特殊權(quán)力理論視角下高校與學(xué)生之間關(guān)系的分析

馮 磊

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

特殊權(quán)力理論視角下高校與學(xué)生之間關(guān)系的分析

馮 磊

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

高校與學(xué)生之間的關(guān)系已被納入特殊權(quán)力的理論和實(shí)踐范疇。目前國內(nèi)一些高校對學(xué)生取得相應(yīng)學(xué)位都有相關(guān)的規(guī)定，如一些高校規(guī)定學(xué)生在取得相應(yīng)學(xué)位之前必須取得一定的外語和其他一些測試證明。以下將以特殊權(quán)力理論為支撐，對高校對學(xué)生的日常管理和自主管理權(quán)限的使用范圍作出劃分；同時(shí)探討作為相對方的學(xué)生，如何采取合法的救濟(jì)途徑維護(hù)自身權(quán)利。

高校；特殊權(quán)力；救濟(jì)

當(dāng)前高校之間的競爭日益激烈，高校與學(xué)生之間的關(guān)系也逐漸成為顯現(xiàn)的話題。高校在對學(xué)生的自主管理過程中，由于對權(quán)力的行使界限十分模糊，會不可避免地引發(fā)和學(xué)生之間的隱形矛盾。高校在學(xué)位授予等方面的特殊權(quán)力只有在一定范圍內(nèi)行使才能保持其合法性，因此，對這種特殊權(quán)力進(jìn)行界定，有利于均衡高校與學(xué)生之間的關(guān)系，尋找矛盾發(fā)生時(shí)可以采取的解決途徑。

一、高校與學(xué)生之間的特殊關(guān)系

德國行政法之父奧托·麥耶將特殊權(quán)力分為公法之勤務(wù)（公務(wù)員與國家）、公營造物（學(xué)生與學(xué)校）、公法之特別監(jiān)督（服刑人員與監(jiān)獄）三類關(guān)系[1]9。按照奧托·麥耶的劃分，高校與學(xué)生之間屬于公營造物之利用關(guān)系，被納入特殊權(quán)力關(guān)系范疇。這里所說的“特殊”是指學(xué)校擁有相對于一般主體而言的特殊權(quán)力，高校可以制定內(nèi)部規(guī)則來對成員實(shí)施管理，而內(nèi)部規(guī)則卻可以沒有法律依據(jù)。

在中國，高校被定位為事業(yè)單位，事業(yè)單位的性質(zhì)決定了高校有別于企業(yè)的特殊地位，即兼有民事主體和行政主體的地位。高校既承擔(dān)一般主體的民事責(zé)任，同時(shí)，學(xué)校與學(xué)生之間又形成了一種教育與受教育、管理與被管理的特殊關(guān)系，基于這種特殊的關(guān)系，高校又具有形似行政法律關(guān)系的主體地位，承擔(dān)著某些行政責(zé)任。但是目前，高校在學(xué)位授予、開除學(xué)生等方面所承擔(dān)的行政責(zé)任，卻沒有相應(yīng)的法律予以規(guī)范，甚至沒有一項(xiàng)法律明確涉及高校與學(xué)生之間的矛盾處理原則。雖然之前的“田永案”似乎暗示了高校的行政主體地位，但是在司法實(shí)踐中仍然有很多涉及學(xué)生受教育權(quán)事項(xiàng)沒有被納入行政訴訟的范疇，甚至很多案件也被排除在民事訴訟的范疇之外，以至于很多權(quán)利受到侵犯的學(xué)生不能通過有效的司法救濟(jì)途徑保護(hù)自身的權(quán)利。

奧托·麥耶特別權(quán)力關(guān)系的意義就是為達(dá)成公行政之特定目的，使所有加入特別關(guān)系的人，處于比一般意義上的人更加從屬的地位。換言之，特殊權(quán)力也是以維護(hù)公共行政為目的的，而不是以犧牲個人權(quán)利為代價(jià)。然而在現(xiàn)實(shí)中，由于高校的這種特殊地位，作為一種震懾力量和懲罰手段，高校在對學(xué)生的日常管理中不可避免地運(yùn)用這一特殊權(quán)力，致使學(xué)校與學(xué)生之間存在一些糾紛。

二、對高校行使特殊權(quán)力的探討

(一) 高校行使特殊權(quán)力合理性思考

高校在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使自我管理是必要的，這種管理需要建立在合法的基礎(chǔ)之上，當(dāng)然合法的同時(shí)，應(yīng)該最大可能的維持它的合理性。

當(dāng)前高校對學(xué)生畢業(yè)前的一些硬性規(guī)定有其特殊的背景根源：一方面大幅度的研究生擴(kuò)招導(dǎo)致有限的教學(xué)資源緊張，在此情形下學(xué)校采取一些手段和措施應(yīng)對擴(kuò)招，是加強(qiáng)監(jiān)督的一種方式；另一方面，高?？蒲袡C(jī)構(gòu)存在著一般組織沒有的權(quán)力——學(xué)術(shù)權(quán)力，爭取在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的話語權(quán)可想而知有多重要。學(xué)校的競爭壓力越來越大，學(xué)校之間需要爭取有限的辦學(xué)資源。高校將這種由競爭導(dǎo)致的壓力的一部分直接轉(zhuǎn)嫁給了每一位學(xué)生，片面地認(rèn)為高標(biāo)準(zhǔn)和高要求就會造就高水平學(xué)校。

值得注意的是，高校在對學(xué)生進(jìn)行日常管理的同時(shí)，自覺不自覺地運(yùn)用特殊權(quán)力帶來的威懾力對學(xué)生進(jìn)行約束。相對于校方的強(qiáng)硬規(guī)定，學(xué)生方卻很難在產(chǎn)生糾紛時(shí)獲得救濟(jì)渠道。這些強(qiáng)制性規(guī)定造成的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 研究生學(xué)業(yè)壓力。當(dāng)前碩士研究生教育在2～3年之間，在此期間，學(xué)生需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)修完相應(yīng)的課程完成學(xué)分，有些跟隨導(dǎo)師做項(xiàng)目，畢業(yè)論文也是一項(xiàng)很艱巨的任務(wù)。如果在此之外強(qiáng)制學(xué)生另行考取一些測試等級證書，會一定程度上造成學(xué)生額外的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，擾亂學(xué)生正常的學(xué)業(yè)安排。

2. 評價(jià)激勵機(jī)制的單一化。學(xué)分制已經(jīng)不僅僅是很多高校對學(xué)生的要求，各種等級測試同時(shí)納入學(xué)生生活，日趨任務(wù)化的高校生活很容易導(dǎo)致學(xué)生在學(xué)習(xí)生活中失之偏頗，并且各種獎學(xué)金的評定也與等級測試掛鉤，由此造成的學(xué)生學(xué)習(xí)重心的轉(zhuǎn)移，從長遠(yuǎn)來看，將會對學(xué)生正常的專業(yè)學(xué)習(xí)產(chǎn)生不良影響。

3. 對導(dǎo)師的評價(jià)機(jī)制變?yōu)橐环N負(fù)擔(dān)機(jī)制。對于導(dǎo)師而言，這也是一項(xiàng)額外的承擔(dān)。從目前來看，隨著大學(xué)生的擴(kuò)招，老師帶的學(xué)生也越來越多，很多研究生導(dǎo)師自身有著繁重的科研任務(wù)，但是還需要抽出時(shí)間監(jiān)督學(xué)生的等級測試，這樣既不利于學(xué)生潛心用心的開展學(xué)習(xí)研究，也造成了老師的工作負(fù)擔(dān)。

(二) 合法性思考

根據(jù)一些高校學(xué)生手冊中關(guān)于學(xué)生申請學(xué)位基本條件的規(guī)定，如通過一定等級的外語水平測試、計(jì)算機(jī)等級測試和其他水平測試，成為取得學(xué)位的必要條件。也有一些學(xué)校在校規(guī)校紀(jì)中，對學(xué)生的考試作弊行為采取了取消學(xué)位的處罰措施。我認(rèn)為這種規(guī)定看似具有合法性，但是卻超越了法律授予的權(quán)限。理由如下：

1. 法律依據(jù)。《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國學(xué)位條例〉的決定》第八條規(guī)定碩士學(xué)位、博士學(xué)位，由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)授予，明確肯定了高校作為學(xué)位授予單位的法律地位。但是該條文同時(shí)規(guī)定，高等學(xué)校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的研究生，或具有研究生畢業(yè)同等學(xué)力的人員，通過碩士學(xué)位的課程考試和論文答辯，成績合格，達(dá)到下述學(xué)術(shù)水平者，應(yīng)授予碩士學(xué)位：(1) 在本門學(xué)科上掌握堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)理論和系統(tǒng)的專門知識；(2) 具有從事科學(xué)研究工作或獨(dú)立擔(dān)負(fù)專門技術(shù)工作的能力。

從上述條文可以看出，雖然高校在學(xué)位授予上是法律授權(quán)組織，但是法律僅僅授予高校學(xué)位授予的權(quán)限，為了規(guī)范和限制高校對授予權(quán)力的濫用，法律對學(xué)位授予的標(biāo)準(zhǔn)又做了明確的規(guī)定，這就使得高校只能在制度框架內(nèi)行使學(xué)位授予的權(quán)力，如加強(qiáng)對學(xué)生的課程考核、嚴(yán)格規(guī)范課堂秩序、規(guī)范學(xué)位論文的質(zhì)量等。

2. 特殊權(quán)力適用范圍的有限性，即特殊權(quán)力必須在一定的約束條件下行使?！督逃ā返?8條規(guī)定學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)可以行使多項(xiàng)權(quán)力，其中有“對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎勵或者處分”的權(quán)利。從這條法規(guī)可以看出，高校作為行政主體，可以在無具體法律依據(jù)的情況下，享有制定校紀(jì)校規(guī)、對在校學(xué)生進(jìn)行紀(jì)律處分等特殊權(quán)限[2]。盡管高校擁有法律賦予的權(quán)力，但這種權(quán)力下的自主管理不等同于具體管理行為的無限延伸，必須在程序上約束和規(guī)范這種自主管理權(quán)的使用，才能保證其合法性和公平性。因此，《教育法》第42條明確規(guī)定：“受教育者享有對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益提出申訴或者依法提起訴訟的權(quán)利?！盵3]64由此可見，高校對學(xué)生的強(qiáng)制規(guī)定，涉及學(xué)生的受教育權(quán)，并且與學(xué)生的人身發(fā)展權(quán)息息相關(guān)，并不能由高校在沒有相關(guān)法律授權(quán)的情況下自行規(guī)定，否則，在發(fā)生矛盾時(shí)會形成多種判案結(jié)果，對相對人不公，對法律體系的完善也是一種警示。

三、完善救濟(jì)機(jī)制

我國著名行政法學(xué)家羅豪才教授在展望現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢時(shí)明確指出，特殊權(quán)力關(guān)系救濟(jì)將成為現(xiàn)代行政法制發(fā)展的一個重要趨勢[4]。我個人認(rèn)為，高校納入特殊的權(quán)力關(guān)系范疇，在適用范圍上也必須堅(jiān)守重要性理論的核心——只要涉及公民基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，不論出于什么目的，必須由國家立法機(jī)關(guān)以立法的方式確定，而不能由行政機(jī)關(guān)自主決定。烏勒教授在1956年“德意志公法學(xué)者年會”上提交的一篇名為“論特別權(quán)力關(guān)系”的論文中，開始檢討該理論，并提出了一種區(qū)分“基礎(chǔ)關(guān)系”與“管理關(guān)系”的理論，以此來取代“特別權(quán)力關(guān)系”理論[5]。

高校對學(xué)生的這些硬性規(guī)定，法律尚未給出明確的救濟(jì)途徑和合理化的解決方案，基于此，我們認(rèn)為針對一些硬性規(guī)定應(yīng)該在程序上做如下的調(diào)整：

1. 建立違憲審查機(jī)制。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，要從根本上解決特殊權(quán)力關(guān)系下的高校與學(xué)生之間的糾紛，必須建立有效的違憲審查機(jī)制。只有當(dāng)司法機(jī)關(guān)擁有了審查學(xué)校的特別規(guī)定是否違憲的權(quán)力，才能使重要性理論和正當(dāng)程序原則真正發(fā)揮法律救濟(jì)的功能，才能在憲法層面上保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)。另一方面，為了及時(shí)解決現(xiàn)實(shí)中存在的沖突，有必要對特殊權(quán)力關(guān)系下處理矛盾的原則以法律形式確定下來。

2. 建立完善的訴訟救濟(jì)制度。由于高校事業(yè)單位的性質(zhì)，決定了高校在與學(xué)生之間的特殊權(quán)力關(guān)系中兼具民事責(zé)任和行政責(zé)任，所以他們之間的糾紛應(yīng)該同時(shí)納入兩種訴訟制度，將兩者之間涉及基本權(quán)利的糾紛納入行政訴訟的受理范圍內(nèi)。為了防止出現(xiàn)兩庭互相推諉的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人自由選擇的權(quán)利。

3. 規(guī)范內(nèi)部行政程序，拓寬救濟(jì)渠道。當(dāng)前學(xué)生對高校做出的行政處分行為基本解決途徑是向有關(guān)部門申訴，這就使得很多因高校特殊的行政管理權(quán)力引起的爭議成了司法救濟(jì)的真空地帶。為了能夠在最大限度上保護(hù)相對人的利益，有必要完善程序，申訴、行政復(fù)議、行政裁決、信訪、行政調(diào)解等方面對這種特殊關(guān)系作相應(yīng)的規(guī)定，保證在此范疇下的爭議能夠多渠道解決。

規(guī)范高校的性質(zhì)，保證大學(xué)的自主管理和責(zé)任承擔(dān)相協(xié)調(diào)。在涉及學(xué)生重大權(quán)利的事項(xiàng)上細(xì)化規(guī)定，例如處分學(xué)生的程序規(guī)范化，將民事責(zé)任和行政責(zé)任明確區(qū)分開?！疤厥鈾?quán)力關(guān)系，在為實(shí)現(xiàn)其關(guān)系所設(shè)定的目的所需要的范圍和限度內(nèi)”，另一方面，“在特別權(quán)力關(guān)系中，在為實(shí)現(xiàn)其關(guān)系所設(shè)定的目的所必要的限度內(nèi)，應(yīng)尊重它的自主性的裁量權(quán)，司法審查不介入維護(hù)內(nèi)部紀(jì)律而采取的懲戒處分。”[6]39并不是說高校所有的事務(wù)都是均由大學(xué)自主處理，而是指為實(shí)現(xiàn)基本法規(guī)定的科學(xué)自由和藝術(shù)自由，國家保障大學(xué)自主安排教學(xué)科研活動和其他內(nèi)部事務(wù)[7]331。同時(shí)，保障受教育者在高校管理中維護(hù)自身權(quán)益的權(quán)利。

高校在中國的特殊地位決定了它在實(shí)際管理中的雙重性，一方面承擔(dān)著日常管理的民事責(zé)任；一方面承擔(dān)著行政處分和學(xué)位授予等方面的行政責(zé)任。如果對特殊權(quán)力在法律和程序上明確的加以限制和規(guī)范，那么高校與學(xué)生之間的矛盾和沖突自然減少，不僅有利于保障受教育者的合法權(quán)利，同時(shí)也有利于維護(hù)高校的正常秩序。

[1] 蔡震榮．行政法理論與基本人權(quán)之保障[M]．臺北：五南圖書出版公司，1999．

[2] 申素平．論我國公立高等學(xué)校與教師的法律關(guān)系[J]．高等教育研究，2003(1)．

[3] 秦惠民． 高校管理法制化趨向中的觀念碰撞和權(quán)利沖突——當(dāng)前訴案引發(fā)的思考[C]//中國教育法制評論：1集．北京：教育科學(xué)出版社，2002．

[4] 羅豪才．現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢[J]．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001(5)．

[5] 陳新民．中國行政法學(xué)原理[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，2002．

[6] 室井力．日本現(xiàn)代行政法[M]．吳微，譯．北京：中國政法大學(xué)出版社，1995．

[7] 高家偉．德國的自治行政制度[C]//羅豪才．行政法論叢：6卷．北京：法律出版社，2003．

Relationship between Colleges and Students on the Base of Special Powers Theory

FENG Lei
(Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210093, China)

The relationships between colleges and students have been included in the areas of theory and practice. At present,some university force students to obtain degree before English level and other formal test finished. Daily management and self-management is divided based on the theory of special powers. How to take relief ways to guard students’ legitimate rights is also discussed.

university; special powers; relieve

G647

A

1006-5261(2011)04-0131-03

2010-03-04

馮磊（1988―），女，山東臨沂人，碩士研究生。

〔責(zé)任編輯 朱占青〕