房地產(chǎn)調(diào)控政策的困境與對(duì)策分析

□ 魏美玲

房地產(chǎn)調(diào)控政策的困境與對(duì)策分析

□ 魏美玲

1998—2010年房地產(chǎn)調(diào)控風(fēng)云變幻

1998年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，其中最重要的一條便是取消福利分房，讓房地產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域。從1998年到2010年，中國(guó)的房地產(chǎn)行業(yè)從休眠期走入一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)代。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2003：2003年6月5日，中國(guó)人民銀行發(fā)布了“12l號(hào)文件”，對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款、個(gè)人住房貸款都做出了很多嚴(yán)格的規(guī)定；同年8月，國(guó)務(wù)院明確將房地產(chǎn)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，這就是業(yè)界人俗稱的“18號(hào)文”。無(wú)論是“121號(hào)文”還是“18號(hào)文”，都可以看出2003年國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的重點(diǎn)是規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)，防止房地產(chǎn)泡沫。從調(diào)控的市場(chǎng)影響來(lái)看，全國(guó)商品房銷售面積持續(xù)保持快速增長(zhǎng)，帶動(dòng)了商品房銷售價(jià)格保持穩(wěn)中趨升的態(tài)勢(shì)。同時(shí)，土地價(jià)格上漲幅度較大。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2004：2004年，國(guó)土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文，嚴(yán)令各地須在當(dāng)年8月31前將協(xié)議出讓土地中的“遺留問(wèn)題”處理完畢，否則國(guó)土部門有權(quán)收回土地，納入國(guó)家土地儲(chǔ)備。同年9月，央行10年來(lái)首次宣布上調(diào)存貸款利率。由此可以看出，當(dāng)年調(diào)控的重點(diǎn)是抑制投資過(guò)熱和房地產(chǎn)投機(jī)行為，實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策控制信貸規(guī)模。但從調(diào)控的效果來(lái)看，調(diào)控效果并不明顯。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2005：2005年3月，央行決定調(diào)整商業(yè)銀行自營(yíng)性個(gè)人住房貸款政策，個(gè)人住房貸款最低首付款比例由現(xiàn)行的20%提高到30%。同年3月，調(diào)控上升到政治高度，出臺(tái)了八條穩(wěn)定房?jī)r(jià)的意見(jiàn)。同年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等七部委《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見(jiàn)》。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2006：2006年4月27日，房貸利率再次上調(diào)；5月24日，促進(jìn)房產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的國(guó)六條出臺(tái)；同月29日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)限制套型90/70政策；7月6日，建設(shè)部聯(lián)合發(fā)展改革委、工商總局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步整頓規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序的通知》，規(guī)定未取得預(yù)售許可證不得發(fā)布預(yù)售廣告；8月1日，國(guó)土資源部制定的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》正式施行，對(duì)招標(biāo)拍賣掛牌或協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)的范圍作了細(xì)化；8月，央行調(diào)整金融機(jī)構(gòu)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率、建設(shè)部出臺(tái)廉租房管理實(shí)施辦法；9月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)的通知》，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行整頓。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2007：2007年，是房地產(chǎn)量和價(jià)都飛漲的一年，也是國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控最為嚴(yán)厲的一年。3月16日，飽受爭(zhēng)議的《物權(quán)法》通過(guò)，并于同年10月1日起執(zhí)行；兩天后，央行首次在該年度加息；之后的5月、7月、8月、9月，央行分別進(jìn)行第二、三、四、五次加息，上調(diào)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率。這一年，我們又看到央行關(guān)于房地產(chǎn)的又一次新政，即購(gòu)買第二套住房首付比例不得低于50%。到當(dāng)年11月10日，央行年內(nèi)第九次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，創(chuàng)近年歷史新高，可以看出政府調(diào)控房地產(chǎn)的決心。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2008：2008年，央行同樣一開(kāi)年便開(kāi)始上調(diào)人民幣存款準(zhǔn)備金率作為調(diào)控房?jī)r(jià)的一種重要措施，明確釋放出貨幣政策從緊的信號(hào)。3月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)通知，提出凡新審批、新開(kāi)工的商品住房，套型建筑面積90平方米以下住房(含經(jīng)濟(jì)適用住房)面積所占比重，必須達(dá)到開(kāi)發(fā)總面積的70%以上。之后的3月、4月、5月央行連續(xù)三次上調(diào)人民幣存款準(zhǔn)備金率。8月、10月、11月，受金融危機(jī)的影響，央行又連續(xù)三次下調(diào)人民幣存款準(zhǔn)備金率?？梢钥闯?，2008年調(diào)控重點(diǎn)是重點(diǎn)解決供不應(yīng)求的矛盾以及資金流動(dòng)性過(guò)剩的矛盾，持續(xù)加息及提高存款準(zhǔn)備金率，嚴(yán)格限制外資投資。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2009：2009年調(diào)控重點(diǎn)是政策扶持，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，抵御全球金融危機(jī)。政府4萬(wàn)億元的龐大投資計(jì)劃，樓市的一系列救市政策，房地產(chǎn)行業(yè)獲得各級(jí)政府政策的扶持，迅速觸底反彈。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2010：2010年1月，“國(guó)十一條”出臺(tái)，嚴(yán)格二套房貸款管理，首付不得低于40%；3月，國(guó)土資源部出臺(tái)了19條土地調(diào)控新政，同時(shí)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展對(duì)房地產(chǎn)業(yè)用地的專項(xiàng)檢查；6月，土地增值稅預(yù)征率由0.5%提高到2%。2010年中國(guó)房地產(chǎn)政策已由此前的支持轉(zhuǎn)向抑制投機(jī)，遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，并且先后采取了土地、金融、稅收等多種調(diào)控手段。

房地產(chǎn)政策調(diào)控困境分析

從2003年到2010年，七年的時(shí)光，國(guó)家用各種措施來(lái)調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)，可以看出，國(guó)家對(duì)改善民生的決心之大、措施之嚴(yán)厲前所未有。政府針對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域出臺(tái)的一系列措施，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展起到了一定的作用，房?jī)r(jià)上漲速度有所減緩，房地產(chǎn)投資增速過(guò)猛勢(shì)頭得到有效遏制。但是，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的快速變化，政府在制定房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策時(shí)，決策還存在著一些誤區(qū)，政策執(zhí)行中發(fā)生了一些偏差，客觀上導(dǎo)致調(diào)控政策并沒(méi)有達(dá)到預(yù)想的效果，城市土地價(jià)格持續(xù)攀升，房?jī)r(jià)偏高的問(wèn)題也沒(méi)有得到真正解決，房地產(chǎn)行業(yè)一些深層次的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題更加突出。但由于種種因素，房地產(chǎn)調(diào)控很多時(shí)候并未從根本上觸動(dòng)房?jī)r(jià)上漲的根基，房地產(chǎn)調(diào)控的效果并不明顯，治標(biāo)不治本，違反市場(chǎng)規(guī)律的爭(zhēng)議在房地產(chǎn)調(diào)控中從未停止，也使房地產(chǎn)政策調(diào)控陷入了困境。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政策執(zhí)行力不夠。近幾年，國(guó)家一直在推出各種調(diào)控政策，但房?jī)r(jià)仍然繼續(xù)走高，2007年個(gè)別城市的漲幅更是達(dá)到瘋狂。深層次原因固然是國(guó)家房地產(chǎn)基礎(chǔ)制度沒(méi)有健全，但從根本上來(lái)說(shuō)，和許多地方政策未得到有效落實(shí)也有很大關(guān)系。比如說(shuō)2004年9月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)公布了《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)指引》，規(guī)定建筑商不得為開(kāi)發(fā)商墊資建樓，開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)項(xiàng)目自有資金不低于項(xiàng)目總投資的35%，購(gòu)房者的月供房款不得超過(guò)收入的50%。實(shí)際上建筑商、開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者、銀行等通過(guò)各種手段變通，從來(lái)就沒(méi)認(rèn)真執(zhí)行。這也從另一角度說(shuō)明了制度缺失帶來(lái)了管理的混亂和執(zhí)行的艱難，當(dāng)然也證明了某些調(diào)控性政策，過(guò)于理想化，實(shí)際執(zhí)行打了大大的折扣。

（二）政策連續(xù)性不夠。在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，加強(qiáng)宏觀調(diào)控有助于及時(shí)糾正不當(dāng)?shù)男袨?，但要從根本上解決這一問(wèn)題則有賴于結(jié)構(gòu)的調(diào)整和制度的完善。從根本來(lái)說(shuō)，還要通過(guò)連續(xù)性的推出相關(guān)制度，與之相配合的是連續(xù)性的法規(guī)和操作細(xì)則，這些東西連續(xù)起來(lái)，房地產(chǎn)的執(zhí)行力才能夠大大增強(qiáng)。但是我們看到，很多調(diào)控政策缺乏的便是連續(xù)性，使得政策單槍匹馬而顯得力不從心，這無(wú)疑增加了政策的執(zhí)行難度，也給一些人帶來(lái)了投機(jī)的機(jī)會(huì)，使得調(diào)控政策變得弱不禁風(fēng)。同時(shí)，有些政策是為了某個(gè)房地產(chǎn)現(xiàn)象而出臺(tái)的，屬于即時(shí)即解型政策，這些政策相對(duì)比較倉(cāng)促，常常會(huì)出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。

（三）和房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)結(jié)合不夠。一個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目從開(kāi)發(fā)到出售，中間牽涉到許多環(huán)節(jié)，從各個(gè)政府部門辦理相關(guān)審批手續(xù)，到建材的進(jìn)入以及各種預(yù)售環(huán)節(jié)，這些都是影響房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。國(guó)家在推出一項(xiàng)房地產(chǎn)調(diào)控政策的時(shí)候，不能只是治標(biāo)不治本，要從最根本的環(huán)節(jié)抓起，所謂“打蛇要打七寸”，但從目前的房地產(chǎn)調(diào)控效果來(lái)看，我們并沒(méi)有打到影響房?jī)r(jià)高漲的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，出臺(tái)的政策不僅沒(méi)有上升到國(guó)家法律的高度，而且各個(gè)部門各個(gè)行業(yè)的互補(bǔ)性差，未能形成有效的控制鏈條。

（四）調(diào)控政策監(jiān)管不夠。每一個(gè)房地產(chǎn)政策的出臺(tái)，并不僅僅限于出臺(tái)，更要在執(zhí)行上下工夫，但執(zhí)行靠的是什么呢？靠的是有關(guān)部門的監(jiān)管力度。但從近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)的一系列房地產(chǎn)政策的監(jiān)管方面來(lái)看，雖然有一定的進(jìn)步，但也暴露了不少問(wèn)題。比如消費(fèi)者很關(guān)心的房地產(chǎn)中介業(yè)務(wù)的不規(guī)范；消費(fèi)者和開(kāi)發(fā)商交易過(guò)程的權(quán)益不對(duì)等；市場(chǎng)信息系統(tǒng)不完善，建筑業(yè)和房地產(chǎn)企業(yè)的信用懲戒機(jī)制作用有待加強(qiáng)等等。這些監(jiān)管措施如果一直沒(méi)有得到有效的落實(shí)，那么調(diào)控政策在強(qiáng)大的市場(chǎng)壓力下變得力不從心也就有據(jù)可查了。

（五）中央政府與地方政府之間的協(xié)調(diào)不夠。中央政府是房地產(chǎn)調(diào)控的主體，各級(jí)地方政府是房地產(chǎn)調(diào)控政策的具體執(zhí)行者。一個(gè)中央房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺(tái)以后，隨之而來(lái)的是相關(guān)城市就要按照要求出臺(tái)相關(guān)的執(zhí)行細(xì)則。但是我們看到很多地方財(cái)政有相當(dāng)一大部分依賴于土地出讓金，一旦高房?jī)r(jià)難以維系，地方政府的財(cái)政收入將直接受到影響。同時(shí)，對(duì)于國(guó)家出臺(tái)的一些廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房的政策，由于地方財(cái)政的不足，也會(huì)影響其執(zhí)行力度，從而影響整個(gè)房地產(chǎn)調(diào)控的全面協(xié)調(diào)進(jìn)行。

房地產(chǎn)政策調(diào)控完善對(duì)策

（一）強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)管力度。我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控執(zhí)行不力，很大程度上是由于地方政府執(zhí)行政策不力，而這深層次的原因在于我國(guó)還沒(méi)有完全理順中央和地方之間的關(guān)系，中央與地方之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)沒(méi)有得到明確的劃分，地方的事權(quán)多而財(cái)權(quán)少，才產(chǎn)生了諸如“土地財(cái)政”、過(guò)度依賴房地產(chǎn)投資等短期行為。我國(guó)應(yīng)該加快中央與地方之間事權(quán)與財(cái)權(quán)的調(diào)整，給予地方與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)，這樣才能夠保證地方有足夠的資金用于民生建設(shè)，也才能杜絕地方的短期行為。此外，中央應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于地方政策執(zhí)行的監(jiān)管力度，將政策執(zhí)行程度直接作為對(duì)地方官員政績(jī)考核的重要內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)地方的問(wèn)責(zé)制度，確保中央的房地產(chǎn)調(diào)控能夠起到實(shí)際的效果。

（二）完善房地產(chǎn)調(diào)控體制。我國(guó)目前的住房調(diào)控體制不健全是導(dǎo)致調(diào)控沒(méi)有取得預(yù)期效果的重要原因之一。所以我國(guó)在調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于調(diào)控體制的建設(shè)，從我國(guó)居民住房整體市場(chǎng)來(lái)考慮調(diào)控政策的制定，要保證調(diào)控政策的協(xié)調(diào)一致，完善調(diào)控的應(yīng)急機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制，避免政策變動(dòng)頻繁；同時(shí)要豐富調(diào)控的手段和方式，完善和拓寬房地產(chǎn)融資渠道，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)住房政策的管理，避免政策混亂；健全土地出讓制度，探索多種土地出讓方式，努力增加土地供給。

（三）建立健全居民住房制度。面對(duì)居高不下的房?jī)r(jià)，我們應(yīng)該進(jìn)一步加快住房制度建設(shè)，確定保障房和商品房并存、相互補(bǔ)充的制度，形成低收入者居住廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，中高收入者購(gòu)買商品房的基本格局。通過(guò)相關(guān)的法律建設(shè)確保居民的住房權(quán)利，將經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房的比例寫入法律；將保障性住房建設(shè)作為中央和地方政府的主要任務(wù)，并硬化保障房建設(shè)的預(yù)算安排；探索多種有效渠道來(lái)拓寬保障房建設(shè)資金來(lái)源，通過(guò)財(cái)政資金和政策為保障房建設(shè)提供擔(dān)保，明確保障房擔(dān)保的部門，通過(guò)信用擔(dān)保、利息補(bǔ)貼等方式為保障房建設(shè)和消費(fèi)貸款提供信用支持；完善住房公積金使用制度，規(guī)范公積金使用管理，提高住房公積金使用效率。

（四）深化調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段。要用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控房地產(chǎn)政策，有幾點(diǎn)需要注意：一是要強(qiáng)化稅收調(diào)控手段，加大稅收調(diào)控力度；二是政府應(yīng)合理壓縮貨幣投放信貸規(guī)模，適當(dāng)、有效地收緊市場(chǎng)動(dòng)態(tài)性，遏制投資過(guò)熱，打擊資產(chǎn)泡沫。

（五）轉(zhuǎn)變調(diào)控觀念。政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管要從目前主要調(diào)控和打壓消費(fèi)者，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕{(diào)控和規(guī)范機(jī)構(gòu)行為，包括規(guī)范政府在土地出讓方面的行為，落實(shí)政府建設(shè)保障性住房的責(zé)任和義務(wù)，以及規(guī)范銀行、開(kāi)發(fā)商和中介機(jī)構(gòu)的行為，實(shí)行強(qiáng)制性房地產(chǎn)信息披露制度，消除壟斷，建立和完善公正、公平、公開(kāi)的交易秩序。

（作者單位：江西南昌大學(xué)公共管理學(xué)院）