公務(wù)監(jiān)督過失犯罪及其對(duì)策研究

王鵬祥,劉林霞

(河南師范大學(xué)法學(xué)院,河南新鄉(xiāng)453007)

近年來,特大礦難事故、工程建設(shè)事故、特大火災(zāi)事故、特大食品事故等時(shí)有發(fā)生,給人民生命、財(cái)產(chǎn)造成巨大損失,同時(shí)也嚴(yán)重危害社會(huì)安全與利益,國家公務(wù)人員監(jiān)管不力是事故發(fā)生的重要原因。然而我國司法實(shí)踐對(duì)于許多重大安全責(zé)任事故中負(fù)有直接監(jiān)督職責(zé)的公職人員,或者因?yàn)槿狈σ罁?jù)而得不到刑罰處罰,或者勉強(qiáng)地以玩忽職守罪定罪處罰。處罰與其行為的社會(huì)危害性不符,也違背刑法罪刑相適應(yīng)原則。本文從公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的特點(diǎn)和我國立法現(xiàn)狀加以論述,從理論角度論證我國刑法設(shè)立公務(wù)監(jiān)督過失罪的必要性和現(xiàn)實(shí)性,以期推動(dòng)我國監(jiān)督過失犯罪的立法完善。

一、公務(wù)監(jiān)督過失的概念和公務(wù)監(jiān)督過失犯罪主體的確定

關(guān)于監(jiān)督過失的概念,我國學(xué)者多從狹義和廣義兩個(gè)方面予以界定,即狹義監(jiān)督過失和廣義監(jiān)督過失。所謂狹義監(jiān)督過失,是指與實(shí)施直接使結(jié)果發(fā)生的過失直接行為人相應(yīng),處于指揮、監(jiān)督直接行為人的監(jiān)督人怠于應(yīng)當(dāng)防止該過失的義務(wù)的情況。廣義監(jiān)督過失,則是指狹義的監(jiān)督過失之外的包含管理過失的過失[1],即監(jiān)督過失包含除字面意義上的監(jiān)督過失外還應(yīng)包括管理過失。

由于監(jiān)督具有間接性,而管理具有直接性,我國刑法對(duì)于因管理行為不適當(dāng)所引起的法律責(zé)任已有相應(yīng)的規(guī)定,故本文僅在狹義的監(jiān)督過失的基礎(chǔ)上探討國家公務(wù)人員監(jiān)督過失(以下簡稱公務(wù)監(jiān)督過失)。筆者認(rèn)為,所謂的公務(wù)監(jiān)督過失是指履行國家機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的公務(wù)人員由于消極或不正確履行對(duì)被監(jiān)督者的監(jiān)督責(zé)任,致使被監(jiān)督者的故意或過失行為造成嚴(yán)重的社會(huì)危害結(jié)果而應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的一種情勢(shì)。公務(wù)人員的監(jiān)督過失只是眾多監(jiān)督過失中的一種而已[2]。

由于公務(wù)監(jiān)督過失犯罪在我國刑法中沒有明確規(guī)定,國家公務(wù)人員如果違反法律規(guī)定的監(jiān)督義務(wù)造成嚴(yán)重危害國家、社會(huì)利益的后果或者他人嚴(yán)重人身損害、重大財(cái)產(chǎn)損失時(shí),就構(gòu)成了監(jiān)督過失犯罪。公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的主體除應(yīng)當(dāng)滿足一般犯罪主體要件之外還應(yīng)滿足以下條件:第一,負(fù)刑事責(zé)任者必須對(duì)造成危害結(jié)果發(fā)生的直接行為者負(fù)有監(jiān)督義務(wù),兩者之間形成某種在業(yè)務(wù)、地位上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,這是認(rèn)定監(jiān)督過失犯罪主體的首要條件。第二,上述監(jiān)督關(guān)系必須是法律直接規(guī)定的,外在表現(xiàn)為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。第三,監(jiān)督權(quán)利義務(wù)的實(shí)施者必須是國家公務(wù)人員。第四,公務(wù)人員監(jiān)督過失責(zé)任的承擔(dān)者只能是直接負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的國家公務(wù)人員,對(duì)公務(wù)人員監(jiān)督者的再監(jiān)督者一般情況下不應(yīng)當(dāng)再追究其監(jiān)督過失責(zé)任。

二、公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的特征

(一)公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的主體是自然人

公務(wù)監(jiān)督的權(quán)力來源于國家監(jiān)督權(quán)力,國家監(jiān)督權(quán)力的實(shí)現(xiàn)必須通過相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)公務(wù)人員的具體監(jiān)督行為來完成,公務(wù)監(jiān)督過失實(shí)際上是承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的公務(wù)人員的監(jiān)督過失,所以承擔(dān)公務(wù)監(jiān)督過失犯罪責(zé)任的主體只能是自然人。如果追究代表國家行使權(quán)力的單位的責(zé)任,也就是讓國家自己懲罰自己,有悖于立法的初衷。

(二)監(jiān)督與被監(jiān)督雙方是直接的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系

這種監(jiān)督關(guān)系是行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員基于法律的設(shè)定而產(chǎn)生的直接監(jiān)督關(guān)系?，F(xiàn)代科技的發(fā)展使企業(yè)規(guī)模越來越大,公務(wù)監(jiān)督者需要監(jiān)督的企業(yè)眾多,被監(jiān)督者違背應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)作出違法犯罪行為時(shí),要求公務(wù)監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者的超出其監(jiān)督范圍的犯罪行為也承擔(dān)責(zé)任,明顯與法律不符。

(三)公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的責(zé)任是一種具有間接性的直接責(zé)任

因?yàn)楣珓?wù)監(jiān)督者承擔(dān)責(zé)任的前提是由于其沒有盡到監(jiān)督職責(zé)而致使被監(jiān)督者發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)的行為,危害結(jié)果的發(fā)生并不是因公務(wù)監(jiān)督者的失職行為直接引起,故公務(wù)監(jiān)督犯罪責(zé)任含有一種間接性。公務(wù)監(jiān)督犯罪責(zé)任并不是讓公務(wù)監(jiān)督者承擔(dān)被監(jiān)督者的違背被監(jiān)督義務(wù)所引起的責(zé)任,而是讓其承擔(dān)監(jiān)督過失責(zé)任,也就是說讓公務(wù)監(jiān)督者直接承擔(dān)自己的過失責(zé)任,故具有直接性。

(四)公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的主觀形態(tài)只能為過失

公務(wù)監(jiān)督者主觀上必須有過失心理,既可能是疏忽大意的過失,也可能是過于自信的過失。至于公務(wù)監(jiān)督過失犯罪是否必須要求監(jiān)督者與被監(jiān)督者的過失為共同過失,法學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)。公務(wù)監(jiān)督者的過失不要求其與被監(jiān)督者是共同過失,被監(jiān)督者是故意還是過失不影響對(duì)監(jiān)督者過失的認(rèn)定。因?yàn)楫?dāng)被監(jiān)督者故意實(shí)施危害社會(huì)的應(yīng)被監(jiān)督行為時(shí),更能充分認(rèn)定公務(wù)監(jiān)督者的監(jiān)督不當(dāng)性和違法性,也就更應(yīng)該追究監(jiān)督者的失職責(zé)任,除非有證據(jù)證明公務(wù)監(jiān)督者的監(jiān)督適當(dāng)性。當(dāng)被監(jiān)督者過失實(shí)施危害社會(huì)的行為時(shí),如果監(jiān)督者盡到了監(jiān)督管理的職責(zé),則不應(yīng)當(dāng)再追究監(jiān)督者的責(zé)任。

三、我國刑法設(shè)立“公務(wù)監(jiān)督過失罪”之現(xiàn)實(shí)必要性及對(duì)策

我國刑法沒有區(qū)分一般過失和公務(wù)監(jiān)督過失,有關(guān)公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的規(guī)定也不統(tǒng)一。目前我國除刑法個(gè)別條款規(guī)定公務(wù)監(jiān)督過失犯罪外,《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國煤炭法》等法律只作了原則規(guī)定,缺乏可操作性,上述法律均沒有對(duì)公務(wù)監(jiān)督過失犯罪與一般過失犯罪進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分,以至于法院在審理公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的案件中無所適從,定罪量刑也就無法做到罪刑相適應(yīng)。

(一)我國刑法設(shè)立“公務(wù)監(jiān)督過失罪”之現(xiàn)實(shí)必要性

目前,我國刑法沒有明確設(shè)置公務(wù)監(jiān)督過失罪,但是事實(shí)上卻存在大量的公務(wù)監(jiān)督過失犯罪行為,追查犯罪的必要性致使大量的公務(wù)監(jiān)督過失犯罪行為在司法實(shí)踐中不得不以玩忽職守罪定罪處罰。2009年9月8日,河南省某市發(fā)生特大瓦斯爆炸事故,死亡76人、受傷14人,直接經(jīng)濟(jì)損失3 986.4萬元。事故發(fā)生后,煤炭工業(yè)局副局長、黨組成員劉某僅僅被撤職、撤銷黨內(nèi)職務(wù)行政處分,另有11個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部也以黨政處分了事,僅有4人涉嫌玩忽職守罪被起訴[3]。從這起驚動(dòng)全國的特大責(zé)任事故的處理結(jié)果可以看出:對(duì)于事故負(fù)有直接監(jiān)督職責(zé)的國家公職人員,在我國目前情況下多數(shù)不認(rèn)為是犯罪,僅以追究行政責(zé)任、“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”了事;極個(gè)別公職人員被認(rèn)定為構(gòu)成犯罪,也以玩忽職守罪論處。由于國家公務(wù)人員監(jiān)督的缺位或過失,造成巨大的社會(huì)損失卻以處罰較輕的玩忽職守罪進(jìn)行處罰,明顯罪刑不相適應(yīng)。玩忽職守所造成的危害在總體上比公務(wù)監(jiān)督過失所造成的危害要小得多,因此將公務(wù)監(jiān)督過失行為以玩忽職守罪定罪量刑也就明顯不能罰當(dāng)其罪,這嚴(yán)重違背了刑法的立法目的和刑法的基本原則,具有類推的嫌疑。

(二)我國刑法設(shè)立“公務(wù)監(jiān)督過失罪”之對(duì)策

我國刑法典規(guī)定的“環(huán)境監(jiān)管失職罪”“傳染病防治失職罪”等不能適應(yīng)社會(huì)的需要,為了體現(xiàn)法律公正,做到罰當(dāng)其罪,應(yīng)當(dāng)采取以下對(duì)策:

1.應(yīng)在刑法分則第9章明確規(guī)定“公務(wù)監(jiān)督過失罪”,并把“公務(wù)監(jiān)督過失罪”作為一個(gè)小口袋罪。

現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展越來越快,國家機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能越來越廣,公務(wù)監(jiān)督過失也會(huì)越來越多。為了規(guī)范國家監(jiān)督職能,促使國家公務(wù)人員積極履行監(jiān)督職能,打擊各種公務(wù)監(jiān)督過失犯罪行為,有必要設(shè)立“公務(wù)監(jiān)督過失罪”。但應(yīng)當(dāng)避免“公務(wù)監(jiān)督過失罪”成為“大口袋罪”,可以借鑒“玩忽職守罪”的立法經(jīng)驗(yàn),先概括設(shè)立一個(gè)“公務(wù)監(jiān)督過失罪”,待時(shí)機(jī)和立法技術(shù)成熟之后,再考慮將一些發(fā)案率高、社會(huì)危害性較大、行為特征比較突出、典型的行為分離出來,單獨(dú)規(guī)定罪名、罪狀和法定刑,同時(shí)保留“公務(wù)監(jiān)督過失罪”的概括規(guī)定,以利于打擊形形色色的職務(wù)過失犯罪。

2.加重對(duì)公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的處罰?，F(xiàn)行刑法對(duì)公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的處罰在刑種及量刑設(shè)置上刑罰太低且刑種過于單一,只有拘役、1至3年有期徒刑、3至7年有期徒刑,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足懲罰公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的需要。公務(wù)監(jiān)督過失犯罪造成的危害后果往往比普通的過失犯罪危害后果要重得多,依據(jù)罪刑相適應(yīng)原則,公務(wù)監(jiān)督過失犯罪應(yīng)當(dāng)受到更嚴(yán)重的處罰。但由于目前我國相應(yīng)的法律不健全,司法實(shí)踐中對(duì)公務(wù)監(jiān)督過失犯罪往往處以玩忽職守罪或者濫用職權(quán)罪,很少能夠反映監(jiān)督過失犯罪與其他過失犯罪的差別,當(dāng)然也就很難體現(xiàn)不同犯罪的不同的社會(huì)危害性。這明顯與公務(wù)監(jiān)督過失犯罪的社會(huì)危害性不符。

3.把公務(wù)監(jiān)督過失犯罪設(shè)定為危險(xiǎn)犯。國家公務(wù)人員負(fù)有專門的監(jiān)督管理義務(wù),具有專門的防范危險(xiǎn)發(fā)生的知識(shí)和技能,比一般人具有更高的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。由于其專業(yè)性較強(qiáng)導(dǎo)致其通常比一般過失犯罪危害后果要大,影響更廣。隨著社會(huì)的進(jìn)步和高科技的發(fā)展,被監(jiān)督管理者的工作中包含的危險(xiǎn)的、不確定的因素越來越多,危險(xiǎn)對(duì)社會(huì)造成的危害也就越來越大,公務(wù)人員監(jiān)督過失犯罪的幾率日益增大,一旦公務(wù)人員疏于監(jiān)督管理,后果將不堪設(shè)想。因此,應(yīng)把足以造成嚴(yán)重社會(huì)危害性的公務(wù)監(jiān)督管理過失犯罪規(guī)定為危險(xiǎn)犯[1]256。

4.追究公務(wù)監(jiān)督過失犯罪責(zé)任應(yīng)適用信賴原則。信賴原則在司法上的實(shí)際運(yùn)用肇始于德國1935年的判例,其產(chǎn)生可以說是傳統(tǒng)的犯罪過失理論適應(yīng)發(fā)展變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活需要的必然結(jié)果[4]。信賴原則是指在有關(guān)多數(shù)人的事件中,行為人信賴其他參與人能夠遵守規(guī)則采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng),只要該信賴具有相當(dāng)性,即使由于其他參與人無視規(guī)則而采取了不適當(dāng)?shù)男袆?dòng),并與自己的行動(dòng)相結(jié)合發(fā)生了構(gòu)成要件的結(jié)果,對(duì)此結(jié)果不追究行為人過失刑事責(zé)任的原則[5]。信賴原則設(shè)立的目的是阻卻非直接監(jiān)督管理行為的違法性。所以其一產(chǎn)生就引來很多爭議,學(xué)者中主要有三種意見:(1)公務(wù)監(jiān)督過失犯罪中禁止使用信賴原則,以免放縱公務(wù)監(jiān)督犯罪。(2)在公務(wù)監(jiān)督過失犯罪中應(yīng)當(dāng)適用信賴原則,以免不適當(dāng)放寬刑法的適用范圍。(3)信賴原則可以適用,但應(yīng)嚴(yán)格受到限制[6]。筆者贊同第三種觀點(diǎn)。如果處于監(jiān)督地位的人存在監(jiān)督過失,從而使被監(jiān)督者的行為產(chǎn)生社會(huì)危害性,就要對(duì)其行為承擔(dān)責(zé)任。承擔(dān)監(jiān)督過失責(zé)任公務(wù)人員的上級(jí)機(jī)關(guān)或者公務(wù)人員也對(duì)該公務(wù)人員負(fù)有監(jiān)督的職責(zé),如果不適用信賴原則阻卻其違法性,責(zé)任追究將永無止境,這顯然違背現(xiàn)代法治國家法治的要求。準(zhǔn)確使用信賴原則,正確認(rèn)定公務(wù)監(jiān)督過失責(zé)任人的范圍,從而促進(jìn)國家機(jī)關(guān)積極、正確行使監(jiān)督職權(quán)。

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