小食品企業(yè)安全監(jiān)管的法律思考

河南商業(yè)高等專科學校 耿瑞珍

近年來，食品安全事故在我國頻繁發(fā)生，對公眾健康造成了極大的危害。尤其是2008年發(fā)生“三鹿奶粉”事件之后，在我國已有高達65.7%的社會公眾認為食品安全是社會生活中最差的一環(huán)，排在倒數第一。[1]2011年2月25日，十一屆全國人大常委會第十九次會議表決通過的刑法修正案加大了對生產、銷售不符合食品安全標準的食品的處罰力度，同時增加了負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員因濫用職權或玩忽職守而應承擔的法律責任，此次刑法修改也從另一側面反映了我國食品安全問題的嚴重性。問題的癥結究竟在哪里？據國家質檢總局調查，我國的食品質量安全問題主要發(fā)生在食品生產加工環(huán)節(jié)，特別是在小型食品生產加工企業(yè)和小作坊問題最為嚴重。而根據近年來我國對食品加工企業(yè)所作的調查發(fā)現，截至2006年底，全國各級質檢部門共調查了448153家全國食品生產加工企業(yè)，其中10人以下小企業(yè)小作坊352815家，占調查企業(yè)總數的78.7%；證照不全的223297家，占調查企業(yè)總數的49.8%；無證無照的164149家，占調查企業(yè)總數的36.6%。[2]可見，在我國食品加工行業(yè)中，小企業(yè)占了絕大多數，而且其整體生產水平低，存在問題嚴重。因此，能否從生產加工源頭上確保食品安全，能否有效解決小食品企業(yè)問題，是保障我國食品安全的關鍵。

1 我國小食品企業(yè)存在的問題及在整改中面臨的尷尬境地

1.1 存在的問題

1.1.1 食品安全監(jiān)管不力

“中國的食品安全問題在政治層面上被放到了一個非常高的高度。”世界衛(wèi)生組織駐華代表處官員康彼得說。然而在國家高規(guī)格重視的背后，食品安全問題仍然不時困擾著中國老百姓。監(jiān)管問題仍然被人們認為是食品安全問題的癥結所在。尤其是我國食品加工企業(yè)中生產水平不高，問題層出不窮的小企業(yè)居絕大多數，這的確給食品安全監(jiān)管帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

(1)從我國的食品安全監(jiān)管體系來看，根據2009年《食品安全法》的規(guī)定，我國對食品安全的監(jiān)管采取的是由國務院食品安全委員會牽頭，衛(wèi)生行政部門、農業(yè)部門、工商部門、質檢部門、食品藥品檢驗檢疫部門等多個部門相結合的法律監(jiān)管體系，并且各個部門實行獨立的分段監(jiān)管，互不隸屬。這種橫向分段監(jiān)管的體系看似完整，但是在實際操作過程中卻存在因協(xié)調性差而導致的效率低下，監(jiān)管空白，或重復監(jiān)管，甚至出現有利大家搶，無利大家推的局面。

(2)從各個監(jiān)管部門的工作狀態(tài)來看，在食品安全的監(jiān)管過程中存在工作人員玩忽職守，濫用職權，徇私舞弊的現象。如果不嚴加防范和懲處，由其而引發(fā)的監(jiān)管問題其后果嚴重性將甚于監(jiān)管體系的不完善。

(3)從監(jiān)督力量的發(fā)揮程度來看，社會監(jiān)督的力量沒有得到充分調動。尤其是在一些農村地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部，分布大量的小食品加工作坊，其生產條件，衛(wèi)生狀況堪憂，并且存在著生產假冒偽劣食品的現象，這對于周圍老百姓和當地的領導干部來說已不是什么秘密，卻無人舉報，反而成為發(fā)展地方經濟，促進當地百姓就業(yè)的一種途徑。

1.1.2 數量龐大，經營分散，管理混亂

我國小食品企業(yè)的數量龐大，經營分散，遍布城鄉(xiāng)，其法治和自律意識薄弱，管理也比較混亂。有些小企業(yè)根本不具備合格的生產設備和條件，也不具備相應的產品檢驗能力，即使有相應的產品檢驗程序也普遍處于閑置狀態(tài)。管理人員和操作人員素質低，產品質量意識不強，對相應的法律法規(guī)和技術標準的了解嚴重不足。

1.2 小食品企業(yè)在整改中面臨的尷尬境地

1.2.1 取締需慎重

面對事故頻發(fā)的小食品企業(yè)，有人深惡痛絕地要求堅決取締，然而在事實面前卻是想說取締不容易。一方面會引發(fā)就業(yè)問題。數量如此龐大的小企業(yè)，取締就意味著失業(yè)，并有可能引發(fā)一系列社會矛盾。另一方面，由于我國經濟發(fā)展不平衡，尤其是農村地區(qū)經濟還較落后，群眾購買能力有限，而那些完全符合質量要求的食品往往價格較高，出于經濟的考慮，小企業(yè)生產的食品在農村地區(qū)才是真正的“適銷對路”。因此，如果全部取締這些小企業(yè)，就會增加老百姓的經濟負擔。再次，大企業(yè)所生產的食品種類一般比較固定，而小企業(yè)所生產的食品往往種類繁多，并且一些是具有傳統(tǒng)特色的，因而取締會給老百姓生活帶來一定的不便。

1.2.2 提升壓力大

針對小作坊式的食品生產企業(yè)，國家質檢總局在總結浙江、山東等省開展農村小作坊監(jiān)管示范工作的基礎上，總結出集中生產、股份合作、龍頭帶動、協(xié)會推動、專業(yè)合作等監(jiān)管模式，這些模式在一些地區(qū)的推廣也收到了良好的效果。但是，我國目前的食品小企業(yè)數量龐大，分布散亂，生產技術水平參差不齊，在業(yè)人員素質整體不高。因而要想短時間實現在全國范圍內普遍推廣將會非常困難，搞不好就會陷入流于形式的尷尬境地，因此通過改革監(jiān)管模式來提升目前我國小食品加工企業(yè)的整體經營狀況還有很多棘手的問題要解決。

2 對小食品企業(yè)安全監(jiān)管的幾點法律思考

2.1 進一步完善立法，強化企業(yè)及監(jiān)管者的法律責任

判斷一國的法律體系是否完善以及完善或不完善到什么程度，有兩個基本衡量標準：一是憲法標準。即是否已具備全面實施憲法所顯然必需的法律。二是法律實踐標準。這個標準的基本要求是，一切應該由法律調整的生活領域都有法可依，而且不同部門、不同位階的全部法規(guī)性文件應該構成一個由憲法為統(tǒng)率的和諧統(tǒng)一的整體。[3]目前，在食品安全領域我國已形成了以《食品安全法》等法律法規(guī)為核心，以地方法規(guī)規(guī)章等為補充的法律體系，但是相關法之間的協(xié)調性還有待進一步理順。另一方面，在具體的法律規(guī)定上尤其是法律責任方面還需要完善。國家食品安全風險評估專家委員會主任、中國工程院院士陳君石指出，“安全的食品是生產出來的，不是監(jiān)管出來的，更不是靠監(jiān)測出來的?！薄艾F在的問題不是我們國家缺少農產品的安全標準……問題是能不能遵守?！币蚨赡芊竦玫阶袷貙τ诒Ｕ衔覈称钒踩哂袠O其重要的意義。而這在很大程度又上取決于法律責任制度是否完善，能否有效保障法律責任的認定和對違法者的制裁。雖然我國在行政法、民法以及刑法中規(guī)定了食品生產者和經營者的法律責任，但是由于歸責原則的可操作性不強以及對違法者的處罰力度不大和訴訟機制的不健全等方面的原因，以致于在實踐中很難對違法者的責任進行充分有效的追究。同時，確保食品安全單靠對食品加工企業(yè)實行嚴刑峻法顯然是不夠的，同時也必須對監(jiān)管工作人員的瀆職行為進行嚴格的責任追究，從而督促其切實地承擔起責任。

2.2 嚴格、理性規(guī)范小食品企業(yè)生產經營活動

為了更好地規(guī)范我國小食品企業(yè)的生產經營活動，首先要明確的是對小食品企業(yè)的監(jiān)管目標及原則。由于我國小食品企業(yè)數量大、分布散、生產技術水平參差不齊，存在很多安全隱患，但是卻有廣泛而固定的消費群體，同時也吸納了大量的就業(yè)人員。因此必須要結合我國各地各區(qū)域的實際情況嚴格、理性地進行規(guī)范，從而使其達到安全、便民、合格的目標。首先，對于制售假冒偽劣食品，使用非食品原料的企業(yè)一定要堅決打擊，決不能以罰代刑。其次，對于沒有衛(wèi)生許可證、營業(yè)執(zhí)照和生產許可證的食品加工企業(yè)，要根據當地實際情況，督促其在一定期間內改善生產條件和衛(wèi)生條件，補全證照，逾期不能達標的堅決取締。第三，對于一些具有傳統(tǒng)特色，或與當地群眾生活密切相關的食品加工企業(yè)要做到扶持和監(jiān)管并重。第四，監(jiān)管工作要日?；⑸钊牖?，要在一些食品加工企業(yè)密集的地區(qū)設立一些常駐辦公地點，隨時監(jiān)管，隨時查處，從而提高監(jiān)管力度。第五，建立誠信檔案。對于不守誠信，違反食品生產要求和規(guī)程的食品加工企業(yè)進行公開公示，從而督促其生產行為。

2.3 加大食品安全宣傳工作，提升相關人員的法律意識、安全意識和社會責任感

食品安全關系到人們的身體健康和生命安全，也關系到社會、經濟的穩(wěn)定發(fā)展，加大相關安全知識和法律法規(guī)的宣傳是食品安全工作必不可少的環(huán)節(jié)。面對我國食品企業(yè)尤其是小企業(yè)的生產狀況和產品流通狀況，食品安全的宣傳工作至少要在以下三個方面下功夫：一是食品生產與經營的管理人員，通過宣傳和教育使其樹立社會責任感和法律責任意識。二是相關的從業(yè)人員。對這一部分人員進行宣傳教育一方面在于樹立其社會責任意識，另外在必須取締一部分違法企業(yè)時也有利于消減社會矛盾。三是廣大消費群體。我國城市居民普遍有較高的食品安全意識，但是在廣大農村尤其是一些偏遠地區(qū)，一方面由于經濟落后，另一方面老百姓對食品安全本身重視不夠，更不了解相關的法律法規(guī)，即使發(fā)生問題也不懂如何保護自身的合法權益，這就給某些假冒偽劣食品提供了廣闊的市場。因而加大對這一部分人的宣傳教育，提升其食品安全意識和法律意識極為必要。

2.4 發(fā)動社會力量，疏通社會監(jiān)督渠道

當前我國對食品安全的監(jiān)管實行的是以政府為主導的多部門分段監(jiān)管的機制，這種監(jiān)管機制在覆蓋程度上還不夠深入，不利于對小食品企業(yè)的監(jiān)管和控制。因此疏通社會監(jiān)督渠道有利于進一步提高監(jiān)督力度。首先，充分發(fā)動基層群眾自治組織參與食品安全的監(jiān)督工作。在我國基層群眾自治組織指的是居民委員會和村民委員會，這兩種組織在我國分布廣泛，數量龐大，與群眾的接觸最為密切。尤其是在小食品加工企業(yè)密集的農村和城鄉(xiāng)結合部，充分發(fā)揮基層群眾組織的監(jiān)督作用，能夠彌補我國監(jiān)管機制中存在的監(jiān)管力量分布不均的缺陷，這將對我國小食品加工企業(yè)的監(jiān)管工作提供有力的支持。其次，建立監(jiān)督舉報獎勵機制。食品安全事關人們的生命健康，監(jiān)督工作的扎實有效正是出于對生命的敬畏和對人權的保障。因此對食品安全的監(jiān)督是每個人的權利和義務。所以應該建立一套有效的監(jiān)督舉報獎勵機制，在充分保護舉報者人身權和財產權的前提下給予物質獎勵。再次，要發(fā)揮網絡、媒體的力量。網絡和媒體在社會監(jiān)督方面具有先天優(yōu)勢，其受眾廣，傳播速度快，因而正確利用網絡和媒體的力量將會在很大程度上提高監(jiān)督的力度。

2.5 加強對食品流通領域的監(jiān)管和控制，切斷不安全食品的流通渠道

食品從生產領域到流通領域最后再到消費者手中才是一個完整的過程，雖然對食品生產者進行監(jiān)管是從源頭上解決問題，但是，有市場，有需求也是刺激食品生產的一個不可忽視的因素。比如對于城市中的一些大中型超市和商場，其進貨渠道比較正規(guī)，商品的可信賴程度高，但是對于一些小超市小商店，其進貨渠道往往比較龐雜，有些食品的安全性可信度不高，更有一些假冒偽劣食品充斥其中，更不要說農村等一些經濟落后，消費水平不高的地區(qū)，銷售不安全食品的現象更為普遍。因此，加強食品流通領域尤其是對食品批發(fā)、零售、運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管，能有效地切斷有害食品的流通鏈條，無人敢賣，自然也就無人生產。

人是社會之本，食品安全的意義對于人和社會來講都是巨大的，食品安全工作任重但絕不能道遠。保證食品安全一方面需要政府出重拳，下大力氣進一步完善法律及相關制度，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究；另一方面也需要全社會的共同關注，共同參與。

[1]中國社會科學院.社會藍皮書.2009.

[2]鄔建平.狠抓落實 奮力攻堅 全面推進食品安全監(jiān)管工作——在全國食品生產監(jiān)管工作會上的工作報告[R].2007.

[3]童之偉.在新起點上繼續(xù)推動立法完善[N].解放日報2011-3-21.