中國財產(chǎn)申報制度建立的障礙及清除路徑

丁偉峰，王軍

（通化師范學院政法系，吉林通化134002）

中國財產(chǎn)申報制度建立的障礙及清除路徑

丁偉峰，王軍

（通化師范學院政法系，吉林通化134002）

財產(chǎn)申報制度為規(guī)范公權力、推動民主政治以及構(gòu)建社會主義和諧社會提供了新視角。財產(chǎn)申報制度主要是通過保障社會民眾的知情權進而實現(xiàn)監(jiān)督權，達到以權利制約權力的目的。在我國，財產(chǎn)申報制度建立仍然面臨著諸多障礙性因素，并且隨著市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展而日益凸顯。本文試圖從財產(chǎn)申報制度建立的障礙及清除障礙的路徑角度來進行闡述，分析我國財產(chǎn)申報制度“千呼萬喚不出來”的情形。

財產(chǎn)申報制度；公權力；權利制約權力

腐敗是公權力尋租、異化的表現(xiàn)，是對民主政治的違背，腐敗行為嚴重侵犯了公共利益。如何遏制腐敗已成為世界各國發(fā)展過程中必須思考的問題，一般可以從懲治腐敗行為和預防腐敗兩方面進行制度設計。作為反腐敗制度體系中一項重要制度設計，所謂財產(chǎn)申報制度，是指有關國家公職人員在擔任國家公職的初任階段、任職期間及離職后的法定時間內(nèi)依法向國家的特定機構(gòu)進行財產(chǎn)申報、登記，并由國家特定機構(gòu)依法進行審查和公布的制度。該制度起源于18世紀的瑞典，19世紀80年代英國以法律的形式明確加以規(guī)定，即《凈化選舉、防止腐敗法》的出臺。隨著世界各國對預防和懲治腐敗的重視而使該制度日趨發(fā)展成熟，在世界范圍內(nèi)推廣開來。財產(chǎn)申報制度的運行機理是：發(fā)揮國家機構(gòu)和社會的力量來監(jiān)督國家公職人員，尤其強調(diào)權利制約權力的重要性。財產(chǎn)申報制度作為預防和懲治腐敗行為的一種重要手段，主要是通過社會民眾對國家公職人員財產(chǎn)變化的監(jiān)控，進而監(jiān)督其運用公權力的行為。這就意味著，財產(chǎn)申報制度以政府的公開、透明為前提，社會民眾在此過程中扮演重要角色，成為一種強大的社會監(jiān)督力量。由此可見，財產(chǎn)申報制度對于國家公職人員來說，無疑是懸在頭上的一把利劍，特別是對于那些不安分守紀、敢于濫用公權力的腐敗官員，更是如此。

一、中國財產(chǎn)申報制度建立的理論基礎

（一）主權在民原則

從民主政治的視角來看，主權在民原則為國家權力正當性提供了基礎，即創(chuàng)設國家權力，使國家權力的運行具有正當性、合法性基礎。主權在民原則充分揭示了國家權力與公民權利的關系，體現(xiàn)了權利本位觀念。中國憲法和法律賦予人民群眾廣泛的民主監(jiān)督權利，可以通過多種渠道對國家機關及其工作人員進行有效監(jiān)督。權為民所賦，權為民所用，利為民所謀等民主觀念不斷深入民心，社會民眾對腐敗問題深惡痛疾，要求采取有效的措施予以解決。而與此同時，市場經(jīng)濟發(fā)展，公權力尋租空間不斷增大，迫切需要規(guī)范公權力制度的建立完善。為了規(guī)范公權力的運行，加強對國家公職人員的監(jiān)督，以知情權為重要內(nèi)容的財產(chǎn)申報制度成為保障權利本位的具體制度設計之一。財產(chǎn)申報制度則是要求按照法定程序?qū)夜毴藛T財產(chǎn)進行公開，接受社會監(jiān)督，進而確保公民監(jiān)督權的實現(xiàn)，規(guī)范公權力的運行。財產(chǎn)申報制度的主要目的就是要保障公民的知情權，使公民了解、掌握公權力的運行狀況，從而判斷公權力的行使是否正當，是否和公民的利益相一致，并且在此基礎上進一步行使監(jiān)督權。所以，主權在民原則是財產(chǎn)申報制度的理論基礎，建立財產(chǎn)申報制度亦是主權在民原則的本質(zhì)要求和必然趨勢。

（二）法治原則

法治原則是人類在長期的歷史發(fā)展過程中總結(jié)和概括的治國原理，是一種法的統(tǒng)治形式，已構(gòu)成現(xiàn)代文明社會結(jié)構(gòu)中不可缺少的部分?，F(xiàn)代社會的法治精神從本質(zhì)上來講就是限制國家權力，保障公民權利。法治可以簡單地概括為“良法善治”，良法是法治的前提條件，即法律制度是法治的前提條件。這就意味著，在現(xiàn)代法治社會中進行反對腐敗要依據(jù)法律制度來進行，依靠民主、科學的法律制度進行。財產(chǎn)申報制度作為“終端反腐”利器，首先應該建立健全有關財產(chǎn)申報方面的法律法規(guī)，形成比較完善的財產(chǎn)申報法制體系。其次應該保障財產(chǎn)申報法律規(guī)范能夠得到較好的落實，達到預定的效果。法治原則意味著，反腐敗應該依靠健全的制度體系，一方面要懲治腐敗，另一方面又要通過制度層面來預防、根除腐敗。依靠“運動形式”來反對腐敗不符合法治社會的發(fā)展規(guī)律。

二、中國財產(chǎn)申報制度建立的障礙

中國從20世紀80年代開始就不斷對財產(chǎn)申報制度進行探索，并且從國家政策角度進行一系列的嘗試，但是都沒有能夠形成統(tǒng)一的、強有力的法律制度。通過近些年來我國腐敗案件的剖析，我們就會發(fā)現(xiàn)國家公職人員財產(chǎn)狀況不透明、缺乏有效監(jiān)督是腐敗沒有得到預防或者有效制止的重要原因。正是因為財產(chǎn)狀況不透明，國家公職人員才可能利用各種手段以權謀私，損害公共利益而為一己之私利。反腐敗是綜合的制度體系，腐敗問題倒逼反腐制度的完善，財產(chǎn)申報制度則是該體系的重要一環(huán)。如果缺乏財產(chǎn)申報制度，那么反腐制度體系就存在難以彌補的漏洞。反腐制度體系的“短板”，即財產(chǎn)申報制度的缺位，可能使腐敗的國家公職人員逍遙法外。雖然財產(chǎn)申報制度對于預防和懲治腐敗的意義，但是，財產(chǎn)申報制度建立絕對不是一朝一夕的事情。任何一項制度設計都必須要考慮這個國家的政治體制、經(jīng)濟狀況、社會結(jié)構(gòu)、思想文化等復雜的制度環(huán)境，考慮到制度建立所面臨的障礙性因素。因此，針對目前我國反腐敗任務的緊迫性和艱巨性，迫切需要建立財產(chǎn)申報制度。同時，我們更應該清醒地認識到財產(chǎn)申報制度建立在我國仍然面臨諸多障礙性因素。

（一）中國財產(chǎn)申報主體抵觸

財產(chǎn)申報制度要求國家公職人員按照規(guī)定申報其財產(chǎn)來源、財產(chǎn)現(xiàn)狀、財產(chǎn)變動情況等，并由相關機構(gòu)依據(jù)一定的程序予以公示，接受社會和有關機關的監(jiān)督。這樣，出于隱私權保護、價值理念、利益受損等諸多因素的考慮，財產(chǎn)申報主體就會產(chǎn)生不同程度的抵觸情緒。我國財產(chǎn)申報制度試點的經(jīng)驗表明，財產(chǎn)申報制度的阻力主要是來自官員階層。因為，財產(chǎn)申報制度是一種主要依靠“外部”力量來預防腐敗的制度機制，具有明顯的強制性和懲治性的特點，這必將引發(fā)官員的抵觸情緒。如，有的國家公職人員就認為財產(chǎn)公示將會損害個人財產(chǎn)隱私，使其財產(chǎn)處于危險境地。又如，財產(chǎn)申報制度在某種程度上講是對國家公職人員的政治不信任，政治不信任是財產(chǎn)申報制度的邏輯起點。政治不信任是對傳統(tǒng)的“好人假定”的挑戰(zhàn)，必將引起他們的抵觸。更重要的是，財產(chǎn)申報制度將會使國家公職人員非法財產(chǎn)遭到“曝光”，進而追究其濫用公權力所獲得非法財產(chǎn)的法律責任。從某種程度上來講，官員已經(jīng)形成一個既得利益群體，成為阻礙財產(chǎn)申報制度建立的主要阻力之一。

（二）中國財產(chǎn)申報制度建立“遭遇”技術瓶頸

中國財產(chǎn)申報制度建立面臨諸多技術瓶頸，包括財產(chǎn)申報制度本身以及相關配套制度（主要是包括個人信用體系、金融實名制體系與信息化體系等），這里側(cè)重從財產(chǎn)申報制度本身進行分析。財產(chǎn)申報制度就是國家公職人員將本人、配偶及子女等人的財產(chǎn)向特定機構(gòu)申報登記，面向公眾用公示的形式加以公開，接受監(jiān)督的制度。由此可見，財產(chǎn)申報制度并不是國家公職人員簡單地將財產(chǎn)申報給國家的相關機構(gòu)，而是包括申報、公示、監(jiān)督、問責等一系列相輔相成的環(huán)節(jié)，進而確保國家公職人員的財產(chǎn)時刻處于特定監(jiān)督機構(gòu)和社會的監(jiān)控之下，通過國家公職人員的財產(chǎn)變化來預防和及時發(fā)現(xiàn)權力尋租行為。每一個環(huán)節(jié)都會涉及到一些非常具體的內(nèi)容，如，財產(chǎn)申報主體及其延伸的范圍，財產(chǎn)申報客體的界定，監(jiān)督主體如何界定，拒不申報、拖延申報以及申報不實的法律責任等。就目前有關財產(chǎn)申報制度的理論研究和實踐方面都存在很大的真空地帶，尤其是該制度在具體的技術操作層面更是千差萬別，如，新疆阿勒泰財產(chǎn)申報制、浙江慈溪廉情公示制、湖南瀏陽的申報示廉、重慶財產(chǎn)公示模式等。這些都需要我們一方面要借鑒國外有關財產(chǎn)申報制度建設所取得的先進經(jīng)驗，另一方面要結(jié)合我國具體的制度環(huán)境來進行落實。

（三）中國財產(chǎn)申報制度建立的法制障礙

財產(chǎn)申報制度立法是民主政治的本質(zhì)要求，其理論基礎就在于通過法律的形式來保障社會民眾的知情權從而實現(xiàn)監(jiān)督權。公民行使監(jiān)督權的目的就是要對權力的行使者實行有效的監(jiān)督，以公民權利制約公權力，要求權力的行使者按照體現(xiàn)公民意志的法律來正確行使公權力，同時依法促進和保護公民的合法利益。財產(chǎn)申報制度正是基于實現(xiàn)公民監(jiān)督權的需要而做出的制度安排，其本意就在于通過國家公職人員財產(chǎn)狀況的申報與公開來保障公民的知情權，進而更好地行使監(jiān)督權，防止權力異化，維護社會公民合法權益。因此，財產(chǎn)申報法制化、制度化建設是財產(chǎn)申報制度能否發(fā)揮作用的關鍵環(huán)節(jié)。財產(chǎn)申報制度能夠落實的關鍵在于健全的法律，縱觀世界各國，凡是財產(chǎn)申報制度實施比較成功的國家，其財產(chǎn)申報制度都是以憲法或法律為基礎構(gòu)建起來的。目前，中國財產(chǎn)申報制度還主要是從國家政策、內(nèi)部紀律的層面上進行，缺少從立法層面來進行制度設計。從中央財產(chǎn)申報制度建立過程來看，1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》；2001年，中央紀委、中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》；2006年，中共中央辦公廳頒布實施了《關于黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》等。從地方財產(chǎn)申報制度建立過程來看，新疆阿勒泰模式、浙江慈溪廉情公示模式、湖南瀏陽申報示廉模式，以及重慶財產(chǎn)公示模式等，都是各級地方政府根據(jù)本地的實際情況制定的反腐措施。毋庸置疑，各地方政府從不同角度為財產(chǎn)申報制度的建立完善提供了實踐經(jīng)驗。但是，從法制體系角度看地方政府財產(chǎn)申報制度實踐主要存在的障礙：首先，這種“自下而上模式”形成的財產(chǎn)申報制度的效力受到質(zhì)疑。目前，各地方政府的財產(chǎn)申報制度試點主要是依靠紀檢部門等制定規(guī)范性文件來推動實施，這種規(guī)范性文件的法律效力難以確保財產(chǎn)申報有足夠的法律化、制度化的權威，財產(chǎn)申報制度的效力將會大打折扣。其次，各地方政府在踐行財產(chǎn)申報制度時，對該制度的認識存在差異。對財產(chǎn)申報制度認識程度的不同必將導致實施的效果不同。

因此，隨著我國市場經(jīng)濟體制的完善和民主政治的發(fā)展，有必要從立法層面來考慮財產(chǎn)申報制度的建立，使之成為一項規(guī)范國家公職人員行為、防止權力腐敗的基本制度。

三、中國財產(chǎn)申報制度建立障礙的清除路徑

（一）正確處理個體利益與公共利益的關系

由于國家公職人員具有雙重角色，一方面作為公民，具有自己的利益傾向；另一方面，作為國家公職人員，是公共利益的代表。這種雙重角色容易產(chǎn)生沖突，從本質(zhì)上看，國家公職人員對財產(chǎn)申報制度的抵觸根源于公共利益與個人利益的沖突。中國建國以來的公法建設方面一直堅持“管理法”理念，這在很大程度上是建立在“好人假設”的基礎之上，即某種程度上忽視了人性“惡”的一面，導致對國家公職人員監(jiān)控制度設計缺失。財產(chǎn)申報制度正是充分強調(diào)了國家公職人員“惡”的一面，即國家公職人員也是“理性人”，具有自己的利益需求與欲望。這樣，就不可避免地存在“經(jīng)濟人”與“公共人”的雙重角色沖突。財產(chǎn)申報制度就是通過對國家公職人員財產(chǎn)變化的監(jiān)控，防止和懲治國家公職人員濫用公權力的行為。因此，財產(chǎn)申報制度建立要求正確處理個體利益和公共利益的關系。

首先，財產(chǎn)申報制度建立過程中必須堅持公共利益優(yōu)先原則，國家公職人員要適度犧牲自己的隱私權，公開自己的財產(chǎn)狀況以接受社會監(jiān)督。因為，財產(chǎn)申報是國家公職人員的強制性義務，國家公職人員作為受人民委托行使公權力的代理人，必須要進行財產(chǎn)公示，接受人民和相關機構(gòu)的監(jiān)督，否則就沒有資格代表人民行使公權力。這就是說，自然人的隱私權平等地受到法律的保護，但是為了公共利益需要，國家公職人員的隱私權保護就必須要受到法律的適當限制。

其次，在市場經(jīng)濟不斷深入發(fā)展的情況下，國家公職人員個體正當利益必須給予充分肯定，采取有效的公共部門激勵機制促進其發(fā)揮積極性、主動性和創(chuàng)造性，更好地實現(xiàn)與維護公共利益。因為，正當利益的肯定不僅僅是對國家公職人員進行物質(zhì)獎勵，更是對其“工作成果”的充分肯定與認同。

再次，加強國家公職人員行政道德建設，逐漸培育充滿公共精神的行政隊伍。我國傳統(tǒng)官本位觀念對國家公職人員的影響依然存在，行使公權力過程中缺乏公共精神，公權力的公共性被扭曲。現(xiàn)代民主法治社會情況下，公權力是公民讓與自己的部分權利而形成的，即國家與民眾之間是一種委托代理關系。所以，國家公職人員在行使公權力時，要充分認識到權為民所賦、權為民所用、利為民所謀，自覺接受民眾的監(jiān)督。

（二）構(gòu)建科學、合理的財產(chǎn)申報制度

財產(chǎn)申報制度一般包括申報環(huán)節(jié)、公示環(huán)節(jié)、監(jiān)督環(huán)節(jié)、法律責任環(huán)節(jié)等內(nèi)容，結(jié)合我國實際情況從上述環(huán)節(jié)對財產(chǎn)申報制度建立進行闡述。

1.申報環(huán)節(jié)。在申報環(huán)節(jié)主要考慮申報主體、財產(chǎn)范圍以及申報方式。（1）明確財產(chǎn)申報的主體。申報主體，是指依據(jù)法律規(guī)定有義務向國家特定機構(gòu)申報個人以及與其有密切關系的親屬的財產(chǎn)狀況的國家公職人員。在這里，財產(chǎn)申報主體界定為包括國家領導在內(nèi)的各個級別的官員以及享有一定公權力的政府雇員，并且，應該由官員本人擴展到其配偶和子女。如，有的地方政府把申報主體界定為縣處級以上國家公職人員，有的則是從政府的某個部門開始進行。目前，我國財產(chǎn)申報制度試點，關于申報主體大部分都界定為包括國家公職人員本人、配偶及子女。（2）財產(chǎn)申報的客體。申報客體，是指申報行為所指向的國家公職人員及與其有密切關系的親屬財產(chǎn)狀況。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，收入方式逐漸呈現(xiàn)多樣化，對于國家公職人員財產(chǎn)來源的合法性判斷更加復雜。要求申報財產(chǎn)既包括主體長期持有的、相對靜態(tài)財產(chǎn)，也包括主體獲得的或者支出的動態(tài)財產(chǎn)。（3）財產(chǎn)申報方式。財產(chǎn)申報一般包括初任申報、日常申報和離職申報三種主要種，不同的國家對申報的時間有不同的要求。初任申報，是指國家工作人員在擔任公職的初始階段就其本人及與其有密切聯(lián)系親屬現(xiàn)有的財產(chǎn)狀況進行申報。日常申報，是指國家工作人員在擔任公職期間定期申報本人及與其有密切聯(lián)系的親屬的財產(chǎn)變動情況。離職申報，指國家工作人員因職務變動不再擔任某一特定職務或者不再行使國家公權力，在離職前或之后的一定時期內(nèi)必須申報其全部財產(chǎn)。此外，財產(chǎn)申報制度依據(jù)公開程度可以分為公示與秘密申報兩種。申報方式的完善能夠全方位、更徹底地監(jiān)督國家公職人員。

2.公示環(huán)節(jié)。公示環(huán)節(jié)應該擴大公示范圍，規(guī)范公示方式。一方面要保護隱私權，另一方面又要堅持最大可能地公示財產(chǎn)范圍，對國家公職人員的隱私權進行有限限制。因為，公開是財產(chǎn)申報制度的核心和監(jiān)督的基礎，是確保公民知情權、實現(xiàn)監(jiān)督權的前提。財產(chǎn)申報制度的本質(zhì)在于通過對官員的財產(chǎn)進行公示，通過社會的力量來進行監(jiān)督，即，權利制約權力。因此，公示是財產(chǎn)申報制度的核心環(huán)節(jié)，秘密申報只是少數(shù)機關及其工作人員知情，不利于社會的監(jiān)督。所以，財產(chǎn)申報制度的殺手锏就在于其面向社會的公開，確保公民按照規(guī)定程序進行查閱，只有真正做到面向社會公開財產(chǎn)信息，財產(chǎn)申報制度才能達到該制度的本質(zhì)目的。

3.監(jiān)督環(huán)節(jié)。監(jiān)督應該說是財產(chǎn)申報制度的重要環(huán)節(jié)之一，財產(chǎn)申報制度就是充分發(fā)揮社會力量來監(jiān)督國家公職人員依法行使權力。離開監(jiān)督，尤其是社會民眾力量對國家公職人員的監(jiān)督，財產(chǎn)申報制度就會失去應有的意義，成為華麗的裝飾品。財產(chǎn)申報制度的監(jiān)督環(huán)節(jié)主要是監(jiān)督主體的探討，主要包括特定國家監(jiān)督機構(gòu)和社會兩個部分。首先，從特定國家監(jiān)督機構(gòu)來看，是指受理、審查申報主體的特定國家機構(gòu)，包括受理機構(gòu)和審查機構(gòu)。國家政治體制及實際情況的不同會影響到主管機構(gòu)的設定，但是，財產(chǎn)申報主管機構(gòu)從實質(zhì)上來看，就是那些負責國家公職人員廉政建設或者反貪污賄賂機構(gòu)。同時，根據(jù)權力制約和平衡原理，財產(chǎn)申報機構(gòu)還應該具有獨立性。其次，從社會角度來看，財產(chǎn)申報制度的運行機理就是依靠社會力量對國家公職人員進行監(jiān)督和控制，民眾和大眾媒體則成為監(jiān)督的主體。財產(chǎn)申報制度擴大監(jiān)督主體，更好地發(fā)揮社會力量來監(jiān)督約束國家公職人員，防止其假借公共利益之名謀取私利。

4.問責環(huán)節(jié)。問責機制應該成為財產(chǎn)申報制度得以有效實施的保障，如果國家公職人員拒不申報、拖延申報或者申報不實將承擔一定的法律后果。因為，沒有懲罰機制作后盾，財產(chǎn)申報制度就難以達到令人滿意的效果。針對目前我國關于財產(chǎn)申報制度存在的問責機制缺失問題，可以從行政責任、刑事責任等方面形成責任體系。

（三）建立完善財產(chǎn)申報法制體系

從立法層面來建立完善財產(chǎn)申報制度，是落實憲法所賦予的公民權利、規(guī)范公權力的過程。我國當前關于財產(chǎn)申報制度建立方面主要側(cè)重于政策性規(guī)定，缺乏權威性和一致性。隨著民主政治發(fā)展和市場經(jīng)濟完善，財產(chǎn)申報制度具有了廣泛的民意基礎，得到了更廣泛的社會認同。這些客觀形勢的變化，要求財產(chǎn)申報制度必須走法律化的道路，建立科學、合理的財產(chǎn)申報法制體系。所謂財產(chǎn)申報法制體系，就是由國家有關財產(chǎn)申報方面的法律制度構(gòu)成的統(tǒng)一整體，及其運轉(zhuǎn)機制和運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的全系統(tǒng)，是在治理腐敗、規(guī)范公權力這一狀況下國家、社會各種法律關系產(chǎn)生、變化和終止的綜合性法律表現(xiàn)。它不是有關財產(chǎn)申報方面的法律條文的機械堆積，而是具有內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的有機整體：其一，財產(chǎn)申報法制體系與常態(tài)法律體系一樣，以憲法為統(tǒng)領和指導，體系內(nèi)各種法律、法規(guī)與規(guī)章都要服從于、統(tǒng)一于憲法，不得與憲法相沖突、相抵觸。其二，財產(chǎn)申報法律制度和規(guī)范之間，也應相互統(tǒng)一、照應，不相抵觸，體現(xiàn)了國家法制的連續(xù)性和一致性。其三，財產(chǎn)申報法制體系呈現(xiàn)出一定的層次性，是由觀念和制度以及各級、各類法律構(gòu)成的和諧統(tǒng)一的有機體。

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DF432.3

A

1008—7974(2011)05—0082—04

2011—03—01

丁偉峰（1978-），遼寧省凌源市人，通化師范學院政法系講師，碩士。

胡瀅橋）