沖突與平衡——從立憲主義模式發(fā)展看我國警務(wù)模式改革

劉琳璘

(河南警察學(xué)院法律系,河南鄭州 450002)

一、立憲主義模式與警務(wù)模式

(一)立憲主義模式的內(nèi)涵與功能

當(dāng)今世界,立憲主義已經(jīng)成為一種民主政治潮流,也是現(xiàn)代國家的一個重要標(biāo)志。作為一種行之有效的社會控制系統(tǒng),它為國家的發(fā)展提供了基本的運行機制,同時立憲主義理念日益深入人心,成為一種實踐中的政治哲學(xué)。因而,當(dāng)代各國大都根據(jù)本國的傳統(tǒng)與國情建立發(fā)展了各具特色的立憲主義模式。立憲主義模式通常是指基于特定的政治文化和經(jīng)濟生活,通過憲法治理國家的一種體系與特殊實現(xiàn)方式。形成立憲主義模式的基本因素包括生產(chǎn)方式和傳統(tǒng)文化,不同歷史條件下立憲主義生長的經(jīng)濟、文化背景的差異,使社會成員生活的經(jīng)濟、文化氛圍存在著很大的差別[1]。立憲主義模式的功能往往立足于實踐性與現(xiàn)實性,強調(diào)從動態(tài)過程中認識立憲主義在社會發(fā)展中的實際功能,換言之,在發(fā)展中立憲主義模式的社會適應(yīng)性與影響力往往是其功能發(fā)揮的根本衡量標(biāo)準(zhǔn)。因而,立憲主義模式的主要功能體現(xiàn)為社會治理的有效手段,確立蘊涵各自民族精神的價值體系與建立井然有序的穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)。

(二)警務(wù)模式的概念與分類

模式就是解決某一類問題的方法論。在警察學(xué)中,警務(wù)模式主要是指警察組織的類型,表現(xiàn)為國家有關(guān)警察組織、機構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)體制以及警務(wù)活動整體運作機制的綜合。它是警務(wù)活動與警務(wù)組織相互作用的方式及過程,也是保障警務(wù)工作正常開展的有效手段。換言之,警務(wù)模式是一種指導(dǎo),一個良好的指導(dǎo)有助于警務(wù)活動任務(wù)的完成,有助于作出一個優(yōu)良的警務(wù)活動制度設(shè)計,達到事半功倍的效果。但需注意的是,警務(wù)模式的主體并非警察一家,“為一個自由、自決、參與的社會而設(shè)計的任何一種警察模式,絕非僅限于警察本身”[2]。亦即,在立憲主義模式下,抑制犯罪不能僅僅依賴法律行為與執(zhí)法力量,而是需要多個部門、多個組織乃至全社會每個公民的積極配合與互助,這才是警務(wù)模式的根本與核心。

根據(jù)學(xué)界觀點,當(dāng)今世界主要存在以下兩種警務(wù)模式分類:第一,梅拜的四種模式。英國學(xué)者梅拜認為世界上的警察體制大致可分為四種模式,即盎格魯——撒克遜 (英國)模式、美國模式、大陸模式(大陸法系國家)與殖民地模式。他劃分的三個標(biāo)準(zhǔn)是:警察權(quán)力合法性的來源,警察內(nèi)部管理體制(如地方自治或中央集權(quán))與警察性質(zhì) (如平民化與軍事化),警察的功能。第二,邱華君的兩派論。臺灣學(xué)者邱華君把世界各國的警察體制劃分為海洋派與大陸派,其主要依據(jù)是法系。采用海洋法系的國家,屬于海洋派警察制度,如美國、英國等。采用大陸法系的國家,屬于大陸派警察制度,如法國、德國等。他研究的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要包含了八大要素,即組織、權(quán)力、業(yè)務(wù)、服務(wù)、人事、教育、勤務(wù)、經(jīng)費[3]。

(三)立憲主義模式與警務(wù)模式的相互關(guān)系

當(dāng)人類由“警察國”走向“法治國”之后,立憲主義高揚的旗幟總是掩不住警察制度的身影,警察制度與警務(wù)模式始終與國家相生相隨。一方面警察的起源并存于國家的形成,警察正是國家權(quán)力的代表和功能實現(xiàn)的保證;另一方面,警察是從國家眾多公權(quán)力,如王權(quán)、政務(wù)、軍務(wù)、裁判中分離出來的,是近代隨著國家事務(wù)、國家機構(gòu)的復(fù)雜化而逐漸出現(xiàn)的。因而,警務(wù)模式穿越了歷史長河直到近代隨著立憲主義模式的演化和發(fā)展才漸行漸明,尤其是現(xiàn)代警務(wù)模式所包含的警察職能獨立化、組織系統(tǒng)化、職權(quán)法治化、職業(yè)專業(yè)化、裝備專門化等特征更離不開立憲主義模式的衍化和推動[4]。所以可以說,警務(wù)模式的變革正是以立憲主義模式的發(fā)展為背景的,而現(xiàn)代警務(wù)模式的建立正是立憲主義模式催生的結(jié)果。伴隨著法治時代的到來,警察功能在國家中的地位、警察權(quán)的運行與規(guī)制等相關(guān)的警務(wù)模式改革都被納入到立憲主義的語境下考量。日本在明治維新時提出“警政為憲政之基”,警務(wù)模式被置于憲政發(fā)展的基礎(chǔ)地位。19世紀末 20世紀初的中國,也正是在立憲主義與地方自治的背景下,大力發(fā)展地方警察制度,地方警務(wù)模式建設(shè)成為那場立憲主義運動的先導(dǎo),并提出“警政為新政之基,警政興,則萬政興”。立憲主義在亞洲的發(fā)展,基于亞洲的歷史和文化條件,與警務(wù)模式聯(lián)系得更為密切。在世界范圍內(nèi)考察,立憲主義傳統(tǒng)作為西方文化的產(chǎn)物,其普遍性價值是通過各國特殊的歷史與文化條件體現(xiàn)出來的,而在這一本土化進程中,各國都無法回避日漸凸顯的警察制度、警務(wù)模式問題?，F(xiàn)代警務(wù)模式由英國產(chǎn)生,它在歐洲大陸、美洲、亞洲的實踐中,都與立憲主義模式的實踐密不可分。因此,筆者認為,立憲主義模式的發(fā)展影響決定了警務(wù)模式的建立與變革。反之,警務(wù)模式的改革又促進或加劇了立憲主義模式的轉(zhuǎn)型和完善。

二、立憲主義模式的發(fā)展特色——沖突與平衡

當(dāng)代立憲主義國家的建立歷程表明,立憲主義模式的產(chǎn)生與發(fā)展必須從本國社會結(jié)構(gòu)的內(nèi)在機制中尋求動力,在吸收借鑒他國先進經(jīng)驗的同時,努力實現(xiàn)立憲主義民族化的模式。所以,在此過程中不可避免地會出現(xiàn)外來經(jīng)驗與本國傳統(tǒng)的多方面沖突。在不同層面的沖突中如何實現(xiàn)外來立憲主義精髓的吸收與本國傳統(tǒng)本土化的平衡與結(jié)合,成為現(xiàn)代立憲主義模式發(fā)展的一大特色。

(一)立憲主義與傳統(tǒng)文化

弗里德里克教授曾指出:“如果憲法不反映純粹、固有文化的話,必然導(dǎo)致內(nèi)部的不協(xié)調(diào),甚至造成極大的威脅?！盵5]立憲主義模式的內(nèi)核就是憲法文化,在憲法文化上的盲目照搬,不僅不利于立憲主義體制的現(xiàn)實適應(yīng)性,而且有可能造成憲政精神的崩潰。因此,世界各國在進行立憲主義模式選擇與建構(gòu)之時,都強調(diào)了本國的傳統(tǒng)與文化的保留。傳統(tǒng)文化是一個民族在長期的歷史發(fā)展中積累下來的各種經(jīng)驗的總體表現(xiàn),它反映了一個民族的基本生活方式。各個民族在其發(fā)展過程中都有自己值得自豪的文化遺產(chǎn),民風(fēng)、民俗、民德等不僅反映著一個民族的特點,也影響著治理國家的原則與方法。因而,傳統(tǒng)文化在立憲主義模式中成為重要的基礎(chǔ)支撐部分。我國的立憲主義模式建立發(fā)展進程也充斥著西方文化與我國傳統(tǒng)文化的沖突。一方面吸收西方合理的文化,另一方面保持中國文化的特色,使立憲主義在中國文化背景下的存在與發(fā)展成為我國立憲主義模式發(fā)展的重要內(nèi)容。

(二)立憲主義與制度設(shè)計

立憲主義模式的主要內(nèi)容表現(xiàn)為對整個國家政治制度的設(shè)計與安排,強調(diào)制憲過程對最根本、最重要的國家制度的安排與權(quán)力的配置。政治、經(jīng)濟、文化制度乃至人們的生活方式的確立都與制度設(shè)計有直接聯(lián)系。適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計應(yīng)當(dāng)取決于該國的國情,對國情的認識程度決定了所選擇的制度本身的合理性與效能的高低。當(dāng)然,任何被創(chuàng)立或移植的制度,其運行的未來結(jié)果都可能帶有一定程度的不確定性,這也是導(dǎo)致制度設(shè)計悖論的原因之一。盡管立憲主義模式架構(gòu)中存在各種阻礙因素,但適宜的制度設(shè)計并不是不可能的。在立憲主義模式下的制度設(shè)計必須考慮兩個層次,第一是制度安排層次,第二是制度運行層次[6]。立憲主義模式雖然不能完全保障制度運行的過程與效果,但制度本身的合理設(shè)計能促進其功能的發(fā)揮。圍繞制度設(shè)計所發(fā)生的沖突來源,既有經(jīng)濟利益,又有政治利益和民族利益。由于西方社會對經(jīng)濟利益的關(guān)注與重視,在整個立憲主義模式中此項沖突體現(xiàn)得較為突出,而中國由于其特殊的社會環(huán)境特點,經(jīng)濟利益之爭并不是制度設(shè)計上公開的、直接的矛盾,我們主要關(guān)注的是對政治利益沖突、民族沖突的協(xié)調(diào),并且沖突的形式、沖突的原因也不同于西方社會。

(三)立憲主義與社會變遷

立憲主義模式的基本功能之一是通過權(quán)力控制與人權(quán)保障達到社會和平的目的,而與現(xiàn)實要求相適應(yīng)是立憲主義模式發(fā)揮這一功能的重要條件。但適應(yīng)性價值往往與穩(wěn)定性價值發(fā)生沖突,表現(xiàn)為社會變遷對立憲主義模式的不適應(yīng)與錯位,而過于頻繁的變動對于維護立憲主義價值是不利的。因此,實現(xiàn)社會變遷中立憲主義模式穩(wěn)定性與適應(yīng)性的平衡成為立憲主義模式發(fā)展的重要內(nèi)容之一。

在中國立憲主義模式發(fā)展過程中,同樣存在著立憲主義與社會變遷的沖突,表現(xiàn)為立憲主義體系與社會結(jié)構(gòu)、社會成員的行為類型及其社會意識之間的不一致或相互脫節(jié)現(xiàn)象。沖突存在的現(xiàn)實直接影響著立憲主義模式的社會功能,進而影響整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。筆者認為,當(dāng)我們面臨沖突時,首要任務(wù)是分析沖突來源于何種因素,并對沖突的性質(zhì)與表現(xiàn)形式作綜合的判斷,找到二者的平衡點,同時應(yīng)從立憲主義模式價值角度觀察問題,把社會變遷中出現(xiàn)的新問題納入到立憲主義模式調(diào)整的軌道上,以憲法調(diào)整為基礎(chǔ),多途徑多渠道建立利益平衡機制,以真正實現(xiàn)二者的和諧共存。

三、立憲主義對我國警務(wù)模式改革的啟示

(一)我國警務(wù)模式改革中的沖突

1.角色定位的沖突

我國受西方警察文化的影響頗多,尤其是美國的警察文化,其表現(xiàn)是,總是將警察角色定位于打擊犯罪的勇士,諸多好萊塢大片中英勇無敵的警察形象,更是深深地印刻在了公眾的心目中。然而,在實際工作中,警察承擔(dān)的大量警務(wù)工作是服務(wù)于民與行政工作,更像是公眾的保姆。所以,在我國警務(wù)模式改革中警察角色定位往往存在著“打擊犯罪的戰(zhàn)士”與“服務(wù)民眾的公仆”的沖突。一方面,由于受媒體渲染與外來警察文化的影響,公眾往往會對警察產(chǎn)生過高的標(biāo)準(zhǔn)與期望。但社會轉(zhuǎn)型期人民內(nèi)部矛盾的增多與治安形勢的惡化,導(dǎo)致警察實際工作與公眾期望差異較大,這就會使公眾形成警察無能的錯誤認識,從而產(chǎn)生對警察的抱怨甚至抵觸情緒。另一方面,警察自身也存在著角色誤解,他們崇尚打擊犯罪的英雄角色,忽視警民關(guān)系、公眾滿意度和群眾參與破案的警務(wù)工作的開展。因此,新時期警務(wù)模式改革的重點就是解決我國警察角色定位的沖突,明確警務(wù)工作的核心。

2.警務(wù)模式移植與本土化的沖突

西方警務(wù)模式改革開始較早,取得了豐碩的成果,世界各國在進行警務(wù)模式的構(gòu)建和改革時都無一例外地對其進行了借鑒與學(xué)習(xí)。我國警務(wù)模式改革中也參考借鑒了西方大量的先進經(jīng)驗,因而在移植過程中也出現(xiàn)了與中國本土化傳統(tǒng)警務(wù)的沖突。如在社區(qū)警務(wù)的構(gòu)建上,受第四次警務(wù)革命的影響,我國各地先后進行了社區(qū)警務(wù)模式的改革,雖然在打擊犯罪與促進警察的自身隊伍建設(shè)方面取得了一些成功經(jīng)驗,但盲目照搬英美模式,也帶來了一些不足與缺憾,建立社區(qū)警務(wù)室在警務(wù)工作中的主導(dǎo)地位任重道遠。同時,隨著民警對社區(qū)警務(wù)的認知加深,人們愈加發(fā)現(xiàn)社區(qū)警務(wù)實踐中的困難。一方面,立憲主義模式下的“市民社會”尚未形成,社區(qū)自治無從談起;另一方面,市場經(jīng)濟時代人口流動性的增強,也阻礙了社區(qū)自治的形成;再者,警務(wù)改革的制度安排尚不能滿足社區(qū)警務(wù)構(gòu)建的全部條件。這也成為警務(wù)模式移植與本土化沖突的一種典型表現(xiàn)。

3.警務(wù)模式改革整體與局部的沖突

中國社會進入 21世紀以來,伴隨經(jīng)濟體制、政治體制改革的深入推進,也出現(xiàn)了轉(zhuǎn)軌變形期的諸多不穩(wěn)定因素,導(dǎo)致社會矛盾凸顯,利益協(xié)調(diào)機制失衡,治安形勢日趨緊張,違法犯罪案件一直居高不下,警務(wù)工作面臨著巨大壓力。因此,“二十公”對新世紀新階段警務(wù)工作的任務(wù)和今后五年的主要奮斗目標(biāo)進行了準(zhǔn)確科學(xué)的表述,其重點就是警務(wù)模式改革目標(biāo)的定位。但具體的警務(wù)模式改革內(nèi)容卻沒有論證,于是各地公安機關(guān)紛紛根據(jù)自身具體情況探索了各具地方特色的警務(wù)模式改革方案,已初見成效的就有:新鄉(xiāng)模式、大慶模式、廣東模式、深圳模式、平遠縣模式、大埔縣模式、北京模式、遼寧模式、上海模式、四川模式、江蘇模式、浙江模式、日照模式和石家莊模式,等等。通過比較不難看出,這些警務(wù)模式改革內(nèi)容各有側(cè)重,有些偏重警務(wù)機制改革,有些偏重警務(wù)體制改革,有些則強調(diào)警務(wù)方式方法改革。但是,全國范圍內(nèi)警務(wù)模式改革欠缺一種整體協(xié)調(diào)性與長遠性,地方上的各自為政,雖然短期內(nèi)頗有成效,但長期的發(fā)展和完善仍需整個警務(wù)系統(tǒng)和警務(wù)理論界的認可與支持,因此這種警務(wù)模式改革整體與局部的沖突也是亟待解決的問題之一。

(二)我國警務(wù)模式改革中的平衡

綜上所述,我國警務(wù)模式改革中的重點和難點就是對這些沖突問題的解決。筆者認為,可以借鑒和參考立憲主義模式發(fā)展中的平衡機制,從不同層面探討沖突解決的可能性,實現(xiàn)沖突對立面的平衡。

1.價值追求的明確——角色定位的平衡

警務(wù)模式改革中角色定位的沖突,筆者認為主要緣于價值定位的模糊不清。我們必須首先明確警務(wù)模式改革的價值追求和目標(biāo),才能明確警察的角色定位。新時期立憲主義模式下對于警察權(quán)的態(tài)度和立場不再局限于設(shè)計一系列讓警察權(quán)保護公民自由權(quán)利的制度,而在于警察行政機關(guān)和公務(wù)員的實際運作、以促進集體利益為目的的管理過程。警察權(quán)力擴張之后的受益者是全體的公眾而非單個的個體。社會經(jīng)濟生活的變化使得公眾對于警察權(quán)的享有、運行和制約等問題進行新的理論思考,同時重新定位警察權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系已經(jīng)成了歷史發(fā)展的必然。筆者認為,當(dāng)前我國警務(wù)模式改革的價值追求應(yīng)當(dāng)定位于捍衛(wèi)法律的統(tǒng)治,實現(xiàn)自由與安全的彼此和諧。

2.學(xué)習(xí)借鑒與批判繼承的平衡

對于西方警務(wù)模式改革成果移植過程中產(chǎn)生的本土化沖突,我們可以充分發(fā)揮中華文化兼容并包的精神,努力實現(xiàn)學(xué)習(xí)借鑒外來先進經(jīng)驗與批判繼承優(yōu)良警務(wù)傳統(tǒng)的平衡。筆者認為,在社區(qū)警務(wù)運行方面,農(nóng)村地區(qū)或更能大有作為。農(nóng)村地區(qū)自然村的形成有人文、歷史和地理等多種背景因素,加上近年來農(nóng)村人口的回流,有利于農(nóng)村社區(qū)警務(wù)的開展。城市之中則應(yīng)側(cè)重各個小區(qū)的物業(yè)公司與業(yè)主委員會,積極培育警務(wù)社區(qū)的形成。此外,在輔助警力建設(shè)方面,第四次警務(wù)革命的一個重要內(nèi)容就是警察私有化運動,我國警務(wù)模式改革也面臨著資金短缺、警力不足的難題,因而可以大膽借鑒英美各國的私人警察制度,發(fā)展我國的輔助警力。同時,也應(yīng)注意我國現(xiàn)在業(yè)已存在的輔助警力,即保安公司、聯(lián)防隊、治保會等,與西方的警察私有化存在著本質(zhì)的區(qū)別。一方面,我們不能完全照搬英美國家的私人警察制度,置已有的輔助警力于不顧。實際上,在此方面我們的治安聯(lián)防隊是很好的警務(wù)模式輔助力量,相比西方的“特別警察”,它實行的集宿制與全日制工作,是我們獨有的特色,也是彌補警力不足的有效方式。另一方面,也應(yīng)看到我國輔助警力的不足與缺陷,積極借鑒國外的先進經(jīng)驗,尤其是在文職警察的建立與發(fā)展方面。警察部門中的多數(shù)工作可以雇傭?qū)＜覔?dān)任,這樣,既節(jié)省了警員的培訓(xùn)時間,又節(jié)省了培訓(xùn)的費用,同時也可避免警察機關(guān)化的傾向。

3.制度設(shè)計與社會變遷的平衡

我國警務(wù)模式改革面臨的是立憲主義模式發(fā)展下不斷變遷的社會形勢,因而在制度設(shè)計上要具有前瞻性,改革的內(nèi)容要靈活而富有彈性,不能盲目地“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”,治標(biāo)不治本。在整體與局部的沖突中,更要注意制度設(shè)計與社會變遷的平衡。當(dāng)前我省進行的新鄉(xiāng)警務(wù)模式改革,也面臨同樣的問題。新鄉(xiāng)警務(wù)模式改革包含了三個層次和階段的改革,第一是警務(wù)體制的改革,第二是警務(wù)機制的改革,第三是警務(wù)運行模式、警務(wù)方法的改革。在制度設(shè)計上,它突出了全局性與動態(tài)性,不同于以往各地側(cè)重一面、針對一時的警務(wù)模式改革。三個層次的設(shè)計,使這次警務(wù)模式的改革在制度設(shè)計上實現(xiàn)了整體性與全局性,有利于全國范圍的推廣。三個階段的設(shè)計,則使此次改革具有了前瞻性和靈活性,在不同階段改革內(nèi)容的推進過程中,可以針對社會變遷的沖突進行適時的調(diào)整,并對下一階段的改革措施作出新的部署。當(dāng)然,新鄉(xiāng)警務(wù)模式改革也具有地方特色,由于其誕生于城市社區(qū),對我國大部分的農(nóng)村社區(qū)是否適用,尚且存疑,這還有待改革實踐的檢驗和評價。但是,不可否認的是,新鄉(xiāng)警務(wù)模式改革為實現(xiàn)制度設(shè)計與社會變遷的平衡開創(chuàng)了一條新的道路。在此,筆者也希望我國的警務(wù)模式改革在立憲主義模式下能越走越遠,越走越好。

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