立法保護(hù) 政策扶持
——國(guó)外煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及對(duì)我國(guó)的啟示

□洪濤

立法保護(hù) 政策扶持
——國(guó)外煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及對(duì)我國(guó)的啟示

□洪濤

經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，勢(shì)必造成對(duì)能源需求的日益增大，而國(guó)際油價(jià)的不斷上漲，使我國(guó)能源供需形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，充分開發(fā)利用替代能源無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

煤層氣也稱瓦斯，是一種非常規(guī)天然氣，是替代能源的新寵，也是我國(guó)最現(xiàn)實(shí)可靠的替代能源。我國(guó)煤層氣資源非常豐富，但煤層氣產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，每年煤層氣實(shí)際利用率還不高，尋求科學(xué)的煤層氣產(chǎn)業(yè)化路徑是我國(guó)一項(xiàng)迫切的任務(wù)。美國(guó)、澳大利亞等國(guó)煤層氣的開發(fā)利用起步較早，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成熟，其形成有完善的煤層氣產(chǎn)業(yè)化的制度保障。本文介紹了國(guó)外煤層氣開發(fā)利用的重要政策，根據(jù)國(guó)內(nèi)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，提出了具體建議，以供參考。

美國(guó)煤層氣大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，得益于配套政策的鼓勵(lì)

美國(guó)之所以取得煤層氣大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的成功，在很大程度上得益于美國(guó)政府的鼓勵(lì)政策，主要包括：時(shí)機(jī)得當(dāng)、力度足夠、針對(duì)性強(qiáng)的稅收扶持政策，技術(shù)研發(fā)和開采試驗(yàn)的財(cái)政政策（由聯(lián)邦政府提供），限制壟斷的管道政策以及環(huán)境、投資等配套政策。

稅收補(bǔ)貼與優(yōu)惠政策——《原油意外獲利法》第29條稅收補(bǔ)貼政策。該政策對(duì)美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展起到了決定性的作用，其以提高煤層氣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力為導(dǎo)向，通過(guò)直接的稅收補(bǔ)貼使煤層氣能夠與常規(guī)天然氣進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，并在優(yōu)惠期內(nèi)使其始終保持這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。該政策的目的在于將對(duì)常規(guī)燃料征收的稅款用于補(bǔ)助非常規(guī)燃料生產(chǎn)；通過(guò)降低替代能源的生產(chǎn)成本使其具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而鼓勵(lì)非常規(guī)天然氣的開發(fā)利用。該政策具有時(shí)效性，主要針對(duì)美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期進(jìn)行扶持，以促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速形成和發(fā)展。該政策具有足夠的優(yōu)惠力度，在多數(shù)情況下，煤層氣生產(chǎn)者得到的稅收補(bǔ)貼比上繳的稅款要多，從而可得到補(bǔ)貼實(shí)惠，因此生產(chǎn)煤層氣的積極性很高。

聯(lián)邦政府主導(dǎo)的鼓勵(lì)研發(fā)與創(chuàng)新政策——為技術(shù)研發(fā)和開采試驗(yàn)提供財(cái)政支持。煤層氣作為一種新能源，其產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展需要大量的理論、技術(shù)研究和先導(dǎo)性試驗(yàn)。在這一方面美國(guó)政府給予了大量的財(cái)政支持。以美國(guó)能源部、天然氣研究所等為代表的政府機(jī)構(gòu)，組織有關(guān)研究機(jī)構(gòu)和技術(shù)咨詢公司開展了大量的研究和試驗(yàn)工作，包括全美煤層氣資源評(píng)價(jià)與預(yù)測(cè)、開發(fā)技術(shù)研究、開發(fā)試驗(yàn)、主要煤層氣盆地的儲(chǔ)層模擬等，這很快形成了有效指導(dǎo)煤層氣勘探開發(fā)的理論基礎(chǔ)、工藝技術(shù)，并培養(yǎng)了一大批從事煤層氣勘探開發(fā)的人才。

管道管理與限制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的政策——美國(guó)聯(lián)邦能源管理委員會(huì)636號(hào)法令。該法令要求管道商將天然氣的銷售同其運(yùn)輸服務(wù)相分離，不論發(fā)運(yùn)人是從他們管道購(gòu)買天然氣還是從其他天然氣銷售商購(gòu)買天然氣，均須向所有發(fā)運(yùn)人提供具有可比性的運(yùn)輸服務(wù)。該法令在開放準(zhǔn)入及取消捆綁方面的規(guī)定，大大提高了天然氣市場(chǎng)的效率和競(jìng)爭(zhēng)性，并對(duì)煤層氣生產(chǎn)產(chǎn)生了積極影響。通過(guò)管道運(yùn)輸煤層氣可以進(jìn)入更廣闊的市場(chǎng)，提高了煤層氣生產(chǎn)的靈活性。

政府資助與信貸政策——點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的高效信貸政策。1996年3月美國(guó)環(huán)保局發(fā)布的《美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)煤層氣項(xiàng)目資助指南》規(guī)定，包括農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、小企業(yè)管理局以及美國(guó)環(huán)保局、能源部等政府機(jī)構(gòu)和組織可以為煤層氣項(xiàng)目提供援助。另外，在美國(guó)政府的政策導(dǎo)向下，許多私人金融機(jī)構(gòu)也愿意為煤層氣開發(fā)提供資金支持。由于煤層氣項(xiàng)目屬于節(jié)能項(xiàng)目，在美國(guó)被列為優(yōu)先考慮項(xiàng)目，通過(guò)對(duì)煤層氣項(xiàng)目提供點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的資金資助，提高了扶持政策的針對(duì)性和有效性。

澳、加、英等國(guó)家在煤層氣產(chǎn)業(yè)開發(fā)中政策各異，但均突出立法保護(hù)和政策優(yōu)惠

除美國(guó)外，其他一些國(guó)家也實(shí)施了一些促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策。

澳大利亞政府對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)政策主要包括：出臺(tái)規(guī)定維護(hù)煤層氣產(chǎn)業(yè)投資者的合法權(quán)益, 通過(guò)垂直劃分礦業(yè)權(quán)鼓勵(lì)開發(fā)煤層氣；鼓勵(lì)管網(wǎng)投資與建設(shè),管道私有化促進(jìn)了天然氣管道投資的大幅增加，煤層氣產(chǎn)業(yè)可利用的天然氣管網(wǎng)得到了進(jìn)一步完善；制定強(qiáng)制性措施保證煤層氣的開發(fā)利用, 加強(qiáng)煤層氣勘探開發(fā)與轉(zhuǎn)化（發(fā)電）的管制，有的地方政府規(guī)定了煤層氣發(fā)電量在總發(fā)電量中的強(qiáng)制性比例，促使企業(yè)通過(guò)燃燒發(fā)電利用煤層氣；煤層氣的法律界定明晰，政府不參與開發(fā)，但強(qiáng)化監(jiān)管職能。

在加拿大，煤層氣作為一種獨(dú)立的礦產(chǎn)資源，受到立法保護(hù)，享有獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則；加拿大煤層氣的勘探開發(fā)均實(shí)行市場(chǎng)化。

在英國(guó)，煤層氣作為一種獨(dú)立的礦產(chǎn)資源受到立法保護(hù)，享有相應(yīng)的財(cái)稅優(yōu)惠政策；為煤層氣產(chǎn)業(yè)提供寬松的礦業(yè)權(quán)政策。

德國(guó)有關(guān)煤層氣有專門的立法，將煤層氣作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，給予財(cái)稅支持。

印度則給予國(guó)內(nèi)外煤層氣開發(fā)投資者鼓勵(lì)政策，包括從商業(yè)性生產(chǎn)之日起7年免稅；只征收很低的礦區(qū)使用費(fèi)；免繳煤層氣開發(fā)需要的進(jìn)口材料和設(shè)備關(guān)稅；煤層氣氣價(jià)實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格，政府不干預(yù)。

波蘭政府將煤層氣勘探開發(fā)提高到與石油、天然氣一致的水平，給予勘探開發(fā)的企業(yè)十年免稅。

烏克蘭出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策和管理法規(guī)，鼓勵(lì)外國(guó)公司投資開發(fā)煤層氣。

國(guó)外煤層氣產(chǎn)業(yè)政策對(duì)我們的啟示

通過(guò)分析國(guó)外煤層氣開發(fā)利用的政策，結(jié)合國(guó)內(nèi)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體情況，我國(guó)應(yīng)著力做好以下幾方面的工作：

以稅收優(yōu)惠和財(cái)政支持為突破口，加強(qiáng)鼓勵(lì)和扶持煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策力度

財(cái)稅政策是政府主導(dǎo)權(quán)最大、對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展敏感度最高的政策因素，是煤層氣產(chǎn)業(yè)政策體系中的主要引導(dǎo)力量。比較各國(guó)的煤層氣產(chǎn)業(yè)支持政策，可以發(fā)現(xiàn)各國(guó)最主要的、最有效的政策就是稅收優(yōu)惠政策。從美國(guó)的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可看出，在其發(fā)展初期，政策扶持和稅收補(bǔ)貼是煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)力，這促進(jìn)了短期內(nèi)形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的熱潮，奠定了美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的基礎(chǔ)。

煤層氣稅收優(yōu)惠政策的基本原則應(yīng)主要包括：第一，煤層氣作為一種非常規(guī)天然氣，其開發(fā)前期往往需要很大的資金投入，如果沒有足夠的稅收優(yōu)惠，難以吸引資金投入，因此，煤層氣稅收優(yōu)惠政策應(yīng)著重針對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，以促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速形成和發(fā)展。第二，煤層氣稅收優(yōu)惠政策應(yīng)以提高煤層氣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力為導(dǎo)向，通過(guò)直接的稅收補(bǔ)貼使煤層氣能夠與常規(guī)天然氣進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，并使其在優(yōu)惠期內(nèi)始終保持這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。第三，煤層氣稅收優(yōu)惠政策應(yīng)實(shí)行針對(duì)煤層氣生產(chǎn)企業(yè)的“先征后退”政策，即：先按稅法征稅，后根據(jù)稅收優(yōu)惠政策給予補(bǔ)貼。如果稅收優(yōu)惠得當(dāng)，在多數(shù)情況下，煤層氣生產(chǎn)企業(yè)得到的稅收補(bǔ)貼比上繳的稅款要多，從而可得到實(shí)惠，以提高煤層氣生產(chǎn)企業(yè)的積極性。

財(cái)政支持政策對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著積極的影響，可以拓展相關(guān)企業(yè)的利潤(rùn)空間，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)和支持。一方面，財(cái)政支持政策應(yīng)主要集中在技術(shù)開發(fā)、設(shè)備更新改造方面，將煤層氣勘探、研發(fā)、實(shí)驗(yàn)等納入到優(yōu)惠政策中并促進(jìn)煤層氣的終端消費(fèi)和煤層氣產(chǎn)業(yè)化。另一方面，針對(duì)CDM項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)補(bǔ)貼制度。這些支持政策對(duì)煤層氣開發(fā)利用企業(yè)而言，可降低成本，提高其投資回報(bào)率，并且提高相關(guān)企業(yè)研發(fā)抽采利用先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備及申報(bào)CDM的積極性，不僅實(shí)現(xiàn)碳減排的環(huán)境效益，也從經(jīng)濟(jì)效益上扶持相關(guān)企業(yè)的發(fā)展。

加強(qiáng)支線輸氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)提高管輸效率，強(qiáng)化管網(wǎng)設(shè)施監(jiān)管

我國(guó)天然氣主干線管網(wǎng)雖初具規(guī)模，但支線管網(wǎng)建設(shè)還很不完善，且管網(wǎng)設(shè)施監(jiān)管薄弱。美國(guó)能在10年之內(nèi)迅速發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)，一個(gè)重要原因在于其發(fā)達(dá)的天然氣管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施使得煤層氣生產(chǎn)和利用實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合，減少了初期成本，快速實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益。

煤層氣的市場(chǎng)特點(diǎn)與天然氣一樣，具有各環(huán)節(jié)的相互依賴性和對(duì)管網(wǎng)的高度依賴性的特征。但是，我國(guó)煤層氣基礎(chǔ)設(shè)施比較匱乏，輸配管網(wǎng)尚不完善，只在部分地區(qū)有區(qū)域性的天然氣輸氣管網(wǎng)，支線管網(wǎng)和用戶設(shè)施也不普及，很多城市沒有大規(guī)模普及燃?xì)夤芫W(wǎng)，且煤層氣開發(fā)潛力較大的地區(qū)反而相對(duì)缺乏天然氣管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施。而且，多年來(lái)，由于我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度不夠，市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)監(jiān)管、市場(chǎng)退出機(jī)制和政策不完善，導(dǎo)致天然氣產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境未能發(fā)生顯著改變，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)分割和分散重復(fù)建設(shè)干線輸配氣管網(wǎng)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。尤其是中游環(huán)節(jié)的長(zhǎng)輸管網(wǎng)等自然壟斷領(lǐng)域缺乏現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)制，管網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)了上下游之間、國(guó)內(nèi)各煤層氣公司之間管網(wǎng)分割的局面。因此，在全國(guó)天然氣管網(wǎng)規(guī)劃中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)煤層氣管網(wǎng)的建設(shè)，這對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。

健全煤層氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，重點(diǎn)要厘清煤層氣與煤炭的關(guān)系

通過(guò)比較國(guó)外主要資源國(guó)的煤層氣開發(fā)利用政策，特別是各國(guó)關(guān)于煤層氣權(quán)屬和開發(fā)的法律規(guī)定，其共同的特點(diǎn)是礦業(yè)開發(fā)商負(fù)有法律責(zé)任處理好煤層氣與煤炭的關(guān)系。

我國(guó)煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)爭(zhēng)議，許多學(xué)者和媒體都將矛頭指向了我國(guó)的煤、氣礦業(yè)權(quán)分置制度。在我國(guó)，煤炭和煤層氣在立法上被視為兩種獨(dú)立的礦產(chǎn)資源，而礦業(yè)權(quán)的取得遵循“申請(qǐng)?jiān)谙取币约啊疤降V權(quán)排他性”原則，因此同一礦區(qū)的煤、氣礦業(yè)權(quán)分屬于不同礦業(yè)權(quán)人是完全可能的。當(dāng)前的礦業(yè)權(quán)劃分制度違背了煤層氣與煤炭的伴生屬性，是造成煤、氣礦業(yè)權(quán)分屬于不同主體的狀況的主要原因。

為使我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入公平、合理、有序的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展局面以及真正健康、可持續(xù)發(fā)展，建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門盡快研究修改、制定有關(guān)法律法規(guī)。建議在《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)的修訂工作中，厘清伴生礦種的勘探權(quán)、開發(fā)權(quán)；制定專門的《對(duì)外合作開采煤層氣資源條例》，其內(nèi)容應(yīng)主要包括：明確對(duì)外合作開采煤層氣資源審批程序、煤層氣銷售權(quán)、產(chǎn)品分成合同及其他形式合同的規(guī)范管理等；制定《煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)管理?xiàng)l例》，建議包括煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊的處理規(guī)定、兩種礦業(yè)權(quán)設(shè)立的時(shí)間次序等；制定《煤層氣減排管理辦法》，包括減排指標(biāo)、減排獎(jiǎng)勵(lì)、超標(biāo)排放的懲罰等；完善煤層氣勘查、抽采、生產(chǎn)、輸送、利用的相關(guān)法律法規(guī)。

（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心）