從私權(quán)保護(hù)的視角如何看待公共利益的界定

項 晗

(寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江 寧波 315211)

從私權(quán)保護(hù)的視角如何看待公共利益的界定

項 晗

(寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江 寧波 315211)

在民法體系中，從身份權(quán)到財產(chǎn)權(quán)，所有的私權(quán)都是自主、獨立的，在相互平等的交往中，共同構(gòu)成一個私權(quán)社會。各民事主體在私權(quán)的行使過程中，由于所欲追求的利益和效果不同，難免會發(fā)生碰撞，但這種碰撞在普通法院的體系內(nèi)就能得到較為完善的解決。然而，具體的司法實踐中，當(dāng)私權(quán)遭遇“公共利益”時卻很難找到一個平衡點，處理的結(jié)果也時常出現(xiàn)偏頗。文章試圖從“公共利益”的詞源入手，并結(jié)合當(dāng)前城市房屋拆遷的現(xiàn)實，從私權(quán)保護(hù)的角度來對公共利益進(jìn)行界定，進(jìn)而構(gòu)建實體和程序規(guī)定以規(guī)范公共利益，嚴(yán)格限制政府濫用公共利益這一概念侵犯公民的私權(quán)利。

私權(quán)；私權(quán)保護(hù)；公共利益

當(dāng)前，在民法體系中對私權(quán)的保護(hù)是極其充分的，從身份權(quán)到財產(chǎn)權(quán)，無一不囊括在法律保護(hù)的范疇內(nèi)。所有這些私權(quán)各自都是自主、獨立的，相互平等地交往，共同構(gòu)成了一個私權(quán)社會。各民事主體在私權(quán)的行使過程中，由于所欲追求的利益和效果不同，難免會發(fā)生碰撞，但這種碰撞在普通法院的體系內(nèi)就能得到較為完善的解決。然而，在具體的司法實踐中，當(dāng)私權(quán)遭遇“公共利益”時卻很難找到一個平衡點，處理的結(jié)果也時常出現(xiàn)偏頗。因此，有必要從私權(quán)保護(hù)的視角來重新看待公共利益。

一、公共利益的詞源闡述

何為公共利益？公共利益并非恒定，而是隨著時代的發(fā)展而演變，并且在其所處的時代中充滿沖突。尤其在當(dāng)今國家事務(wù)多元化的時代，關(guān)于什么是公共利益，以及發(fā)生利益沖突時如何選擇重點，總是疑問叢生。陳新民教授認(rèn)為，公共利益作為一個正面價值評斷的概念，必須以一個變遷之社會中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會及文化等因素及事實，作為考量該價值的內(nèi)容。尤其在民主及法治國家，對于公益價值之決定，更須以法的角度來予以充實。

“公共利益”一詞最早可追溯到公元前五至六世紀(jì)的古希臘，古希臘特殊的城邦國家制度造就了一種“整體國家觀”。與“整體國家觀”相聯(lián)系的是具有整體性和一致性的公共利益。公共利益被視為一個社會存在所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標(biāo)。亞里士多德把國家看作是最高的社團(tuán)，其目的是實現(xiàn)“最高的善”，這種最高的善在現(xiàn)實社會中的物化形式就是公共利益。烏爾比安以“公共利益”和“個人利益”為基礎(chǔ)，提出了著名的“公法”和“私法”理論，即公法是有關(guān)羅馬國家穩(wěn)定的法，私法是涉及個人利益的法。事實上，它們有的造福于公共利益，有的則造福于私人。18世紀(jì)法國唯物主義學(xué)者愛爾維修將“個人主義”和“公共利益”作為其學(xué)說的兩個重要范疇，認(rèn)為個人利益不能違背大多數(shù)人的公共利益，要求以法律手段約束權(quán)力的擁有者，使之從對“權(quán)力之愛”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蠖鄶?shù)人的幸?！焙蜑楣姺?wù)；同時以法律約束和指導(dǎo)民眾，使私人利益與公共利益緊密地聯(lián)系起來。德國法學(xué)家耶林最早將“社會利益”與“個人利益”相結(jié)合，并著重強調(diào)“社會利益”，他的“社會利益”學(xué)說構(gòu)成了利益法學(xué)的直接思想淵源，而且推動了資本主義法律由個人本位向社會本位的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)龐德認(rèn)為，法律的作用是承認(rèn)、確定、實現(xiàn)和保護(hù)各種利益，或者說以最小限度的阻礙和浪費來滿足各種沖突的利益，所以必須對利益進(jìn)行分類。他將利益分為三類：一是個人利益，二是公共利益，三是社會利益。在他看來，公共利益就是指涉及政治組織社會的生活，并以政治組織社會名義提出的主張、要求和愿望。到20世紀(jì)70年代，新自由主義開始萌芽，德國著名法學(xué)者Hans Peter提出國家輔助性理論，認(rèn)為實現(xiàn)公共利益是國家責(zé)無旁貸的絕對任務(wù)。但是，這種國家追求、實現(xiàn)公益的行為，必須是在社會的個人憑自己的努力無法獲得利益，從而使公益無法獲得時方得為之，所以是一種次要的輔助性質(zhì)的行為。

由此可見，公共利益一詞雖由來已久，但隨著時代的變遷，其含義各有差異且大多是較為抽象、神秘的，并帶有政治色彩。正如前面陳新民教授所說的，公共利益一詞是帶有時代特征的，自身的不確定性使我們很難為其下一個準(zhǔn)確的定義。而“公共利益”之所以在國內(nèi)法學(xué)界引起深度關(guān)注，最重要的原因之一是我國正處在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，公共利益與個人權(quán)利時常發(fā)生碰撞，如何權(quán)衡兩者的關(guān)系具有深刻的現(xiàn)實意義。

二、從城市房屋拆遷問題看公共利益與私權(quán)保護(hù)的沖突

前文提到，雖然法律已較為詳盡地規(guī)定了公民所享有的個人權(quán)利，但私權(quán)保護(hù)與公共利益的沖撞卻屢見不鮮，這很大一部分原因在于公共利益范圍的失控，借公共利益之名而侵害公民的私有財產(chǎn)權(quán)，致使私權(quán)保護(hù)徒有虛名。

在我國，私權(quán)保護(hù)與公共利益的紛爭突出地反映在城市房屋拆遷的過程中。新頒布的《物權(quán)法》第四條明確了公有財產(chǎn)和私有財產(chǎn)的平等保護(hù)原則。而第四十二條則首次在法律上明確了城市房屋拆遷的性質(zhì)是對單位、個人不動產(chǎn)的征收，并規(guī)定了征收需在公共利益的范圍內(nèi)進(jìn)行。這相對于以前將公益性征收和商業(yè)性征收混為一談，并將城市房屋拆遷排除在法定公益征收之外而言是一個不小的進(jìn)步，但不難看出，在這里可以動用國家征收權(quán)對公民的私有財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合法干預(yù)的門檻正是“公共利益”。那么，是不是只要以公共利益為前提就可以對公民的私權(quán)利加以限制甚至是剝奪呢？怎樣在私權(quán)保護(hù)與公共利益間找到平衡點，使公民遭遇此境遇時可以有所兼顧？

三、構(gòu)建具有合法性的公共利益，以加強私權(quán)保護(hù)

公共利益具有主體的廣泛性和內(nèi)容的公益性，這點在學(xué)術(shù)界是沒有爭議的。在我國，如果是為了大部分人民群眾的利益，即所謂的“公共”的利益所為的行為就應(yīng)該是以公共利益為前提的。當(dāng)然，“公共”的范圍在具體實踐中如何劃定應(yīng)該有一個標(biāo)準(zhǔn)。但究竟這個“公共”包括哪一群人，有個怎樣的地域界限？在這個極為開放和包容的社會，很難有個明確的界定，如果非要給這個范圍劃定一個框框，規(guī)定哪些屬于公共利益的范疇，哪些不是，那也是片面、不可行的。所以，必須構(gòu)建公共利益的實體和程序規(guī)定，才能使其更具有可操作性，才能嚴(yán)格限制政府濫用公共利益這一概念來侵犯公民的私權(quán)利。

（一）公共利益的實體和程序規(guī)定構(gòu)建

首先，公共利益在實體上應(yīng)該表現(xiàn)為公共物品。對于公共物品，有學(xué)者直截了當(dāng)?shù)靥岢?，所謂公共商品和服務(wù)，是指政府向公民提供的各種設(shè)施和服務(wù)的總稱。澳大利亞學(xué)者休·史卓頓和萊昂內(nèi)爾·奧查德則認(rèn)為，我們將把那些其供給不是由個人的市場需求而是由集體的政治選擇決定的物品，即把任何由政府決定免費或以低費用供給其使用者的物品和服務(wù)，看作公共物品?？梢?，公共物品是維持人們正常生活所不可獲缺的必需品，是以平等的方式向所在區(qū)域內(nèi)的任何人提供的基本商品和服務(wù)，其品種的多少和質(zhì)量的高低直接關(guān)系到千家萬戶的生活，關(guān)系到社會的穩(wěn)定。公共物品具有較強的社會公共性和公益性，以社會基本需要的滿足為目標(biāo)，在公共物品的消費上具有非競爭性、消費的反復(fù)性、共同性和普遍性。具體到在拆遷中，如果一項工程具有“非競爭性”、“消費的可反復(fù)性”等特征，且追求的最終目的是為了滿足民眾或國家總體發(fā)展需要，那么即使在實現(xiàn)公共利益的同時附帶實現(xiàn)某些非公共利益，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其具有公共利益的屬性。

其次，從程序上說，公共利益需要通過一定的程序加以判斷，一個符合實體標(biāo)準(zhǔn)的公共利益可能因為違反程序正義而對個人利益造成侵害，這也正是在城市房屋拆遷中，拆遷雙方陷入對立的重要原因。所以在確認(rèn)公共利益的過程中，具有約束力的權(quán)威機(jī)構(gòu)以及具體的確認(rèn)程序是不可或缺的。具體而言，就是要求公眾參與公共利益的確認(rèn)。即在公共利益判斷的過程中，我們無法要求決議結(jié)果必須獲得全體成員的同意，而必須為公眾的分歧保留余地。正如學(xué)者所說，如果討論過程是為了達(dá)到讓人信服或者差不多令人信服的客觀性，那么我們必須為公眾的不滿和爭論提供組織化的可能性。在具體適用時，應(yīng)該聽取各方意見，使公共意見有個暢通的表達(dá)渠道，并通過針對個案的聽證，確保政府決策的科學(xué)性和民主性。做出決定的機(jī)關(guān)要對決策的理由給予充分說明，增強政府決策的透明性。聽證程序雖然確保了民眾的呼聲得以體現(xiàn)，但畢竟只有極少的一部分人參與進(jìn)去，如何保證社會上的不特定群體的知情權(quán)，政府應(yīng)該履行告知義務(wù)。

（二）賦予公民異議權(quán)和選擇權(quán)以保障私權(quán)

在城市房屋拆遷過程中，拆遷人的房產(chǎn)權(quán)益與公共利益的沖突，主要在于對公共利益在程序上的判斷違反正義性。只要是在拆遷范圍內(nèi)，被拆遷人就不享有對拆遷的表決權(quán)，更不用說選擇權(quán)?！帮L(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)?！边@句話強調(diào)了私有財產(chǎn)的神圣不可侵犯。而公民在公共利益面前，對自己的財產(chǎn)權(quán)益卻連處分的權(quán)利都不享有。當(dāng)然，這種不尊重公民私權(quán)的現(xiàn)實正有所改善。在經(jīng)歷重慶最牛釘子戶事件以后，重慶市頒布了《重慶市房屋拆遷條例》，該條例第28條明確規(guī)定，“拆除其他單位和私有房屋的拆遷補償形式由被拆除的房屋所有權(quán)人自行選擇?！笨梢姡趯嵺`中，公民已經(jīng)享有了一定的選擇權(quán)。

除此之外，對拆遷補償形式的選擇還可以引入土地使用權(quán)作價入股等方式。在現(xiàn)實的城市規(guī)劃建設(shè)中，政府并不是唯一主體，開發(fā)商往往占據(jù)很重要的地位，因此，政府雖然是出于公共利益的需要進(jìn)行拆遷，但這種行為已不單單是公益行為，它還夾雜著商業(yè)性，當(dāng)然這也不影響它公共利益的初衷。在拆遷補償上，以土地使用權(quán)作價入股，相對于“一次性補償”的補償方式來說，使得失地者可以獲得持續(xù)的保障，其權(quán)益也能夠得以延續(xù)。

因此，我們在承認(rèn)某一公共利益具有合法性時，必須保障公民的異議權(quán)或選擇權(quán)，不得為其權(quán)利的行使設(shè)置門檻或障礙。權(quán)利人應(yīng)享有交易自由以及被征收時的充分補償權(quán)，這些權(quán)利是不能借口公共利益隨意破壞的，否則，公共利益本身的合法性就蕩然無存。

城市化進(jìn)程是生產(chǎn)力發(fā)展的必然趨勢，是改革開放的重要成果。它意味著全體國民享受城市化所帶來的豐碩成果并實現(xiàn)自身素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，這也是構(gòu)建和諧社會之根本所在。在這個過程中，權(quán)益之間的碰撞在所難免，我們要做的不是以某一固定的行為模式將這些沖突格式化，而是力求在維護(hù)大多數(shù)人權(quán)益的同時，兼顧個別人的利益，賦予公共利益以合法公正性。

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