試論相鄰關(guān)系的公法調(diào)整

袁志文

(鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州450001)

隨著我國城市住房制度的改革,以住宅小區(qū)為模式的居住形態(tài)逐漸替代了院落結(jié)構(gòu)的居住形式,新型相鄰關(guān)系糾紛不斷出現(xiàn),使得原有民事法律的相關(guān)規(guī)定顯得籠統(tǒng)與淺顯。私法相鄰關(guān)系法的規(guī)定不僅十分簡單,而且對某些相鄰關(guān)系也未涉及,使法律對社會生活的調(diào)整留下了空白?，F(xiàn)代社會,相鄰關(guān)系中對第三人(包括鄰人)權(quán)利的侵害有私人行為也有行政行為。對來自行政行為的侵害,僅僅依靠私法救濟(jì)手段顯然是不充分的,有必要賦予第三人公法權(quán)利(公法相鄰權(quán))作為傳統(tǒng)私法調(diào)整的補(bǔ)充。政府在相鄰關(guān)系的調(diào)整中起到舉足輕重的作用,因此,賦予相鄰關(guān)系理論新的內(nèi)涵,構(gòu)建一個由傳統(tǒng)民法與公法、政府功能相互補(bǔ)充的相鄰關(guān)系調(diào)整體系,才是解決當(dāng)前相鄰關(guān)系問題的最優(yōu)選擇。

一、民法對相鄰關(guān)系的調(diào)整及缺陷

(一)傳統(tǒng)法律對相鄰關(guān)系的調(diào)整

不動產(chǎn)相鄰關(guān)系,簡稱相鄰關(guān)系,為羅馬法以來物權(quán)法中一項重要的制度。它是相鄰近的不動產(chǎn)所有人或利用人之間,一方所有人或利用人的支配力與他方所有人與利用人之間的排他力相互沖突時,為調(diào)和其沖突以謀共同利益,而由法律直接規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[1]。“相鄰關(guān)系制度,其功能在于擴(kuò)張一方的所有權(quán)、限制他方的排除請求權(quán),課以作為或不作為義務(wù)并設(shè)補(bǔ)償制度,以實現(xiàn)雙方當(dāng)事人利益關(guān)系之平衡。”[2]

我國的民事法律對相鄰關(guān)系的調(diào)整散見于《民法通則》《物權(quán)法》及相關(guān)司法解釋。《民法通則》只規(guī)定了一條處理相鄰關(guān)系的基本原則,即第83條:不動產(chǎn)的相鄰各方,應(yīng)當(dāng)按照有利于生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神,正確處理截水、排水、通行等相鄰關(guān)系。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》僅有6個條文規(guī)定了相鄰關(guān)系,它們分別是:相鄰截水、排水、用水、流水相鄰關(guān)系;通行相鄰關(guān)系;防險相鄰關(guān)系和地界竹木歸屬的相鄰關(guān)系?！段餀?quán)法》對相鄰關(guān)系的調(diào)整也有涉及。

(二)傳統(tǒng)法律對新型相鄰關(guān)系調(diào)整的缺陷

民法上的相鄰關(guān)系或相鄰權(quán)制度對相鄰不動產(chǎn)糾紛的調(diào)整起著不可替代的作用。然而,隨著社會的發(fā)展和科技進(jìn)步,僅僅依靠民法相鄰關(guān)系制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決相鄰?fù)恋氐目臻g利用和第三人利益保護(hù)問題。近年來,隨著我國城市發(fā)展腳步的加快,以住宅小區(qū)為模式的居住形態(tài)逐漸替代了以往院落結(jié)構(gòu)的居住形式,隨之而來的是不斷涌現(xiàn)的新型相鄰關(guān)系糾紛,相鄰關(guān)系中對第三人權(quán)利的侵害有私人行為也有行政行為,因此,民法相鄰關(guān)系制度對新型的相鄰關(guān)系糾紛的調(diào)整越來越力不從心。

在“富順縣永年鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)管理服務(wù)站訴肖順明案”[3]中,原告經(jīng)批準(zhǔn)于2000年4月開始修建職工集資綜合樓。被告以施工造成自己房屋墻體拉裂、地基下陷、影響安全為由,阻止原告施工而發(fā)生糾紛。富順縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為:原告經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)取得合法手續(xù)后,在規(guī)劃用地范圍內(nèi)修建職工集資綜合樓符合法律規(guī)定,受法律保護(hù),被告阻擋原告施工無法律根據(jù),應(yīng)當(dāng)停止,并賠償因此給原告造成的損失。在該案中,法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的建筑許可具有排除第三人基于所有權(quán)所享有的妨害排除和不作為請求權(quán)。第三人若想排除該侵害行為,只能通過撤銷建筑許可之訴予以解決。

上述案例極具代表性?，F(xiàn)代社會,隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城市發(fā)展日新月異,城市土地資源更顯稀缺,為了使整個城市土地空間得到最為有效的利用,必須從整體上對城市土地空間加以規(guī)劃和控制,于是涉及公法行政行為的新型相鄰關(guān)系就出現(xiàn)了。由于民法相鄰關(guān)系法依其規(guī)范的性質(zhì)和目的,不能有效解決新型的相鄰?fù)恋乩脝栴},因此,公法對相鄰關(guān)系的調(diào)整顯得愈加重要。

二、公法對現(xiàn)代相鄰關(guān)系調(diào)整的必要性

相鄰關(guān)系法主要涉及不動產(chǎn)的利用和保護(hù)問題,而在不動產(chǎn)特別是土地領(lǐng)域,公法與私法的相互滲透在現(xiàn)代社會是一個不可避免的趨勢。在日常生活中,經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的問題:建設(shè)者在手續(xù)齊全的情況下建造建筑物或其他工程設(shè)施,該建筑物或設(shè)施損害了第三人的利益,第三人要求拆除建筑物或請求賠償,權(quán)利人則以該建筑物是在行政機(jī)關(guān)的許可下建造的予以抗辯,由此引發(fā)糾紛。該糾紛引發(fā)的法律問題主要有兩個:一是受害的第三人能否提起撤銷建筑許可之訴,即是否享有公法上的相鄰權(quán);二是該建筑許可是否有排除第三人基于所有權(quán)所享有的排除妨害請求權(quán)或不作為請求權(quán)。該糾紛所出現(xiàn)的問題,無不涉及公法所調(diào)整的范圍。

隨著限制私法權(quán)利(主要是所有權(quán))的公法規(guī)范日益增多,對私人權(quán)利的侵害主要是公法主體的行政行為,僅依靠民法的救濟(jì)手段顯然是不充分的,有必要賦予第三人公法權(quán)利,即公法相鄰權(quán)。借助這種公法相鄰權(quán),第三人就可以事前參與行政行為的制作并提出異議以及在異議不成立時提起行政行為無效或撤銷之訴,或者事后請求行政機(jī)關(guān)對侵害其權(quán)利的行為進(jìn)行干預(yù)。只有通過行使這些公法相鄰權(quán),第三人的權(quán)利才能夠獲得有效的保護(hù)。

私法相鄰關(guān)系法的漏洞可以通過公法相鄰關(guān)系法加以彌補(bǔ)。一些涉及第三人利益的問題在民法相鄰關(guān)系法中沒有或不宜規(guī)定,而是由《民用建筑物設(shè)計通則》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》等公法加以規(guī)范,解決采光和通風(fēng)的問題(消極性妨害),或者因在鄰地附近建設(shè)丑陋建筑物、支撐墻、破爛物而損害美感(觀念性妨害)問題,既能實現(xiàn)有效的保護(hù),也得以有明確的制定法上的根據(jù)。

三、我國公法相鄰關(guān)系法的實證分析

(一)公法相鄰關(guān)系法的理論基礎(chǔ)

我國現(xiàn)行的公法相鄰保護(hù)制度所涉及的相關(guān)規(guī)定主要包含在以下法律中:

1.《行政訴訟法》及司法解釋?！缎姓V訟法》有關(guān)公法相鄰保護(hù)的規(guī)定有第2條、第11條和第27條。第2條一般性地規(guī)定了公民、法人和其他組織的訴訟權(quán)利。第11條規(guī)定了行政訴訟的受案范圍,盡管該條沒有直接涉及侵害第三人的利益保護(hù)的規(guī)定,但在第1款第8項和第2款為第三人提起行政訴訟留有一定的空間。不過,這個空間又被第27條限制,“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織,可以作為第三人申請參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟”。從該條規(guī)定來看,似乎又否認(rèn)第三人享有獨立的訴權(quán)?？梢?《行政訴訟法》僅在有限范圍內(nèi)對第三人予以保護(hù)。

最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第13條明確規(guī)定,“被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的”,第三人可以提起行政訴訟。如果具體行政行為侵害了第三人的相鄰權(quán),該第三人就可以提起變更或撤銷行政行為之訴而獲得公法上的救濟(jì)。

2.《行政許可法》。行政許可法所涉及的事項通常是一些直接涉及國家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及直接關(guān)系到人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定的活動。這些活動除了有可能對國家安全和社會公共利益造成損害之外,還可能對活動的直接實施者以及與其相關(guān)的其他第三人造成影響和損害。所以,在行政許可的設(shè)定和實施時,必須考慮所有相關(guān)者的利益。就涉及第三人利益保護(hù)而言,《行政許可法》規(guī)定了以下幾種制度:(1)公布、公開和公示制度。通過這種制度,第三人就可以及時了解行政機(jī)關(guān)的許可行為是否違反法律規(guī)定,是否侵害了自己的權(quán)利,以便及時地尋求法律的救濟(jì)。這些規(guī)定具有保護(hù)第三人利益的目的,屬于公法相鄰保護(hù)規(guī)范。(2)第三人參與制度。通過該參與權(quán)的行使,第三人就可以參加到行政許可行為的制作過程中,表達(dá)意見和主張權(quán)利,防止有損自己利益的許可行為發(fā)生。(3)第三人聽證制度。第三人聽證制度賦予第三人更充分地發(fā)表意見和主張權(quán)利的機(jī)會,并且聽證的結(jié)果不是僅僅給行政機(jī)關(guān)提供參考,而是行政許可制作的基本依據(jù)。所以,第三人這種公法上的聽證權(quán)利也是第三人實現(xiàn)利益保障的有效手段,也是公法相鄰權(quán)的一項重要內(nèi)容。

此外,《城市規(guī)劃法》《建筑法》《民用建筑物設(shè)計通則》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》等法律法規(guī)也有涉及相鄰關(guān)系調(diào)整的規(guī)定。

(二)我國公法相鄰關(guān)系法在實踐中的缺陷

從我國現(xiàn)行法律看,受行政行為效果影響的第三人在其利益受到或可能受到行政機(jī)關(guān)的侵害時,有三種可資救濟(jì)的途徑:參與行政許可、要求聽證和提起行政訴訟。這三項制度構(gòu)成我國公法相鄰關(guān)系制度的一般規(guī)定,但是,此項制度缺乏具體內(nèi)容,可操作性不強(qiáng)。

根據(jù)最高人民法院的上述司法解釋規(guī)定,第三人在所有情況下都事先被規(guī)定為與行政行為有法律上的利害關(guān)系人,享有一般性的公法上的相鄰權(quán)。有了這個一般性規(guī)定,就可免去對具體規(guī)范作是否具有保護(hù)第三人目的的審查,只需審查該行政許可是否有侵害相鄰權(quán)的事實即可。這種公法相鄰權(quán)的一般性規(guī)定有一定的好處,從一些具體的公法相鄰關(guān)系法看,并沒有明確賦予第三人對規(guī)劃許可或建筑許可等行政行為享有參與、聽證或提起行政訴訟等公法相鄰權(quán)的規(guī)定,因此也無法通過解釋得出該規(guī)范具有保護(hù)第三人的目的。在這種情況下,通過公法相鄰法的一般性規(guī)定,可以有效地彌補(bǔ)這些規(guī)范對第三人利益保護(hù)的不足。但另一方面也應(yīng)看到,這種一般性規(guī)定盡管具有普遍適用性及補(bǔ)充具體法律規(guī)范缺漏的作用,但也存在內(nèi)容空洞、不易操作等問題,所以有必要通過具體規(guī)范予以充實和完善。例如,對建筑許可,除了規(guī)定第三人享有一般性的參與權(quán)和聽證權(quán)以外,還必須針對建筑許可自身特點對這些公法相鄰權(quán)利進(jìn)一步具體化,如規(guī)定通知第三人參與的方式(書面或口頭)、第三人提出異議的時間及逾期不提出異議的后果(失權(quán)效果)、第三人提起撤銷建筑許可的條件,等等。而所有這些內(nèi)容在我國《城市規(guī)劃法》和《建筑法》中都沒有規(guī)定。

四、完善相鄰關(guān)系的公法調(diào)整機(jī)制

公法對相鄰關(guān)系的調(diào)整,并不必然排斥傳統(tǒng)私法相鄰關(guān)系理論對相鄰權(quán)的保護(hù)。作為傳統(tǒng)民法調(diào)整的有力補(bǔ)充,公法相鄰關(guān)系法與民法相鄰關(guān)系法盡管各自規(guī)范的對象和目的不同,但二者在功能上具有很強(qiáng)的互補(bǔ)關(guān)系。因此,完善相鄰關(guān)系的公法調(diào)整機(jī)制,首先要協(xié)調(diào)好私法相鄰關(guān)系法和公法相鄰關(guān)系法之間的關(guān)系,發(fā)揮兩者的互補(bǔ)作用。其次,要處理好政府部門在相鄰關(guān)系中的角色問題。

(一)完善立法,建立系統(tǒng)的相鄰關(guān)系調(diào)整體系

完善相鄰關(guān)系的公法調(diào)整問題首先應(yīng)通過立法。如果公法行為涉及第三人的私法相鄰權(quán),應(yīng)將這種私法相鄰權(quán)納入到立法時考量的范圍,作為其作出行政行為的一個標(biāo)準(zhǔn)或條件;如果公共利益與第三人的利益不能兼顧,可以在法律中明確規(guī)定,該類企業(yè)或設(shè)施的行政許可具有排除或限制第三人私法相鄰權(quán)的效力。同樣,在私法相鄰關(guān)系立法時,為了避免與公法規(guī)范沖突,可以賦予一些公法規(guī)范優(yōu)先適用的效力,或者,私法相鄰關(guān)系內(nèi)容依公法規(guī)定予以解釋。我國目前還沒有這樣的法律沖突規(guī)范。其次,如果法律對解決公法相鄰關(guān)系法與私法相鄰關(guān)系法的沖突沒有明確規(guī)定,司法實踐中也不能一律主張行政許可具有排除私法相鄰權(quán)的效力,或私法相鄰權(quán)完全不受行政許可效力的影響。如果行政許可沒有違反法律規(guī)定,且是在充分考慮了第三人的利益,在保證第三人充分行使其公法相鄰權(quán)的基礎(chǔ)上作出的,此時可以接受行政許可的優(yōu)先效力,第三人只能通過提起行政復(fù)議和行政訴訟方式獲得救濟(jì);否則,行政許可不發(fā)生排除或限制私法相鄰權(quán)的效力。

(二)建立私法相鄰關(guān)系法的“抑制型”保護(hù)與公法相鄰關(guān)系法的“預(yù)防型”保護(hù)互補(bǔ)機(jī)制

私法相鄰關(guān)系法對第三人私權(quán)的保護(hù),除不作為請求權(quán)具有損害預(yù)防的作用之外,無論是排除請求權(quán)、相鄰法上的補(bǔ)償請求權(quán)、還是侵權(quán)法上的損害賠償請求權(quán),都是在于排除或補(bǔ)償事后所發(fā)生的損失。這說明,私法相鄰關(guān)系法的保護(hù)主要是一種“抑制型”保護(hù)。這種對具有公益性的利益特別是小區(qū)資源環(huán)境的保護(hù)而言顯然是不充分的,因為環(huán)境的破壞一般具有不可回復(fù)性之特點,所以環(huán)境保護(hù)的有效性和重點在于事前預(yù)防,而非事后補(bǔ)償。

私法相鄰關(guān)系法這種“抑制型”權(quán)利保護(hù)之不足,可以通過公法相鄰關(guān)系法來得以彌補(bǔ),因為后者通常具有“預(yù)防型”保護(hù)的特點。這種特點主要體現(xiàn)在:(1)許可保留。立法者頒布了大量的服務(wù)于設(shè)施安全和環(huán)境保護(hù)的公法,在這些法律中,對一些具有潛在威脅人們生命財產(chǎn)安全和破壞環(huán)境的營業(yè)或設(shè)施,必須在得到許可以后才能進(jìn)行。通過這種許可,行政機(jī)關(guān)就可以將那些可能具有重大安全隱患和嚴(yán)重破壞環(huán)境的營業(yè)和設(shè)施事先排除。(2)第三人對許可程序的參與權(quán)。通過這種參與程序,第三人可以對有違其利益的建筑計劃和營業(yè)設(shè)施提出反對,在反對無效時,可到行政法院提起許可撤銷之訴;對不需要許可的營業(yè)或設(shè)施,有請求行政主管機(jī)關(guān)予以干預(yù)的權(quán)利。借助上述權(quán)利的行使,可以很好地起到事先防止損害發(fā)生的作用。(3)空間計劃。通過空間計劃可以對一個地區(qū)的空間發(fā)展進(jìn)行事先的謀劃,有效地預(yù)防或減少不可量物侵入對周圍第三人的影響,避免累積性排放所造成的重大的環(huán)境污染。

因此,豐富調(diào)整手段,建立私法相鄰關(guān)系法的“抑制型”保護(hù)與公法相鄰關(guān)系法的“預(yù)防型”保護(hù)互補(bǔ)機(jī)制,是完善相鄰權(quán)保護(hù)制度的有效舉措。

(三)相鄰關(guān)系中政府的角色:維護(hù)公共利益,被動介入鄰里糾紛

行政機(jī)關(guān)應(yīng)從實際出發(fā)制定處理相鄰權(quán)糾紛的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)。如何及時公平合理地處理相鄰權(quán)糾紛,一個重要的條件就是相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā),認(rèn)真研究實踐中出現(xiàn)的新問題,有預(yù)見性地制定相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在制定標(biāo)準(zhǔn)的過程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相關(guān)試驗,或借鑒國外的一些先進(jìn)經(jīng)驗,結(jié)合國情及各地習(xí)俗,制定出具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。另外,對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行廣泛的宣傳,使得社會對其有充分的了解,一旦出現(xiàn)相鄰關(guān)系矛盾,處理機(jī)關(guān)就可以做到有法可依、有據(jù)可查,以達(dá)到合法、合理、公平、妥善解決矛盾的目的。

相鄰關(guān)系不僅是法律關(guān)系,它實際還體現(xiàn)了在群體社會中人與人之間的心理包容度。對于局部微小的開發(fā)行為,只要在鄰里可容忍的范圍內(nèi),通常不會引起法律糾紛。而在許多國家的規(guī)劃管理中,針對相鄰關(guān)系的變化而不涉及公共利益的情況下,政府通常采取不主動作為的態(tài)度。例如英國和我國香港地區(qū)的規(guī)劃實踐中,針對居住區(qū)內(nèi)微小的改建行為,如果鄰里沒有舉報,一般政府不干預(yù)。在開發(fā)控制過程中,政府還可以采取免責(zé)措施將相鄰關(guān)系置于法律的管制框架下,而不是行政管轄的制度下。在蘇格蘭,規(guī)劃申請的鄰里通告是申請人的責(zé)任,在提出規(guī)劃申請時,需要向規(guī)劃部門證明鄰里以及相關(guān)利益人已經(jīng)被告知[4]。例如在北京,政府并不直接干預(yù)住宅改為經(jīng)營性用房的問題,申請人只要獲得有利害關(guān)系的業(yè)主同意,并提供住所所在地居民委員會或業(yè)主委員會出具的、有利害關(guān)系的業(yè)主同意將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的證明文件等,登記機(jī)關(guān)即予辦理登記注冊。政府不是全能的管理者,以有限介入相鄰關(guān)系的方式來應(yīng)對城市建設(shè)中各種紛繁復(fù)雜的開發(fā)行為,可以避免公共資源的浪費(fèi),同時提高管理的效率。

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