擅自改變土地用途應如何處理

□ 張 濤

【案例】

2002年12月，某市機械有限公司通過公開出讓方式，取得一塊國有建設(shè)用地使用權(quán)，面積為12499.3平方米，用途為住宅，出讓金額為427萬元。該公司于2003年4月和2006年4月分兩次繳納了50萬出讓金，并于2010年7月繳清了剩余的出讓金和利息。同年8月，該公司申請辦理土地用途為住宅的土地登記。

市國土資源局在地籍調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)該公司申請辦理土地登記的地塊，與出讓合同不一致，實際用途為工業(yè)用地，建有廠房。且沒有任何變更用途的手續(xù)。

經(jīng)了解，該公司申請辦理土地登記的地塊，批準用途為住宅用地，非法改變成了工業(yè)用地；改變用途的理由是當時暖氣、煤氣尚未通至該區(qū)域，周邊環(huán)境不具備建設(shè)住宅的條件，為避免土地閑置，臨時建設(shè)了廠房。待條件成熟后再拆除廠房，改建為住宅。

【分析】

第一種意見認為，僅從土地登記的角度考慮，按《土地登記辦法》的要求，批準用途即住宅用途，該公司也是按照住宅用途申請登記發(fā)證。有成交確認書、出讓合同及出讓金繳納證明、契稅繳納憑證，符合土地登記法定條件，可以登記發(fā)證。

第二種意見認為，從執(zhí)法角度考慮，《土地管理法》第四條規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。對建設(shè)用地的土地用途，通過在土地出讓合同或土地劃撥批文中加以明確。凡未經(jīng)批準實際用途與土地出讓合同中規(guī)定的用途不一致的，都應認定為擅自改變用途。土地使用者未經(jīng)批準，擅自改變土地用途是一種違法占地行為。應先行處罰，再行辦理土地登記手續(xù)；或者拆除建筑物后，再予辦理土地登記手續(xù)。

第三種意見認為，《土地管理法》第五十六條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地的，應當按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準文件的規(guī)定使用土地；確需改變該幅土地建設(shè)用途的，應當經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報批前，應當先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，土地使用者應當按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。

根據(jù)土地出讓合同的約定，土地使用權(quán)一經(jīng)取得后，土地用途不得擅自變更。從上述相關(guān)法規(guī)中不難看出，擅自改變土地用途的處理方式有兩種：一是嚴重影響城市規(guī)劃的，出讓方有權(quán)解除土地出讓合同，收回土地使用權(quán)。二是符合城市規(guī)劃的，受讓方經(jīng)出讓方和當?shù)厥小⒖h人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，可以改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，調(diào)整土地出讓金。

筆者認為：該公司申請的住宅用地土地登記，應按照第三種意見，建議把土地登記和執(zhí)法監(jiān)察同時進行，一邊走土地登記程序，一邊走行政執(zhí)法程序。待執(zhí)法結(jié)束后，再行發(fā)放國有土地使用證。