空心村與農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用探討

賈宇平

（太原師范學(xué)院 城市與旅游學(xué)院，山西 太原 030012）

空心村與農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用探討

賈宇平

（太原師范學(xué)院 城市與旅游學(xué)院，山西 太原 030012）

空心村是目前我國(guó)農(nóng)村普遍存在的現(xiàn)象，我國(guó)的國(guó)情決定了這一現(xiàn)象將長(zhǎng)期存在.在分析空心村形成原因的基礎(chǔ)上，探討了空心村與農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約節(jié)約利用的關(guān)系，提出了防治空心村的幾點(diǎn)建議，以期為推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用進(jìn)程提供參考.

空心村；土地集約節(jié)約利用；農(nóng)村居民點(diǎn)；關(guān)系

土地是人類賴以生存和發(fā)展的有限資源，土地的可持續(xù)利用是可持續(xù)發(fā)展的根本保證.我國(guó)人多地少、耕地資源稀缺的現(xiàn)實(shí)，要求我們要十分珍惜土地資源.我國(guó)政府已將耕地保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策，一定要守住全國(guó)耕地不少于1.2億hm2這條紅線也已成為我國(guó)政府和人民的共識(shí).當(dāng)前我國(guó)城市化率正以每年1%的速度迅速推進(jìn)，城市化理應(yīng)節(jié)約土地［1］.然而，我國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地卻同時(shí)擴(kuò)張.有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村住房建設(shè)用地正以每年13.3萬(wàn)hm2的速度增加［2］.城市化進(jìn)程中農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地量不降反升，究其根源在于我國(guó)的農(nóng)村普遍出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象.空心村的土地利用狀況不符合國(guó)家集約節(jié)約用地的要求，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展.因此，探討空心村的防治方略，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)土地節(jié)約集約利用進(jìn)程，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地可持續(xù)利用、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有重要意義.

1 空心村形成原因分析

空心村是自20世紀(jì)80年代開始在我國(guó)農(nóng)村陸續(xù)出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，是一種村莊內(nèi)部為破舊、廢棄的房屋和空閑地，村莊外圍或公路沿線為新建住宅的村落形態(tài)，它是在我國(guó)人口快速增長(zhǎng)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)巨變、城市化迅速推進(jìn)過程中產(chǎn)生的.

1.1 空心村是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)巨變與人口快速增長(zhǎng)的附屬產(chǎn)物

中國(guó)的改革開放極大地改變了農(nóng)村落后的狀況，同時(shí)農(nóng)村聚落空心化也相伴而生.20世紀(jì)80年代之前，我國(guó)的農(nóng)村家庭由于資金缺乏，建房需求長(zhǎng)期被壓抑.改革開放解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力迅速增加，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷提升，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化.農(nóng)民的非農(nóng)化就業(yè)隊(duì)伍逐年壯大，使得農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)狀況普遍得到改善.此時(shí)我國(guó)又進(jìn)入到了人口增長(zhǎng)的高峰期，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)逐漸由主干家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變，農(nóng)村居民改善居住條件的需求迅速被釋放出來，由此掀起了農(nóng)村建房熱.

從客觀條件來看，農(nóng)村原有住宅多為大雜院、或靠山連排式的構(gòu)造，采光、通風(fēng)、排水條件差，房屋窄小、交通不暢.一戶居民想要在原有地基上翻新房屋或在村莊內(nèi)空閑地上新建房屋，不但面積狹小，而且要涉及與多戶村民的協(xié)調(diào)，產(chǎn)生矛盾在所難免.從農(nóng)民主觀愿望來看，選擇在村莊外圍建房，既節(jié)約了因拆舊或置換宅基地引起的建房成本，又省去了因拆舊翻新與周圍鄰居產(chǎn)生矛盾的麻煩.而農(nóng)民普遍堅(jiān)守的宅基地是私有財(cái)產(chǎn)，多一處住宅就能給子孫多留一份產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)觀念以及農(nóng)村宅基地?zé)o償使用政策的實(shí)施和大多數(shù)農(nóng)村村鎮(zhèn)規(guī)劃的缺失客觀上也助長(zhǎng)了村民首先選擇在村外建房、建新不拆舊的風(fēng)氣.隨著新建住房的外遷，村內(nèi)的住宅年久失修，閑置甚至廢棄，逐漸形成了空心村.

1.2 空心村是城市化不徹底的附屬產(chǎn)物

目前，我國(guó)已進(jìn)入快速城市化階段，然而我國(guó)的城市化滯后于農(nóng)村人口就業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化.在我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度的限制下，農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移具有明顯的不徹底性［3］.特別是在新的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和國(guó)家全部免除農(nóng)業(yè)稅政策實(shí)施后，這種不徹底性更為突出.根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)戶只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)土地；而建筑在農(nóng)村集體土地上的住宅屬于農(nóng)戶所有，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地.由于這些規(guī)定的限制，農(nóng)戶轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住后，農(nóng)村原有住宅的自由流轉(zhuǎn)受到梗阻，而且國(guó)家也沒有關(guān)于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后必須由村集體收回其原有宅基地的強(qiáng)制性規(guī)定.農(nóng)村這些無(wú)人居住的住宅，既不能流轉(zhuǎn)，村集體也難以收回，只能任其閑置直至廢棄.從農(nóng)民自身角度看，進(jìn)城后的原農(nóng)村居民，在城鎮(zhèn)生活存在著就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等許多不確定因素，在原籍保留自己的住宅和承包的土地，可以給自己多一條退路和保障，因此也不愿意主動(dòng)把宅基地交還給村集體，這也是導(dǎo)致城市化背景下空心村不斷蔓延的重要原因.

伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的推進(jìn)，農(nóng)村居民的環(huán)境意識(shí)逐漸增強(qiáng)，要求治理環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的呼聲越來越高.在這種背景下，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相應(yīng)地不斷調(diào)整，農(nóng)村居民的生活也發(fā)生著深刻的變化.一方面，在改革開放之初建立起來的、曾給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入活力的、散布于農(nóng)村村落內(nèi)部的技術(shù)含量較低、污染嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸被淘汰；另一方面，由于城市化的推進(jìn)，在農(nóng)村學(xué)校接受教育的適齡兒童規(guī)模縮小，全國(guó)各地農(nóng)村中小學(xué)大量歸并.被淘汰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遺留下來的場(chǎng)院和拆并后的學(xué)校遺留下來的校舍也成為目前農(nóng)村空心村重要的組成部分.

2 空心村與農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用的關(guān)系

2.1 農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地集約節(jié)約利用的重要性

我國(guó)土地的基本國(guó)情是“一多三少”，即人口多，人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、耕地后備資源少［4］.國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)表明，到2008年全國(guó)耕地面積只有1.217億hm2，耕地面積距紅線僅一步之遙［5］.而我國(guó)城市化的快速推進(jìn)必然要增加城市建設(shè)用地，占用耕地不可避免，這無(wú)疑給耕地資源保護(hù)提出了新的挑戰(zhàn)，集約節(jié)約利用土地的緊迫性顯而易見.為此，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)［2008］3號(hào)文件）中指出：大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國(guó)國(guó)情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的大計(jì)，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一條根本方針.

根據(jù)國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地約占城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地的70%.可見，大力推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的集約節(jié)約利用，對(duì)于控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)占地少、保住耕地不少于紅線至關(guān)重要.

2.2 空心村用地現(xiàn)狀與農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用的理念相悖

空心村中，原有村莊中央的居民數(shù)量減少，住宅閑置或廢棄現(xiàn)象增多，這些住宅在空間上與村內(nèi)空閑地連接成片，村莊核心地帶土地閑置和低效利用明顯.有資料表明，目前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地1 666.7萬(wàn)hm2，空心村內(nèi)老宅基地閑置面積約占10%～15%［6］.據(jù)筆者保守估計(jì)，全國(guó)至少有30%的農(nóng)村居民點(diǎn)出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象.據(jù)此推算，空心村內(nèi)僅老宅基地閑置面積規(guī)模就多達(dá)50萬(wàn)～75萬(wàn)hm2.如果按照建設(shè)部規(guī)定的農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)上限150 m2計(jì)算，空心村內(nèi)僅閑置的老宅基地至少還可安置0.3億～0.5億農(nóng)村人口.由于這些閑置的老宅基地和村內(nèi)空閑地大多分布于村莊的中央，對(duì)這些建設(shè)用地實(shí)施退宅還田有一定困難［7］，這是治理空心村必須要解決的一個(gè)難題.

與此同時(shí)，由于村鎮(zhèn)規(guī)劃和管理不到位，空心村新建住宅常選擇在出行方便的交通沿線或離自家所承包的土地較近的位置，且多數(shù)占用耕地，這些耕地往往是當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)耕地，一般都是村集體的高產(chǎn)田.即便如此，由于新建住宅多為農(nóng)村中青年所有，而這部分人又是進(jìn)城務(wù)工或向城市轉(zhuǎn)移人口的主力軍，致使新建在耕地上的住宅也出現(xiàn)了閑置的狀況.占用了優(yōu)質(zhì)耕地建房后又閑置，加上因進(jìn)城打工或居住引起的耕地拋荒，造成的可耕土地資源浪費(fèi)是相當(dāng)驚人的.

空心村這種村莊內(nèi)建設(shè)用地閑置和低效利用和村莊外優(yōu)質(zhì)耕地被蠶食和拋荒的土地利用狀況，與國(guó)家大力倡導(dǎo)的土地集約節(jié)約利用理念相悖，值得人們關(guān)注.

2.3 推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用必然要求防治空心村

目前，農(nóng)村建設(shè)用地不節(jié)約集約利用的表現(xiàn)形式有很多，如村委會(huì)辦公用地過大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地過多、居民宅基地超大、一戶多宅、宅基地閑置、空閑地和廢棄地面積廣等.其中，空心村是農(nóng)村建設(shè)用地不節(jié)約集約利用的最主要的綜合表現(xiàn)形式.采取科學(xué)、有效的手段整治現(xiàn)有的空心村、預(yù)防快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)新的空心村，充分利用農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)有的建設(shè)用地，提高農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的利用效率，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用的必然要求.

3 防治空心村，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用應(yīng)注意的問題

理論上，防治空心村，實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約節(jié)約利用是一項(xiàng)利國(guó)利民的民心工程.實(shí)踐中，空心村整治涉及國(guó)家、集體和村民三方的利益，實(shí)施過程會(huì)困難重重.從集約節(jié)約利用土地的角度看，空心村的存在有諸多的不合理性，但其存在的確也有一定的社會(huì)基礎(chǔ).因此，在防治空心村、推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用的過程中，必須要注意以下幾個(gè)問題：

3.1 要以防為先，防治兼顧

所謂以防為先，就是要把防止新的空心村產(chǎn)生作為首要任務(wù)來抓，這就要求從源頭控制抓起.首先要盡快完善村鎮(zhèn)規(guī)劃，其編制應(yīng)堅(jiān)持“因地制宜、集約用地”的原則，充分挖掘村內(nèi)閑置宅基地、空閑地和廢棄地的潛力，框定村界，以村鎮(zhèn)規(guī)劃引導(dǎo)和調(diào)控村莊建設(shè).其次，要嚴(yán)格管理，堅(jiān)決執(zhí)行“一戶一宅、不超標(biāo)準(zhǔn)”的政策，防止產(chǎn)生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現(xiàn)象.最后，要鼓勵(lì)村民拆舊翻新，獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償騰退現(xiàn)有的超標(biāo)宅基地、閑置宅基地和空閑地的村民，依法收回原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢棄的場(chǎng)院和學(xué)校拆并后遺留的校舍.

3.2 要準(zhǔn)確把握各級(jí)政府、村委會(huì)和村民在治理空心村中的角色定位

推行集約節(jié)約用地政策、實(shí)施空心村整治并不是政府做一個(gè)規(guī)劃、下一道命令就能完成的.在空心村形成的過程中，農(nóng)村居民是最主要的參與者.對(duì)那些多吃多占的村民來說，他們既是受益者，也是受害者.他們?yōu)榱私ǚ浚度氲礁厣系馁Y金明顯不足，家庭從土地上獲取的收益受到影響.就全體村民而言，由于耕地被無(wú)償占用，人均耕地面積減少，村民用于改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和村莊環(huán)境條件的資金匱乏，其結(jié)果是空心村農(nóng)業(yè)劣質(zhì)化、農(nóng)民貧困化、生活環(huán)境惡劣化現(xiàn)象日益突出，他們都是空心村的受害者.因此，空心村居民要求改善村莊現(xiàn)狀的愿望最迫切，村民理應(yīng)成為治理空心村的主力軍.然而，要村民自發(fā)地完成空心村的治理并不現(xiàn)實(shí)，必須有一個(gè)組織來?yè)?dān)當(dāng)組織實(shí)施這一工程的重任.村委會(huì)是與村民關(guān)系最密切、最能代表村民利益的組織，由村委會(huì)組織實(shí)施空心村治理工程最合適.這是因?yàn)?，治理空心村必然涉及村民的切身利益，?shí)施過程中會(huì)產(chǎn)生村民個(gè)人利益與集體利益之間的矛盾沖突，由村委會(huì)組織實(shí)施這一工程，可以充分發(fā)揮它的協(xié)調(diào)作用.而空心村的治理必然要涉及拆遷、騰退宅基地和空閑地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，對(duì)于那些村集體經(jīng)濟(jì)并不寬裕的空心村，無(wú)形也是一種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān).正因?yàn)榭招拇宓闹卫硎顷P(guān)乎民族生存根基和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的大事，各級(jí)政府就應(yīng)在這一過程中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，在政策、資金、人才、科技等方面給予相應(yīng)的支持，發(fā)揮其宏觀調(diào)控、科學(xué)引導(dǎo)的作用.

3.3 要因地制宜，因村制宜

不同地區(qū)，由于自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，空心村發(fā)展的程度和階段也有差別.即使是同一地域的不同村落，其具體情況也千差萬(wàn)別.因此，空心村的治理絕不能采取統(tǒng)一的整治模式.各地、各村落應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，充分調(diào)研，科學(xué)規(guī)劃，合理安排，創(chuàng)新模式.通過治理空心村，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約節(jié)約利用的同時(shí)，讓村民得到實(shí)惠，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展.

3.4 要循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)

正如前文所述，空心村是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)巨變和城市化發(fā)展的附屬產(chǎn)物.而中國(guó)龐大的農(nóng)村人口決定了城市化將是一個(gè)相當(dāng)緩慢且艱難的過程［8］.由于城市化的不斷推進(jìn)，新的空心村產(chǎn)生成為必然.因此，空心村的治理也將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程.這就要求各級(jí)政府要在嚴(yán)格依法治理現(xiàn)有空心村的同時(shí)，正確引導(dǎo)人口在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng).我國(guó)政府部門有必要盡快出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口后農(nóng)村土地問題的管理辦法，加快修改土地管理法，同時(shí)通過不斷完善社會(huì)保障體系，使進(jìn)城后的農(nóng)民享受到與城市人一樣的待遇，解除他們的后顧之憂，這是從根本上解決空心村問題、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用的有效途徑.

4 結(jié)語(yǔ)

空心村是我國(guó)在改革開放之后，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化不斷推進(jìn)的過程中，由于規(guī)劃和管理不到位、制度和農(nóng)村居民觀念滯后等原因，在農(nóng)村逐漸產(chǎn)生的一種村落形態(tài).空心村的存在造成了巨大的土地資源浪費(fèi)，與國(guó)家倡導(dǎo)的創(chuàng)建節(jié)約型社會(huì)的精神相悖.因此，防治空心村，控制農(nóng)村居民點(diǎn)用地總量，是保證滿足城市化過程中城市建設(shè)用地需求和耕地不少于紅線的關(guān)鍵.然而，由于空心村產(chǎn)生的長(zhǎng)期性，決定了空心村的治理也將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程.在治理空心村過程中，必須以防為先，防治兼顧；因地制宜，循序漸進(jìn)；充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)調(diào)控作用、村委會(huì)的組織協(xié)調(diào)作用，積極調(diào)動(dòng)村民的主動(dòng)性.通過采取有效的防治手段，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約節(jié)約利用、保住耕地不少于紅線的目標(biāo).

［1］張正河.準(zhǔn)城市化下“空心村”解決思路［J］.中國(guó)土地，2009（8）：29-31

［2］應(yīng)爐靜，張 俊.空心村閑置住房治理對(duì)策研究——以寧波市英雄水庫(kù)水源保護(hù)區(qū)為例［J］.中國(guó)農(nóng)村小康科技，2009（8）：11-14，16

［3］馮 麗.城市化背景下的“空心村”現(xiàn)象及調(diào)控機(jī)制探討［J］.理論界，2008（2）：174-175

［4］王永紅.節(jié)約集約用地：我國(guó)土地利用方式發(fā)生深刻變化［J］.國(guó)土資源，2008（9）：6-12

［5］李景國(guó).城市化背景下的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2009，20（9）：16-18

［6］張正河，盧向虎.農(nóng)村宅基地的整治與增值［J］.調(diào)研世界，2006（1）：19-22，26

［7］王成新，姚士謀，陳彩虹.中國(guó)農(nóng)村聚落空心化問題實(shí)證研究［J］.地理科學(xué)，2005，25（3）：257-262

［8］陳柏峰.農(nóng)村宅基地限制交易的正當(dāng)性［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2007，21（4）：44-48

Study on the Problem of Hollow Village and Intensive and Saving Land Use in Rural Residential Area

Jia Yuping
（School of Urbanism and Tourism，Taiyuan Nomal University，Taiyuan 030012，China）

Hollow village is one of the special phenomenon in rural areas of our country now.It will exist in a long time because of the situation of our country.The cause of formation of hollow village is analyzed，the relationship between hollow village and intensive and saving land use in rural residential area is discussed，and some advice of prevention and cure hollow village is given.It is expectant to advance the course of intensive and saving land use in rural residential area.

hollow village；intensive and saving land use；rural residential area；relationship

張麗萍】

1672-2027（2011）03-0119-04

F301.24

A

2010-12-24

山西省軟科學(xué)基金項(xiàng)目（2010041033-04）、山西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一·五”規(guī)劃2009年度課題（新農(nóng)村建設(shè)中空心村整理對(duì)策研究）的階段性成果

賈宇平（1968-），女，山西長(zhǎng)子人，碩士，太原師范學(xué)院副教授，主要從事土壤地理、土地利用等方面的研究.