城市市政公用事業(yè)引進民間資本的動力機制及路徑選擇

王 振

（貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

城市市政公用事業(yè)引進民間資本的動力機制及路徑選擇

王 振

（貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

市政公用事業(yè)是一個城市賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，在城市發(fā)展中具有極其重要的作用。當前，我國市政公用事業(yè)市場運作中的政府改革明顯滯后于社會其他行業(yè)，己經(jīng)不能滿足市政人群的生產(chǎn)和生活需要，與整個社會的經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)。推進市政公用事業(yè)改革成了不容忽視的重要問題。

城市市政公用事業(yè)；民間資本；動力機制；路徑選擇

一、城市市政公用事業(yè)的基本內(nèi)容

市政公用事業(yè)包括城市供水、集中供熱、垃圾處理、市政道橋、公共交通、園林綠化、污水處理、管道燃氣八個方面。

在城市基礎(chǔ)設(shè)施中，城市公用事業(yè)是重要的組成部分，也是國民經(jīng)濟中的重要一環(huán)。市政公用事業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展具有先導(dǎo)、基礎(chǔ)的作用。作為城市社會經(jīng)濟活動載體的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，日益受到人們的重視。建設(shè)并管理好城市市政公用設(shè)施，對促進城市經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展，對城市功能、質(zhì)量的提高和城市現(xiàn)代化建設(shè)具有特別重要的意義。①

二、我國城市市政公用事業(yè)現(xiàn)狀評估

截至2009年4月，中央的4萬億投資已經(jīng)帶動了地方30多萬億元的投資。從4萬億到30多萬億，這些保經(jīng)濟增長的投資都流向了哪些領(lǐng)域。資料顯示，鐵路、公路、航空、能源等基礎(chǔ)設(shè)施以及醫(yī)改、住房保障等民生工程都是投資的主要流向。例如某省撥付90億元資金，主要用于保障性住房、農(nóng)村民生和基礎(chǔ)設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。某省投資了3300億元投資，主要投向千億基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)工程、千億產(chǎn)業(yè)提升工程和千億惠民工程。其中惠民工程主要指配備教育、醫(yī)療、文化、體育等基本服務(wù)設(shè)施。然而專家指出，各地似乎都缺少了對城市公用事業(yè)的關(guān)注，而中國目前仍處在市政設(shè)施相對不足且市政公用設(shè)施需求迅速增長的階段。雖然投資中有用于城市公用事業(yè)的部分，但是比例很小、規(guī)模不大，尚不足以體現(xiàn)城市公用事業(yè)對經(jīng)濟增長的重要拉動作用。②

據(jù)統(tǒng)計，目前全國的城市市政設(shè)施固定資產(chǎn)投資在1萬億元左右，占全國GDP的比例在2%以上。一些專家指出，因為城市道路、供水、燃氣、污水處理和垃圾處理等建設(shè)任務(wù)仍然艱巨，在目前的投資規(guī)?；A(chǔ)上，投資擴大1倍，達到2萬億元的規(guī)模，也很難說就能完全解決問題。因此，必須拓寬融資渠道，建立多渠道、多元化的城市市政投融資機制，進一步放開市場，積極推進城市公用設(shè)施的市場化改革。③2002年12月，原建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，鼓勵社會資金、外國資本參與市政公用設(shè)施建設(shè)。在市政公用事業(yè)逐漸放開的過程中，已經(jīng)有越來越多的社會資本進入。④

隨著市政公用事業(yè)市場化改革的推進，一些問題開始出現(xiàn)。2008年1月，某市300多輛公交車停運，致使全市70多萬市民出行困難。造成停運的原因在于公交民營化運轉(zhuǎn)不良。一些業(yè)內(nèi)人士指出，在原建設(shè)部文件出臺后，很多地方政府就開始賣水廠，要么是跟外資合作，要么干脆一賣了之。公交線路、水廠賣出去，本身沒有錯，但基礎(chǔ)分析工作中沒有做好，只想到有人買，政府還能有些收入，賣完后卻沒有人管，很多地方在打開市政公用設(shè)施投資大門之前并沒有做好充分準備。⑤而國外開展這類做法一般先要立法，我國則跳過了這樣的程序，而且政策法規(guī)、標準、管理措施、管理能力都不配套。公用事業(yè)中有一部分注定是沒有效益的，這就不能打包全賣出去，而需要政府投入才能搞起來。不能都交給社會資本經(jīng)營，更不能放任其賺錢，不對其進行管理。

三、我國城市公用事業(yè)引進民間資本的動力機制

1.直接動力：拓寬融資渠道，解決供求矛盾

近年來我國城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重不斷上升，但市政公用事業(yè)的服務(wù)供求缺口仍然很大，供求矛盾依然突出。當前我國城市建設(shè)所需資金仍以政府財政或依靠政府信用獲取為主要來源。以2004年為例，全年城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資合計4383億元，其中中央財政撥款、地方財政撥款和有政府背景的國內(nèi)銀行貸款總計為2469.3億元，占到了總量的56%，再加上各地區(qū)、各部門籌集用于固定資產(chǎn)投資的預(yù)算外資金，超過了投資總量的80%，真正依靠外商和民間直接投資，包括發(fā)行股票和債券籌集的資金，不足總量的20%。⑥相對于需求高速增長所引起的投資總量不足，政府財政性資源已難以滿足城市發(fā)展的投資需求，解決的有效途徑就是積極拓寬融資渠道，擴大社會直接投資的規(guī)模。

2.現(xiàn)實動力：明確政府角色，完善政府監(jiān)管體系

公共物品理論的演進使我們認識到，作為提供具有準公共物品性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，在市政公用事業(yè)的運營、管理中，政府的介入不可避免。但是從以效率為取向的改革為出發(fā)點，政府介入的范圍、程度需要重新界定。在我國傳統(tǒng)的以政府主導(dǎo)為特征的市政公用事業(yè)服務(wù)供給模式下，政府兼有物品或服務(wù)的生產(chǎn)者、安排者和監(jiān)管者的角色，這樣一種集多重功能為一身的角色安排，使政府作為生產(chǎn)者缺乏有效競爭，作為安排者對公眾需求的回應(yīng)性日益降低，并且政府各部門、各層級間條塊分割，無法發(fā)揮監(jiān)管者應(yīng)有的作用。正是這種缺乏合理分工的角色安排，使市政公用事業(yè)的服務(wù)供給效率難以得到提高，因而需要通過引入市場競爭機制進行改革。

3.內(nèi)部動力：提高資金使用效率

與西方發(fā)達國家公用事業(yè)部門曾經(jīng)遇到的政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給所產(chǎn)生的問題類似，我國市政公用行業(yè)中國有企業(yè)比重較高且大多處于行業(yè)壟斷地位，普遍存在缺乏競爭壓力、管理機制僵化、對用戶需求缺乏回應(yīng)性、缺乏為公眾服務(wù)的意識、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量差等問題。據(jù)統(tǒng)計，全國供水行業(yè)國有企業(yè)平均富余人員約占50%；公交行業(yè)人車比平均為11:1，遠高于發(fā)達國家3:1的水平。其結(jié)果是，全國89個城市供水企業(yè)虧損面為60%，而全國66個城市的公交企業(yè)虧損面為80%。[4]物品和服務(wù)供給效率低、資金使用效率低，使市政公用事業(yè)領(lǐng)域仍然存在巨大效率空間。

4.外部動力：城市化進程加快所帶來的服務(wù)需求劇增

市政公用事業(yè)是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的載體，它的服務(wù)供給水平直接關(guān)系到城市經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，城市化進程的加快將對市政公用事業(yè)所提供的物品和服務(wù)產(chǎn)生巨大的需求壓力。我國目前正處于城市化高速發(fā)展時期，全國城市化水平自1998年以來每年提高1.4個百分點，在2003年底就已突破40%，并且按照黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會目標的要求，到2020年我國城市化水平將達到60～70%。按照國際經(jīng)驗，城市化水平在30%一70%之間是市政基礎(chǔ)設(shè)施加速增長時期。⑦因此，在未來一段時期，我國市政公用事業(yè)將面臨持續(xù)的、前所未有的高需求，目前單純依靠政府主導(dǎo)的市政公用事業(yè)運營模式很難滿足城市一化進程所帶來的需求壓力，需要在保持公共部門控制能力的前提下充分利用民間資本在技術(shù)、管理和資金等方面的優(yōu)勢。

四、城市市政公用事業(yè)引進民間資本的路徑選擇

市政公用事業(yè)的各個行業(yè)，如供水、供氣、供電等不僅與人們的生活密切相關(guān)，也關(guān)系到國家的安全與穩(wěn)定。因此，加快研究出臺相應(yīng)的應(yīng)急措施，保證公共產(chǎn)品的安全與穩(wěn)定的供給意義重大。

1.制定完善的法律

控制市政公用事業(yè)改革民營化工具運用中的風(fēng)險隱患，首要的也是最基礎(chǔ)的工作就是建立完善的法律體系框架，使民營化工具在一個科學(xué)合理的法律規(guī)范體系下健康運作。西方發(fā)達國家在立法先行方面有著很好的經(jīng)驗值得我們借鑒。英國撒切爾夫人在推行公共事業(yè)改革之前，就做好了法律上的準備，分別在電信、煤氣、自來水等產(chǎn)業(yè)頒布了法律，對各產(chǎn)業(yè)市場化的重要問題作了規(guī)定，還依法在各行業(yè)分別建立了一個法定的政府管制機構(gòu)，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任等。我國市政公用事業(yè)應(yīng)借鑒國外的先進經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)階段民營化工具運用的現(xiàn)實要求，盡快建立和完善有關(guān)市政公用事業(yè)行業(yè)建設(shè)管理方面的法律法規(guī)。

2.建立完善的監(jiān)管機構(gòu)

西方發(fā)達國家的監(jiān)管經(jīng)驗表明，市政公用事業(yè)監(jiān)管的未來趨勢是多元主體的參與和合作。如，英國政府在首相辦公室設(shè)立憲章運動領(lǐng)導(dǎo)小組，又設(shè)立由商界、顧客代表等組成的專家委員會，在政府內(nèi)部一同負責(zé)憲章運動的推動工作;在政府機構(gòu)外部設(shè)立獨立的公民憲章監(jiān)督專員，后又設(shè)立了人民監(jiān)督委員會，通過獨立的監(jiān)管機構(gòu)和內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管機制，加強對公共服務(wù)的質(zhì)量和效率的監(jiān)督。⑧長期以來，我國對市政公用事業(yè)的監(jiān)管主要是以政府為中心，缺少中介機構(gòu)、社會公眾等多元主體的參與，不僅給政府監(jiān)管帶來了巨大的負擔，也一定程度上降低了監(jiān)管的效果。為了防范政府監(jiān)管過程中的腐敗風(fēng)險和監(jiān)管力量不足等問題，有必要構(gòu)建多元主體的監(jiān)管格局。構(gòu)建多元主體的監(jiān)管體系，最重要的是加強政府與社會的合作，充分發(fā)揮中介機構(gòu)、非營利組織以及一些行業(yè)協(xié)會等組織的作用，發(fā)揮社會公眾參與監(jiān)督的作用。

3.建立科學(xué)的價格監(jiān)管模式

當前，我國市政公用事業(yè)的價格大都采用投資回報率價格監(jiān)管的方法。這種價格監(jiān)管模式掙扎于“企業(yè)成本上升——提高產(chǎn)品價格——企業(yè)成本再上升——再提高產(chǎn)品價格”的怪圈，最終導(dǎo)致產(chǎn)品價格的節(jié)節(jié)攀高。究其原因就在于,目前的公用事業(yè)價格制定對生產(chǎn)企業(yè)降低成本沒有激勵作用。⑨事實上,市政公用事業(yè)改革的目標應(yīng)當是提高生產(chǎn)企業(yè)的效率,降低產(chǎn)品價格,提高社會福利。因此,今后我國公用事業(yè)價格制定應(yīng)當更多的采用激勵性價格監(jiān)管方法,來促使企業(yè)提高效率。

4.完善監(jiān)管制度體系

完善的監(jiān)管制度體系，不僅是市政公用事業(yè)民營化改革監(jiān)管的核心內(nèi)容，還是防范民營化工具運用風(fēng)險的有效因素。

第一，健全市政公用事業(yè)的市場準入監(jiān)管，建立和完善特許經(jīng)營管理制度。對打算進入市政公用事業(yè)的企業(yè)嚴格把關(guān)，保持部分公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟性，避免資源浪費、重復(fù)建設(shè)以及過度競爭。

第二，建立科學(xué)的價格機制，完善價格監(jiān)管。市政公用事業(yè)改革過程中，我們必須選擇適當?shù)亩▋r方式，建立科學(xué)合理的定價機制，完善價格監(jiān)管。一方面避免邊際成本定價帶來的后果，同時制定最高限價的方式⑩；另一方面避免壟斷定價。

5.建立監(jiān)管評估機制

加強對監(jiān)管者的監(jiān)管績效評估至關(guān)重要。為了有效地對監(jiān)管績效進行評估，可以考慮成立獨立的政府監(jiān)管評價機構(gòu)，建立有針對性的、可操作的績效考核管理體系，加強對監(jiān)管活動的評估，保證政府監(jiān)管的有效實施。建立和完善績效評估標準。將監(jiān)管的成本收益設(shè)計為可量化績效指標;另外，指標設(shè)計要“因地制宜”，根據(jù)地區(qū)情況、市政公用事業(yè)不同行業(yè)的特點，分層分級進行，既要有對整個行業(yè)監(jiān)管的總體評估，又要有對具體項目的監(jiān)管評估。最后，可以考慮將市政公用事業(yè)監(jiān)管評估考核結(jié)果納入公共部門人事考核體系，作為監(jiān)管部門福利、人事晉升等的評估參考準則。

注：

①②③⑤[1]2010年十三省公務(wù)員聯(lián)考申論材料一、材料二.

④吳娟.公用事業(yè)市場化的風(fēng)險防范與控制[M].濟南:山東大學(xué)出版社，2006.186.

⑥天則經(jīng)濟研究所.中國公用事業(yè)民營化[R].2005.26.

⑦汪永成.公用事業(yè)市場化政策潛在的公共風(fēng)險及其控制[J].南京:江海學(xué)刊，2005，(1):91.

⑧王義.論英國行政改革中的市場化取向[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2003，(5):34.

⑨劉新民.公共產(chǎn)品為何漲價不停[N].中國經(jīng)濟,2003-03-26.

⑩余暉,秦虹:公私合作制的中國試驗[M].上海:上海人民出版社，2005.132.

Dynamic Mechanism and Paths of City Municipal Public Utilities Introduce Folk Capital

Wang Zhen
(Guizhou University，Guiyang Guizhou 550025，China)

Municipal utilities is a city for the survival and development of material foundation,in urban development it has the extremely vital role.Currently,municipal public utilities in China market operation of government reform is slower than other social industry,already cannot satisfy the municipal people's production and life needs,and does not adapt with the whole social economic development.It is an important problem that not allow to ignore to promote the refom of public utilities.

urban public utilities；folk capital；dynamic mechanism；path selection

F299.2

A

1672-0547（2011）03-0024-02

2011－04-11

王 振（1985-），男，河南新鄉(xiāng)人，貴州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：地方政府管理。