能力愈發(fā)肯定。則政府的權威就越大。反之亦然，如果政府擁有強大的能力，而社會民眾卻對政府的這種能力不予認同時，那么政府就喪失了其統(tǒng)治社會的權威。所以只有具備被民眾認同的權威的政府，才具有治理的合法性。但是由于基層政府及其管理者的腐敗、不作為及亂作為等等行為使得基層民眾對基層政府失望之極，民眾對基層政府的敬畏感蕩然無存，導致群體事件頻發(fā)。當前損害基層政府權威的行為主要有以下幾個方面。

一、基層政府官員的腐敗

有研究表明，社會轉型期是最容易產(chǎn)生政治腐化的時期。當前。我國正處于社會的轉型期，處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過度的轉軌時期，由于法律法規(guī)的不健全以及政治監(jiān)督體制的不完善導致社會尋租活動急劇增加，多數(shù)人們不是傾向于利用市場機遇，而是熱衷于權錢交易，以尋求政策優(yōu)惠，尋求者在得到收益的同時也使官員腐敗現(xiàn)象大量產(chǎn)生。政府在主導經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，已經(jīng)在相當數(shù)量領域內(nèi)形成了以部分官僚為代表的利益主體，他們利用政府公共權力去侵占社會公眾利益謀取群體利益。加之缺乏對權力的制約力量，他們完全有能力有欲望利用權力去謀取個人乃至群體私利的機會。當前部分基層政府偏離維護公平正義的軌道，非但沒有將改革發(fā)展的成果由民眾共享，反而與民爭利。近年來頻發(fā)的農(nóng)村群體性事件，多數(shù)有官與民爭利的影子。如甕安事件中當?shù)赜捎诘V產(chǎn)糾紛而引發(fā)的官民利益對立，當?shù)卣呀?jīng)演變?yōu)榍趾Υ迕窭婕瘓F的幫兇。在民眾眼中政府如同商人毫無權威公正可言;在云南“孟連事件”中，當?shù)卣賳T為了保護當?shù)仄髽I(yè)的利益，保證自己的稅收來源，不惜動用專政工具來鎮(zhèn)壓維權的膠農(nóng)。以基層政府為代表的國家權力，全面介入農(nóng)村社會經(jīng)濟領域，主導農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，非但沒有實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，反而政府行為“權金化”。

二、基層政府的回應性不足

回應性是公共治理的一項基本原則。公共管理學者格洛威·斯塔林(Grover Starling)認為，回應詞是指公共組織快速了解民眾的需求，不僅“回應”民眾先前表達的需求，更應洞識先機，以前瞻主動的行為研究問題，解決問題。根據(jù)這一解釋，我們可以把回應力定義為，各級政府及相關部門在反饋和解決公民需求方面的效能。公共治理要求，政府組織回應公民需求必須是及時的、負責任的，而不是遲滯的、無效的。對公民需要的積極回應是構建服務型政府、責任型政府、法治型政府的基礎［3］。從當前我國頻發(fā)的農(nóng)村群體事件態(tài)勢來看，一些地方政府及其相關部門并未充分意識到維護和增進政府公信力的重要性。有些基層政府在回應村民的訴求過程中，間接的損害了政府的公信力，導致公眾對政府的極不信任。農(nóng)村群體事件的不斷發(fā)生，與村民對地方政府的個別部門和部分領導的不信任有密切的關系。當前地方政府在應對群體事件回應性不足主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)基層政府回應不及時

多數(shù)地方政府對群眾提出的各種訴求不能高效快速地解決。以甕安事件為例，表面看，這一事件是由于群眾對女生死因鑒定結果不滿引起，但根本上是多年來群眾的各種訴求得不到及時有效的回應與疏導，引發(fā)群眾不滿的集體爆發(fā)，導致事件的發(fā)生。女生死因不明只是個導火線，正如貴州省黔南州政法委書記羅毅所分析的那樣:“當?shù)厮畮煲泼癜徇w、城鎮(zhèn)改造拆遷、煤炭和磷礦等礦權糾紛、國企改制等諸多矛盾交織在一起，一些部門在化解過程中，辦法不多。有一些矛盾久拖不決，群眾利益訴求難以得到及時、滿意的答復，矛盾集中爆發(fā)。”［4］

(二)基層政府回應不透明

部分基層政府壟斷信息，剝奪群眾知情權。一個負責任的政府必須通過政務公開來獲得公眾的信任和支持，得到群眾配合與合作，沒有什么可以向公眾隱瞞的。當前農(nóng)村一些群體事件，與基層政府回應信息的不真實不透明有相當?shù)年P系。政府信息公開渠道的不暢通、不透明、缺乏權威，就會為謠言、小道消息的產(chǎn)生和傳播提供機會，部分不明真相的群眾就有可能被利用。以貴州甕安群體事件、甘肅隴南群體事件為例來看，各種小道消息、傳聞對事件的爆發(fā)起了推波助瀾的作用。在甕安事件中，沖突發(fā)生以后，為了封鎖消息，不讓“壞消息”擴散，甕安縣政府切斷了當?shù)氐木W(wǎng)絡信號。結果，由于老百姓得不到權威信息而懷疑政府故意隱瞞，產(chǎn)生非理性的過激言行。政府的有意控制封鎖，只會使那些小道消息大行其道，向?qū)φ幚硎录硬焕?/p>

(三)基層政府回應不及時或武斷

及時是建立在對事件正確判斷基礎上的科學決策，能使問題得到迅速解決。而武斷就是缺乏的事件的正確判斷而胡亂的做出決策。我們看到更多的是基層政府官員特別是主要領導干部在處理問題時該斷不斷，不該斷又亂斷。處理問題不及時表現(xiàn)為左請示右匯報，猶豫不決，沒有上級領導批示或共同意見，就不敢采取措施，害怕承擔責任。不該斷又亂斷是一種極不負責任、不計后果的武斷。比如，許多農(nóng)村群體事件中都存在著濫用警力的現(xiàn)象，由于濫用警力而導致官民關系緊張甚至爆發(fā)沖突，造成對抗和沖突。這樣，在農(nóng)村群體事件發(fā)生發(fā)展過程中，就形成了一條因果鏈條即拖延——掩蓋——封鎖——強制——動亂。

(四)基層政府回應不公正

維護公平以及主持正義，是政府的基本職責，也是政府存在的目的和價值之一。但在我國當前的農(nóng)村中，某些地方政府，為了所謂的“政績”，制定的許多政策損害了農(nóng)民的合法權益。當雙方發(fā)生矛盾沖突時，又偏袒投資人的利益，不能公正的對待各方利益，引起民眾的不滿，引發(fā)群體性事件。如2005年6月發(fā)生的“安徽池州事件”的起因就是政府就被當?shù)乩习傩照J為是“袒護外地商人”。

三、基層政府公共政策執(zhí)行不力

中央政府對農(nóng)村問題相當重視，出臺了很多相關政策，但這些公共政策并沒有被基層政府很好的執(zhí)行。當前地方政府執(zhí)行公共政策非常不力，使得基層群眾對政府非常失望及不滿，極易導致大規(guī)模群體性事件的爆發(fā)，當前基層政府公共政策執(zhí)行不力主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)政策選擇執(zhí)行

目前，我國絕大部分信息資源掌握在政府手中，但這些信息大多是處于封閉半封閉的狀態(tài)。越到基層政府，信息透明度就越低，這使得基層政府的政策執(zhí)行選擇化傾向非常嚴重，上級政府的很多政策文件到基層政府就變成了“內(nèi)部規(guī)定”?；鶎诱男畔艛嗍沟谜弑灰院虾鯇嶋H而隨意“修正”。我們看到的更多是基層政府在執(zhí)行過程中表面上與上級政策一致，而實際上背離上級政策精神?；鶎诱毡榇嬖诘母鶕?jù)自己的利益需求對上級政府政策原有的精神及內(nèi)容任意進行取舍，使得政策成為維護農(nóng)村中一部分群體利益的工具，從而喪失其公共性，導致民眾嚴重不滿。

(二)政策工具單調(diào)

政策工具是政府執(zhí)行政策的方法，是達成政策目標的手段，是政府在部署和貫徹時擁有的實際的方法和手段，在政策實施過程中，政府要在其中選擇合適的手段。政策工具又稱為治理工具。它主要有自愿性政策工具，包括家庭和社區(qū)、自愿性組織和私人市場;混合型政策工具，包括信息和勸誡、補貼、產(chǎn)權拍賣、稅收和使用費;強制性政策工具，包括管制、公共事業(yè)和直接提供。［5］政策工具是政策目標和政策執(zhí)行的橋梁和紐帶，沒有政策工具，政策目標就不可能實現(xiàn)。目前多數(shù)基層政府政策執(zhí)行人員駕馭政策工具的能力嚴重不足，在政策執(zhí)行過程中，政策工具選擇十分單調(diào)，即片面強調(diào)強制性政策工具，主要使用行政和經(jīng)濟處罰手段，而忽視了其他一些政策手段的運用，尤其是在農(nóng)村。當前農(nóng)村政策執(zhí)行單調(diào)主要表現(xiàn)為:為了完成上級指派的指標和任務，強制使用暴力進行征繳或執(zhí)行，濫用行政手段，有的政策執(zhí)行人員對執(zhí)行對象動輒命令、強制，使民眾從心理上和行為上難以接受甚至抵制。行政手段在政策執(zhí)行中扭曲變形，演變?yōu)橐靶U執(zhí)行，不僅使政策目標無法實現(xiàn)，且直接導致干群關系，乃至爆發(fā)沖突。部分基層政府甚至把政策執(zhí)行的經(jīng)濟手段當成政府創(chuàng)收的手段，隨意采取經(jīng)濟制裁和處罰，以罰代管，背離執(zhí)法程序，采亂罰濫收，滋生了大量腐敗，嚴重損害了政府形象權威，在社會上造成極其惡劣的影響，民眾對政府非常不滿，極易產(chǎn)生沖突。

［1］［美］切斯特·巴納德.經(jīng)理人員的職能［M］.孫耀君，等譯.北京:中國社會科學出版社，1997.

［2］丁煌.西方行政學說史(第2版)［M］.武漢:武漢大學出版社，2004.

［3］成福，黨秀云.公共管理學［M］.北京:中國人民大學出版社，2001.

［4］貴州省委副書記.甕安“6·28”事件暴露當?shù)亻L期積累的矛盾［EB/OL］.新華網(wǎng)，2008－07－04.

［5］［美］邁克爾·豪利特，M.拉米什.公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)［M］.龐詩譯.北京:三聯(lián)書店，2006.

2010－12－11

楊洋(1987－)，女，湖南常德人，碩士研究生。