土地違法案件查清土地權(quán)屬之困惑

溫州市國(guó)土資源局 蓋 兵 陳矯健

土地違法案件查清土地權(quán)屬之困惑

溫州市國(guó)土資源局 蓋 兵 陳矯健

土地違法案件是否必須調(diào)查清楚涉案土地的權(quán)屬，答案基本是肯定的，但是如果涉案的土地權(quán)屬不清或者存在土地權(quán)屬爭(zhēng)議就會(huì)面臨很大問題：

一、查清土地權(quán)屬，有違效率優(yōu)先原則

從現(xiàn)行的法律來看，土地權(quán)屬應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府認(rèn)定，而土地違法案件則是由國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)查處。對(duì)于已經(jīng)土地登記的，國(guó)土部門可以直接根據(jù)土地登記來確定土地的權(quán)屬，但在執(zhí)法實(shí)踐中多數(shù)的土地違法案件所涉及的土地沒有登記，國(guó)土部門如果直接作出認(rèn)定，就會(huì)面臨因沒有法律依據(jù)或超越法定職權(quán)而被法院認(rèn)定無效或違法。如：2007年8月，溫州市國(guó)土資源局就一帆化工公司非法占用原溫州市絲綢機(jī)械廠土地（國(guó)有企業(yè)，尚未辦理土地登記）認(rèn)定為國(guó)有，被法院認(rèn)定為事實(shí)不清，證據(jù)不足，并予以撤銷。最后，該案請(qǐng)示市政府認(rèn)定涉案土地為國(guó)有后才重新作出行政處罰決定。所以，如果土地違法案件必須要調(diào)查清楚涉案土地的權(quán)屬，那么就必須由縣級(jí)以上人民政府進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定后才能依法查處土地違法行為。如果涉案的土地存在權(quán)屬爭(zhēng)議，這樣的爭(zhēng)議往往需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能解決，少則一年半載，多則幾十年的也有，而這樣的長(zhǎng)時(shí)間等待與及時(shí)查處土地違法行為的土地執(zhí)法監(jiān)察基本原則相違背，同時(shí)，也不符合行政行為效率優(yōu)先的原則。

二、從非法占用土地行為的法律來看，不調(diào)查土地權(quán)屬可以實(shí)現(xiàn)依法查處土地違法行為的目的

《土地管理法》第七十六條規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。嚴(yán)格用途管制是土地管理的重要點(diǎn)，對(duì)于非法占地而言，是否要查清楚土地的權(quán)屬法律并沒有規(guī)制，也即不管非法占用的土地是國(guó)家的、還是集體的，只要擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地就構(gòu)成非法占用土地；并且也不會(huì)因非法所占用的土地是國(guó)家或是集體的，而承擔(dān)更重或更輕的法律責(zé)任，從這一點(diǎn)上看，土地違法案件是否要調(diào)查清楚涉案土地的權(quán)屬意義不大。

目前，主要的問題是如何認(rèn)識(shí)“責(zé)令退還非法占用的土地”。一種認(rèn)為是“責(zé)令退還非法占用的土地”是行政處罰的罰種之一，并在行政處罰決定書中明確“責(zé)令某某人收到行政處罰決定書后某某日內(nèi)退還非法占用的土地給某某集體或國(guó)家”。另一種則認(rèn)為“責(zé)令退還非法占用的土地”是行政措施，觀點(diǎn)之爭(zhēng)可以不予理會(huì)，但實(shí)現(xiàn)的責(zé)令違法者退還非法占用的土地給某集體的同時(shí)，又要將非法占用土地上新建的建筑物沒收為國(guó)有怎么能實(shí)現(xiàn)。所以，責(zé)令違法者退還非法占用的土地即可，退還給誰并不重要，應(yīng)根據(jù)不同情況而定，恢復(fù)土地原狀可以耕種的應(yīng)當(dāng)交由原土地使用者組織耕種；可以繼續(xù)作為建設(shè)用地使用的辦理相關(guān)手續(xù)后，土地交由后續(xù)用地者使用。

綜上所述，效率優(yōu)先，兼顧公平是行政行為的基本原則。法律沒有規(guī)定必須要查清土地的權(quán)屬才能對(duì)非法占用土地行為進(jìn)行處罰；況且，在執(zhí)法實(shí)踐中要查清土地權(quán)屬，并非易事。如果將涉案土地的權(quán)屬作為土地違法案件必須要調(diào)查清楚的基本事實(shí)，那么將會(huì)有很多的土地違法案件潛在著行政敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。所以，筆者認(rèn)為，土地權(quán)屬不宜作為土地違法案件必須調(diào)查的基本事實(shí)。