構(gòu)建有機(jī)統(tǒng)一的危機(jī)管理體制

楊興坤 黃瑩瑩

構(gòu)建有機(jī)統(tǒng)一的危機(jī)管理體制

楊興坤 黃瑩瑩

如何有效地治理和應(yīng)對(duì)危機(jī)，是人類社會(huì)共同面臨的重大議題。政府在危機(jī)管理中處于主導(dǎo)地位，具有不可推卸的責(zé)任，建立科學(xué)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有機(jī)整合的危機(jī)管理體制顯得尤為必要。

一、我國(guó)危機(jī)管理體制的特點(diǎn)

危機(jī)管理體制是指政府在危機(jī)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系、管理權(quán)限劃分等方面的體系和制度。我國(guó)危機(jī)管理體制的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，各級(jí)行政首長(zhǎng)是危機(jī)管理的責(zé)任主體。國(guó)務(wù)院是全國(guó)危機(jī)管理的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各種危機(jī)事件的預(yù)防、應(yīng)對(duì)和處置工作。國(guó)務(wù)院設(shè)有各種危機(jī)事件的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，如國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域危機(jī)事件的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作。遇有重大危機(jī)事件時(shí)，通常設(shè)立臨時(shí)性指揮機(jī)構(gòu)，如國(guó)務(wù)院防治非典型肺炎指揮部、汶川地震期間成立的國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部、2008年雨雪冰凍災(zāi)害期間成立的國(guó)務(wù)院煤電油運(yùn)和搶險(xiǎn)抗災(zāi)應(yīng)急指揮中心等。地方政府也基本上是采用這種管理體制。我國(guó)這種黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的危機(jī)管理體制，顯示了強(qiáng)大的動(dòng)員力量，在應(yīng)對(duì)重大危機(jī)事件方面發(fā)揮了巨大作用。

（二）分級(jí)管理。依據(jù)危機(jī)的級(jí)別和突發(fā)事件的影響范圍，分別由各級(jí)政府啟動(dòng)相應(yīng)的危機(jī)管理應(yīng)對(duì)機(jī)制。跨地區(qū)、跨部門或特別重大危機(jī)事件由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)施管理。一般性危機(jī)事件，由相應(yīng)層級(jí)的地方政府進(jìn)行管理，對(duì)此，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)都有相應(yīng)規(guī)定。

（三）屬地管理。屬地管理是我國(guó)公共事務(wù)管理的一個(gè)基本原則，即誰主管誰負(fù)責(zé)。在危機(jī)發(fā)生時(shí)，由事發(fā)地地方人民政府負(fù)主責(zé)，本轄區(qū)、本單位、本部門的主要負(fù)責(zé)人是危機(jī)管理工作的第一責(zé)任人。

（四）分類管理。分類管理是指按不同類型的危機(jī)事件確立不同的主管部門負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)和處置工作。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法將我國(guó)危機(jī)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四大類，這四類危機(jī)事件是多個(gè)部門來共同應(yīng)對(duì)和管理，相應(yīng)的職能部門為應(yīng)對(duì)職責(zé)范圍的危機(jī)事件，建立了相應(yīng)的危機(jī)管理體系。

（五）部門管理。部門管理是一種傳統(tǒng)的、基本的管理體制，是社會(huì)分工的必然要求。各職能部門都有自己相應(yīng)的危機(jī)管理責(zé)任，涉及危機(jī)管理工作的主要包括公安、民政、水利、衛(wèi)生、交通、地震、氣象、林業(yè)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等多個(gè)部門。

上述我國(guó)危機(jī)管理體制在應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件和危機(jī)事件過程中發(fā)揮了巨大作用。

二、我國(guó)危機(jī)管理體制存在的問題

目前我國(guó)危機(jī)管理體制方面的問題主要在于部門分化、條塊分割、職能分散、信息不暢、責(zé)任不明等。

（一）部門分化。由于實(shí)行分類及部門化管理，職能部門之間在危機(jī)管理中的分工協(xié)作關(guān)系還不清晰，一個(gè)危機(jī)事件涉及多個(gè)部門，一個(gè)部門管理多種突發(fā)事件，這樣既導(dǎo)致部門分割、職責(zé)交叉、管理脫節(jié)等現(xiàn)象，也因難以協(xié)調(diào)，不利于資源整合和快速反應(yīng)。因此，在面對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件時(shí)，國(guó)務(wù)院都設(shè)立統(tǒng)一性的臨時(shí)性指揮機(jī)構(gòu)來應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的危機(jī)管理局面。

（二）條塊分割。通常來說，“條”屬于部門、系統(tǒng)、垂直管理，“塊”屬于地方政府管理。由于危機(jī)發(fā)生情況的復(fù)雜性，危機(jī)管理常常出現(xiàn)條塊之間缺乏配合、管理脫節(jié)、協(xié)調(diào)困難等問題，從而耽誤最佳的救災(zāi)時(shí)間。

（三）職能分散。一個(gè)危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)和管理職能被分散在多個(gè)部門，在面對(duì)重大危機(jī)事件時(shí)，可能就會(huì)造成行動(dòng)遲緩。因此，對(duì)危機(jī)管理職能進(jìn)行有機(jī)整合，是有效應(yīng)對(duì)和處置危機(jī)的必然要求。

（四）信息不暢。獲取有效全面的信息是危機(jī)管理的基礎(chǔ)。目前的危機(jī)信息傳遞機(jī)制是逐級(jí)管理，對(duì)上負(fù)責(zé)，橫向溝通和協(xié)調(diào)困難，造成危機(jī)信息管理系統(tǒng)不能互聯(lián)互通，導(dǎo)致難以獲取全面綜合性的信息，不利于對(duì)危機(jī)的綜合分析、研判、預(yù)警和預(yù)測(cè)。

（五）責(zé)任不明。健全的危機(jī)管理問責(zé)機(jī)制，是提升危機(jī)管理能力和水平的重要條件。各級(jí)政府越來越重視和強(qiáng)化危機(jī)管理，但責(zé)任追究制度尚有待進(jìn)一步建立健全，而且相關(guān)人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，也不利于全面提升政府危機(jī)管理水平。

三、完善我國(guó)危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制的建議

為構(gòu)建科學(xué)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有機(jī)整合的危機(jī)管理體制，應(yīng)根據(jù)大部制改革精神和整合統(tǒng)一的原則，在危機(jī)管理職能、預(yù)警監(jiān)測(cè)、動(dòng)員參與、資源共享等方面完善相關(guān)的危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)，建立健全責(zé)任機(jī)制和物質(zhì)保障機(jī)制，確保危機(jī)管理體制協(xié)調(diào)運(yùn)行。

（一）職能整合機(jī)制。筆者認(rèn)為，首要的是對(duì)危機(jī)管理職能進(jìn)行整合。目前，我國(guó)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理委員會(huì)是國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)處理危機(jī)事件的機(jī)構(gòu)，其下設(shè)的辦公室具體負(fù)責(zé)日常工作。因此，我們認(rèn)為凡是涉及危機(jī)管理事務(wù)的部門都應(yīng)是該委員會(huì)的成員單位，各成員單位受該委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)遣。設(shè)立綜合性的最高危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的目的，在于統(tǒng)一指揮和調(diào)遣人財(cái)物等各種資源，其前提是進(jìn)行職能整合，如美國(guó)國(guó)土安全部整合了22個(gè)部門的危機(jī)管理職能，變部門間的溝通協(xié)調(diào)為部門內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)。有了有機(jī)的職能整合，就無需在每次重大危機(jī)事件發(fā)生后，設(shè)立臨時(shí)性的指揮機(jī)構(gòu)，只需按照明確的職能進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、指揮和調(diào)遣即可。這樣可以解決危機(jī)管理部門分化、職能分散等問題，同時(shí)強(qiáng)化中央政府危機(jī)管理的權(quán)威，也避免增設(shè)過多的機(jī)構(gòu)。

（二）預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制。有效的預(yù)警監(jiān)測(cè)是減少危機(jī)事件傷亡和破壞程度的重要條件。建立覆蓋全國(guó)的預(yù)警監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)并非易事，這是一個(gè)逐步完善的過程。應(yīng)充分利用現(xiàn)有的預(yù)警監(jiān)測(cè)設(shè)備，貫徹預(yù)防為主、常備不懈的指導(dǎo)方針，加強(qiáng)預(yù)防預(yù)警的人力、物力、財(cái)力、裝備、科研的投入，盡可能把潛在的危機(jī)和突發(fā)事件消弭在萌芽狀態(tài)，阻止或減少突發(fā)事件的發(fā)生。同時(shí)，開展危機(jī)教育，提升公眾的危機(jī)預(yù)警意識(shí)。

（三）社會(huì)參與機(jī)制。缺乏社會(huì)力量的參與，危機(jī)管理難以取得良好的效果。要充分發(fā)揮企事業(yè)單位、社區(qū)、志愿者組織、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量在危機(jī)管理中的作用，彌補(bǔ)政府危機(jī)管理職能的不足。要努力提高個(gè)人、家庭、單位應(yīng)對(duì)災(zāi)害和危機(jī)的反應(yīng)能力，形成全民參與的格局。

（四）資源共享機(jī)制。資源共享包括人財(cái)物和信息等各種危機(jī)管理的資源。建立資源共享機(jī)制，可以解決部門分化、條塊分割、信息不暢等問題。要完善政府部門之間和上下級(jí)政府之間的資源共享機(jī)制，整合公安、消防、武警、軍隊(duì)、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)、志愿者組織、公眾等社會(huì)資源，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立開放、透明的危機(jī)信息共享平臺(tái)，為決策提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息。制定預(yù)警信息披露和發(fā)布制度，減少恐懼心理，消除謠言。同時(shí)，完善決策支持系統(tǒng)和專家咨詢系統(tǒng)，提高危機(jī)管理的科學(xué)性。

（五）責(zé)任追究機(jī)制。危機(jī)管理常有政府職能缺位和部分領(lǐng)導(dǎo)失職現(xiàn)象，應(yīng)建立健全危機(jī)管理問責(zé)制，加大對(duì)官員的問責(zé)力度，將預(yù)防和處理危機(jī)事件納入政績(jī)考評(píng)體系，對(duì)預(yù)防不利和處置不當(dāng)者進(jìn)行懲處。完善相應(yīng)的激勵(lì)與獎(jiǎng)懲機(jī)制，增強(qiáng)各級(jí)官員的危機(jī)管理責(zé)任意識(shí)。

（六）物質(zhì)保障機(jī)制。危機(jī)管理的物質(zhì)保障，包括物資儲(chǔ)備，資金保障和人才保障。以統(tǒng)籌規(guī)劃和資源共享為原則，新建、改擴(kuò)建國(guó)家和地方現(xiàn)有的物資儲(chǔ)備庫(kù)，構(gòu)建覆蓋全國(guó)的危機(jī)管理物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)，并建立應(yīng)急物資目錄，實(shí)現(xiàn)快速、有效、常備的應(yīng)急物資保障機(jī)制。各級(jí)財(cái)政應(yīng)設(shè)立一定額度的應(yīng)急準(zhǔn)備金，列專戶用于危機(jī)管理支出。另外，平時(shí)也應(yīng)注意消防、公安、急救、醫(yī)療等危機(jī)管理人員的培訓(xùn)，儲(chǔ)備危機(jī)管理的專業(yè)力量。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)政府管理與改革研究中心研究員）

注：系國(guó)家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理的法制保障系統(tǒng)”（項(xiàng)目編號(hào)90924028）、教育部211工程三期子項(xiàng)目“中國(guó)特色的公共管理與公共政策學(xué)科平臺(tái)建設(shè)”和科技部國(guó)家軟科學(xué)項(xiàng)目“深化我國(guó)行政管理體制改革若干重大問題研究（項(xiàng)目編號(hào)：2010GXS1B025）”的部分研究成果。