我國應(yīng)急管理體制的特色與改革模式的選擇①

胡象明 黃 敏

我國應(yīng)急管理體制的特色與改革模式的選擇①

胡象明 黃 敏

一、我國應(yīng)急管理體制形成發(fā)展的階段及各階段的特點

自1949年中華人民共和國成立以來，黨和政府就高度重視應(yīng)急管理，特別是對防災(zāi)救災(zāi)的應(yīng)急管理。應(yīng)急管理體制建設(shè)隨著各項事業(yè)的發(fā)展而發(fā)展，并逐漸完善起來。應(yīng)急管理體制應(yīng)對的危機范圍逐漸擴大，其覆蓋面從以自然災(zāi)害為主逐漸擴大到覆蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件四個方面?？v觀我國政府應(yīng)急管理體制的歷史演進，大體經(jīng)歷了三個階段：一是專門部門應(yīng)對單一災(zāi)種的應(yīng)急管理體制（建國以來至改革開放初期，簡稱單一性應(yīng)急管理體制）；二是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度共同參與的應(yīng)急體制②（改革開放以來至2003年防治“非典”期間）；三是強化政府綜合管理職能的應(yīng)急體制（2003年防治“非典”結(jié)束后至現(xiàn)在，簡稱綜合應(yīng)急管理體制）。

第一階段單一性應(yīng)急管理體制的特點：一是應(yīng)急管理的組織體系主要以某一相關(guān)主管部門為依托對口管理，其它部門參與；二是對自然災(zāi)害等應(yīng)急事件分類別、分部門的預(yù)防和處置；三是應(yīng)急管理機構(gòu)事實上是一種單一災(zāi)種的應(yīng)對和管理機構(gòu)。

歷史經(jīng)驗表明，這種管理模式在應(yīng)對所設(shè)機構(gòu)管理范圍以內(nèi)的突發(fā)事件時是有效的，既能做到分工明確，又能協(xié)調(diào)各方力量共同應(yīng)對突發(fā)事件。但是，各級各類突發(fā)公共事件逐漸超越單一性特征，越來越具有綜合性、復(fù)合型和跨界域傳播。由于缺乏綜合性的應(yīng)急管理機構(gòu)，當(dāng)出現(xiàn)已設(shè)機構(gòu)管理范圍以外的突發(fā)事件，可能會因無專門應(yīng)急機構(gòu)而耽誤迅速應(yīng)對的最佳時機；即使某一突發(fā)事件有相應(yīng)的機構(gòu)負(fù)責(zé)應(yīng)對，但由于這個機構(gòu)無法協(xié)調(diào)其它的部門予以協(xié)助，因而會造成應(yīng)對不力的局面。2003年的“非典”事件教訓(xùn)深刻。

第二階段應(yīng)急管理體制的特點：為了應(yīng)對日益復(fù)雜的公共突發(fā)事件，提高各部門應(yīng)對的能力，增設(shè)了有關(guān)應(yīng)急管理的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并以這些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)為依托，建立了一系列有關(guān)應(yīng)急管理的聯(lián)席會議制度，以便于解決綜合協(xié)調(diào)問題，為綜合性應(yīng)急管理體制的形成奠定了基礎(chǔ)。

第三階段綜合應(yīng)急管理體系的主要特點：一是黨和政府把應(yīng)急管理工作和應(yīng)急管理體系建設(shè)提上了重要的議事日程，并為此進行了一系列的探索，取得了很多具有實質(zhì)性進展的成果；二是全面推進了“一案三制”建設(shè)，將各類災(zāi)害和事故統(tǒng)一抽象為“突發(fā)事件”，將各類災(zāi)害的預(yù)防與應(yīng)對統(tǒng)一抽象為“應(yīng)急管理”，進而確立了突發(fā)事件應(yīng)急管理的組織體系、一般程序、法律規(guī)范與行動方案；三是在政府行政管理機構(gòu)不做大的調(diào)整的情況下，一個依托于政府辦公廳（室）的應(yīng)急管理辦公室發(fā)揮樞紐作用、以若干議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度為協(xié)調(diào)機制的、綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理新體制初步確立。

二、我國應(yīng)急管理體制的總體特色及優(yōu)勢

我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制有以下幾個特色：

第一，初步形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的應(yīng)急管理工作格局。在中央，由黨中央對全國應(yīng)急管理工作行使統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，國務(wù)院具體負(fù)責(zé)對全國重大應(yīng)急管理工作進行決策和處置。若遇重大突發(fā)事件，在國務(wù)院成立由相關(guān)部門參加的應(yīng)急總指揮部，軍隊通過參與指揮部在應(yīng)急管理和突發(fā)事件處置中發(fā)揮重要作用。在地方，則由地方黨委對地方應(yīng)急管理工作行使統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，地方政府成立由本級政府相關(guān)部門參加的應(yīng)急指揮部，地方駐軍通過參與指揮部在地方應(yīng)急管理和突發(fā)事件處置中發(fā)揮重要作用。在應(yīng)急管理工作中，黨中央和國務(wù)院與全國地方各級黨委和政府、上級黨委和政府與下級黨委和政府、上級指揮部與下級指揮部都存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

第二，加強了應(yīng)急管理工作的“綜合協(xié)調(diào)”職能。在單一性應(yīng)急管理體制中，應(yīng)急指揮部就具有重要的協(xié)調(diào)功能，但這是一種非常態(tài)的、有限范圍的協(xié)調(diào)即突發(fā)事件處置過程中相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，主要在突發(fā)事件發(fā)生時啟動。2003年防治“非典”以后，從中央到縣級地方政府先后設(shè)立了應(yīng)急管理機構(gòu)，一般設(shè)在本級政府的辦公廳（室）內(nèi)，作為本級政府應(yīng)急管理工作的辦事機構(gòu)，主要行使應(yīng)急管理的日常工作和綜合協(xié)調(diào)職能，這種綜合協(xié)調(diào)已成為應(yīng)急管理工作中一種常態(tài)的、更大范圍的綜合協(xié)調(diào)。

第三，完善了“分類管理”體系。單一性應(yīng)急管理模式，是“分類管理”的雛形，為我國的應(yīng)急管理工作積累了比較豐富的經(jīng)驗。目前，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，把突發(fā)事件主要分為四大類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。每一類突發(fā)事件分別由相關(guān)部門（如突發(fā)公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生部）為主進行管理，綜合性應(yīng)急管理機構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，其它相關(guān)部門予以支持和協(xié)助。把“分類管理”與“綜合協(xié)調(diào)”結(jié)合起來，使之成為一個有機的整體。

第四，明確了“分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理責(zé)任制?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”是我國政治運行的基本模式，應(yīng)急管理體制作為行政管理體制的一部分，同樣要按照這一基本模式運行。在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的前提下，“以屬地管理為主”是我國多年應(yīng)急管理經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制充分吸收了這方面的成功經(jīng)驗，既強調(diào)了地方黨委和政府在應(yīng)急管理中應(yīng)有的權(quán)力，又強化了其相應(yīng)的責(zé)任，有利于充分發(fā)揮地方黨委和政府在應(yīng)急管理中的重要作用。

我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制具有以下三大優(yōu)勢：

一是政治優(yōu)勢。我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制基本框架與我國現(xiàn)有的政治體制是相適應(yīng)的，具有政治優(yōu)勢。這一體制的最大優(yōu)勢在于有中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)，能夠在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合黨、政、軍及社會各界力量，共同應(yīng)對突發(fā)性事件；有利于充分體現(xiàn)黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、國務(wù)院統(tǒng)一指揮、部門和地方分工負(fù)責(zé)的體制優(yōu)勢；有利于充分發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的優(yōu)越性；有利于集中力量應(yīng)對各種緊急狀態(tài)。

二是體制優(yōu)勢。體制是指國家政權(quán)體制，即國體。我國最大的體制優(yōu)勢就在于有一個堅強有力的中央政府，在整個政府組織系統(tǒng)中，地方政府服從中央政府，中央政府能夠?qū)θ珖骷壍胤秸M行有效的指揮和協(xié)調(diào)，集中整合全國各個地方的力量來應(yīng)對重大突發(fā)事件，真正做到“一方有難，八方支援”。

三是效率優(yōu)勢。對突發(fā)性事件進行快速、有效處置，不但要有一個強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，還要有一個健全的、高效的動員、參與和響應(yīng)機制。實踐證明，在我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制框架下，以政府為主體、軍隊積極支持、全社會廣泛參與的應(yīng)急動員、參與和響應(yīng)機制，是健全的、高效率的。在近年來多次應(yīng)對突發(fā)事件的處置中得到了檢驗，特別是在2008年四川汶川地震、2010年青海玉樹地震后，組織開展抗震救災(zāi)活動的高效、快速反應(yīng)，得到了國內(nèi)外多方面的認(rèn)可。

三、我國應(yīng)急管理體制改革可供選擇的體制模式

經(jīng)過多年的探索，已經(jīng)基本形成了具有中國特色的應(yīng)急管理體制。從總體上說，現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制基本適合中國國情，有自己的特色和優(yōu)勢，但也存在這樣或那樣的問題。其中，綜合性應(yīng)急管理機構(gòu)力量薄弱，綜合協(xié)調(diào)能力有限是一個比較突出的問題。為了克服此類問題，對現(xiàn)行應(yīng)急管理體制進行改革是必要的。如何改革，需要經(jīng)過縝密論證和周密設(shè)計。改革可供選擇的體制模式主要有以下幾種：

（一）完善現(xiàn)行的“指揮部—應(yīng)急辦”應(yīng)急管理體制

我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制是在總結(jié)歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上形成的，基本適合我國國情。因此，改革并不是要將現(xiàn)行應(yīng)急管理體制推倒重建，而是以此為基礎(chǔ)，通過改革來提升政府綜合應(yīng)急管理機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)能力，以達(dá)到完善現(xiàn)行應(yīng)急管理體制的目的。

在2003年防治“非典”之后，為克服單一性應(yīng)急管理體制的缺陷，在各級政府辦公廳（室）內(nèi)增設(shè)了應(yīng)急管理辦公室，形成了現(xiàn)行的“指揮部—應(yīng)急辦”管理體制。這種體制的優(yōu)點在于：一是既保留了指揮部體制集中力量協(xié)調(diào)各方統(tǒng)一行動的優(yōu)點，又克服了綜合協(xié)調(diào)不力的缺陷；二是在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上，實行漸進式的改進和完善，改革阻力相對較小，改革容易推進。但是，現(xiàn)有的“指揮部—應(yīng)急辦”體制也存在著一些不足：一是分災(zāi)種設(shè)置的應(yīng)急指揮部往往受部門利益和視野的局限，不利于宏觀布局和統(tǒng)一部署；二是應(yīng)急辦相對于指揮部來說，其綜合協(xié)調(diào)的職能較弱。

（二）建立委員會制的應(yīng)急管理體制

委員會制，即成立應(yīng)急委員會的管理組織模式，目前一些地方建立了這種應(yīng)急管理組織模式。如北京市，早在2004年就成立了以市長為主任的突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會，下設(shè)13個專項指揮部；廣東省于2005年也成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會，由省長任主任，應(yīng)急委員會下設(shè)6個應(yīng)急指揮機構(gòu)。這種組織模式的優(yōu)點在于：一是應(yīng)急管理機構(gòu)具有很高的權(quán)威性，便于整合各種應(yīng)急資源，強化應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)；二是應(yīng)急委可以實現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)的及時轉(zhuǎn)換，突發(fā)事件發(fā)生時可以快速轉(zhuǎn)化為臨時指揮部；三是應(yīng)急委通過定期和不定期召開會議，統(tǒng)一部署、宏觀把握全面的應(yīng)急管理工作；四是在這種體制下，明確了應(yīng)急辦作為辦事機構(gòu)，有利于強化常態(tài)下應(yīng)急管理工作的綜合協(xié)調(diào)性；五是這種組織模式在我國有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，改革的力度較小，改革阻力不大。委員會制的缺點在于：一是應(yīng)急委員會不是一個真正的實體性職能機構(gòu)，因而對應(yīng)急管理的日常工作無法顧及；二是決策效率不高，在緊急狀態(tài)時很難滿足應(yīng)急管理快速反應(yīng)的要求。

（三）建立“大部制”的應(yīng)急管理體制

“大部制”即為大部門體制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能、業(yè)務(wù)范圍相近的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。建立大部制的應(yīng)急管理體制，主要有以下優(yōu)點：一是有利于克服應(yīng)急管理政出多門、多頭管理的現(xiàn)象，以提高應(yīng)急管理行政效率；二是有利于提高政府應(yīng)對突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力；三是有利于應(yīng)急資源的整合，避免常態(tài)管理中的應(yīng)急資源匱乏和應(yīng)急處置過程中資源浪費的現(xiàn)象，實現(xiàn)常態(tài)和非常態(tài)下應(yīng)急資源合理的分配。但也存在一些問題：一是大部制模式下仍然會存在著專業(yè)管理部門和應(yīng)急管理部門之間協(xié)調(diào)困難，甚至?xí)斐蓪I(yè)管理部門和應(yīng)急管理部門的脫節(jié)，在遇到緊急情況時也可能會出現(xiàn)專業(yè)管理部門不予配合或配合不力的現(xiàn)象；二是推行大部制改革的力度較大，牽涉到多個部門的利益，因而改革的阻力也較大。

四、我國應(yīng)急管理體制改革的現(xiàn)實性選擇

我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制是基本適合中國國情的，在機構(gòu)設(shè)置及其職能定位方面不要簡單照搬別國的模式，但應(yīng)借鑒其它國家的有益經(jīng)驗。在我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”應(yīng)急管理體制中，應(yīng)該說在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“分類管理”和“分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”方面，有較成熟的經(jīng)驗。但是在“綜合協(xié)調(diào)”方面經(jīng)驗不足，還有必要進行探索和完善。針對這一情況，當(dāng)前改革策略的選擇應(yīng)是“漸進式”的，即在現(xiàn)行“指揮部—應(yīng)急辦”體制的前提下，著重加強作為綜合性應(yīng)急管理機構(gòu)應(yīng)急辦公室的權(quán)威和力量，提高其權(quán)威性和綜合協(xié)調(diào)能力。

我國選擇什么樣的機制來解決集中管理和綜合協(xié)調(diào)問題？我國已形成了具有自己特色的應(yīng)急管理體制與運行模式。在中央層面，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院常務(wù)會議行使非常態(tài)下的應(yīng)急綜合決策職能，應(yīng)急指揮部行使非常態(tài)下的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)職能，已經(jīng)較好地解決了非常態(tài)下的應(yīng)急綜合決策和指揮協(xié)調(diào)的問題，這也是我國在發(fā)生突發(fā)事件時處置效率較高的一個重要原因。因此，在中央政府層面，成立應(yīng)急委員會或大部門體制的應(yīng)急職能部門并不是一件很緊迫的事情。真正薄弱環(huán)節(jié)是在已有“分類管理、分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主”的前提下，如何搞好應(yīng)急管理過程中不同職能部門間的綜合協(xié)調(diào)和不同層級政府間的綜合協(xié)調(diào)。根據(jù)我國的實際情況和其他國家的經(jīng)驗，可以從以下幾個方面予以考慮：

（一）進一步完善我國應(yīng)急管理體制的頂層設(shè)計

按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，在我國應(yīng)急管理體制中“綜合協(xié)調(diào)”是一項重要內(nèi)容，它在整個應(yīng)急管理體制中處于非常重要的地位。黨中央和地方各級黨委對應(yīng)急管理的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，是搞好應(yīng)急管理“綜合協(xié)調(diào)”的根本保證；而搞好應(yīng)急管理的“綜合協(xié)調(diào)”則是應(yīng)急管理中實行“分類管理、分級負(fù)責(zé)”的重要前提。因此，在應(yīng)急管理體制頂層設(shè)計中，首先要考慮如何保證黨中央和地方各級黨委有效地對應(yīng)急管理實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使黨中央關(guān)于應(yīng)急管理的一系列指示精神得到貫徹落實。同時，國務(wù)院和各級地方政府作為應(yīng)急管理的決策者和實施者，在應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要的宏觀綜合協(xié)調(diào)作用，強化國務(wù)院和各級地方政府在應(yīng)急管理中的宏觀綜合協(xié)調(diào)職能，并予以制度化、系統(tǒng)化是我國應(yīng)急管理體制改革工作的一項重要內(nèi)容。在政府層面對應(yīng)急管理的宏觀綜合協(xié)調(diào)中，不僅包括國務(wù)院對有關(guān)的各職能部門的宏觀綜合協(xié)調(diào)，還包括國務(wù)院對有關(guān)的地方政府的宏觀綜合協(xié)調(diào)；以及地方政府對有關(guān)的職能部門的宏觀綜合協(xié)調(diào)，上級地方政府對有關(guān)的下級地方政府的宏觀綜合協(xié)調(diào)。因此，為達(dá)到有序宏觀綜合協(xié)調(diào)的目的，有必要在政府系統(tǒng)內(nèi)建立一個統(tǒng)一的應(yīng)急管理宏觀綜合協(xié)調(diào)的機制。在頂層設(shè)計中，應(yīng)考慮如何建立中央政府應(yīng)急管理的宏觀綜合協(xié)調(diào)平臺及其運行機制，在此基礎(chǔ)上進一步設(shè)計好地方各級政府應(yīng)急管理的宏觀綜合協(xié)調(diào)平臺及其運行機制。

（二）進一步完善以牽頭部門為主、多部門參與的應(yīng)急指揮部制度

以牽頭部門為主、多部門參與的應(yīng)急指揮部制度是中國特色的應(yīng)急管理體制的一項重要內(nèi)容，也是一種重要的應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機制或現(xiàn)場綜合協(xié)調(diào)機制。應(yīng)該進一步完善這種應(yīng)急指揮部制度，更好地發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)功能。為此，要按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》有關(guān)突發(fā)事件的分類，參照國家防汛抗旱總指揮部的做法，適時成立國家級的、與重大突發(fā)事件相關(guān)的應(yīng)急指揮部。在這些指揮部下面再設(shè)若干個分指揮部。這些指揮部一般由政府副職負(fù)責(zé)，某個職能部門牽頭，其它相關(guān)部門參與，通常為非常設(shè)機構(gòu)，平時主要是在突發(fā)事件防范中起協(xié)調(diào)作用，一旦發(fā)生突發(fā)事件，即迅速予以啟動，發(fā)揮應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)功能。在各級地方政府，也建立相應(yīng)的指揮部，并對上級指揮部與下級指揮部之間的權(quán)力、責(zé)任作出明確規(guī)定，從而在政府系統(tǒng)內(nèi)建立一個比較完善的、與突發(fā)事件分類相對應(yīng)的應(yīng)急指揮部系統(tǒng)，以便充分發(fā)揮應(yīng)急指揮部的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)功能。

（三）理順應(yīng)急動員組織與國防動員組織的關(guān)系，搞好兩種動員體系的綜合協(xié)調(diào)

在我國應(yīng)急管理體制中，人民解放軍、武警部隊是一支重要的力量，軍民同心協(xié)力是我國能夠順利處置包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各類突發(fā)事件的根本保證。因此，為了在重大突發(fā)事件處置過程中更好地做到軍民同心協(xié)力，在體制上需要理順好應(yīng)急動員組織與國防動員組織的關(guān)系，搞好兩種動員體系的綜合協(xié)調(diào)。應(yīng)急動員體系與國防動員體系是兩種目的與功能不同，但又相互聯(lián)系的動員體系，國防動員的目的和功能在于動員全民支援戰(zhàn)爭，以奪取戰(zhàn)爭的勝利；應(yīng)急動員的目的和功能在于動員全民參與防范和應(yīng)對突發(fā)事件。但二者有很多共同之處，比如，動員的對象可能相互重合，動員的機制可以相互利用，動員的方式、手段可以相互借用。因此，理順二者的關(guān)系，有利于二者的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，既能增強國防動員的能力，又能增強應(yīng)急動員的能力?！吨腥A人民共和國國防動員法》第三條規(guī)定：“國家加強國防動員建設(shè)，建立健全與國防安全需要相適應(yīng)、與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、與突發(fā)事件應(yīng)急機制相銜接的國防動員體系，增強國防動員能力?！苯⑴c突發(fā)事件應(yīng)急機制相銜接的國防動員體系，關(guān)鍵是要建立國防動員與應(yīng)急動員相銜接的長效機制。根據(jù)我國的國情以及國防動員與應(yīng)急動員的關(guān)系，在國防動員中，當(dāng)以國防動員組織為主體，應(yīng)急動員組織配合；在應(yīng)急動員中，當(dāng)以應(yīng)急動員組織為主體，國防動員組織配合，以形成一種因動員需求不同各為主體、相互配合的關(guān)系模式。為了更好地理順二者的關(guān)系，搞好兩者的相互協(xié)調(diào)，國家應(yīng)該在相關(guān)法律或法規(guī)中加以進一步的明確規(guī)定。

（四）加強政府應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的權(quán)威和力量，增強其綜合協(xié)調(diào)能力

目前我國中央政府綜合性管理辦事機構(gòu)為國務(wù)院辦公廳內(nèi)設(shè)的應(yīng)急管理辦公室。從基本體制而言，這種設(shè)計適合我國國情，也有利于我國政府把常態(tài)下的應(yīng)急管理工作和非常態(tài)下的應(yīng)急管理工作統(tǒng)一起來，把政府的日常管理綜合協(xié)調(diào)職能與政府的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)職能統(tǒng)一起來，提高應(yīng)急管理效率。實踐表明，綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，如果沒有一定的權(quán)威（包括機構(gòu)具有適當(dāng)?shù)男姓墑e），沒有足夠的力量（包括機構(gòu)具有相應(yīng)的人、財、物），就很難搞好綜合協(xié)調(diào)，很難真正發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用。因此，要強化應(yīng)急管理機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)能力，就應(yīng)當(dāng)加強應(yīng)急管理機構(gòu)的權(quán)威和力量。特別是國務(wù)院的應(yīng)急管理機構(gòu)，不但要負(fù)責(zé)與中央政府其它部門的應(yīng)急管理機構(gòu)、地方政府的應(yīng)急管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)，而且要負(fù)責(zé)與政府系統(tǒng)以外的應(yīng)急管理機構(gòu)（如軍隊的應(yīng)急管理機構(gòu)）協(xié)調(diào)，如果沒有適當(dāng)?shù)男姓墑e，這種協(xié)調(diào)可能會變得非常困難。當(dāng)然協(xié)調(diào)還需要必要的人、財、物等資源投入，使之有足夠的力量。為了提高應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的權(quán)威，同時便于把政府日常工作的綜合協(xié)調(diào)與緊急狀態(tài)下綜合協(xié)調(diào)工作統(tǒng)一起來，最好是由政府辦公廳（室）的主任兼任應(yīng)急管理辦公室的主任，另設(shè)一個專職負(fù)責(zé)常務(wù)工作的副主任。在常態(tài)情況下，可由負(fù)責(zé)常務(wù)工作的副主任主持工作；在非常態(tài)即緊急狀態(tài)下，應(yīng)急管理可能上升為政府的主要工作，需要政府辦公廳（室）的主任負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)應(yīng)急協(xié)調(diào)工作的重任。

總之，通過改革，我國的應(yīng)急管理體制將更加完善，并逐步形成具有中國特色的應(yīng)急管理運行模式。按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的管理體制，為更好地搞好分類管理和分級負(fù)責(zé)，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立了多層次、多維度的綜合協(xié)調(diào)的運行機制。從橫向上看，從中央到地方都存在著四個方面的協(xié)調(diào)機制：一是國務(wù)院及各級地方政府在決策方面的宏觀綜合協(xié)調(diào)；二是中央應(yīng)急指揮部及各級地方指揮部的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)；三是中央及各級地方政府的應(yīng)急動員與國防動員的不同動員體系的綜合協(xié)調(diào)；四是國務(wù)院及各級地方政府應(yīng)急管理辦公室對日常應(yīng)急事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)。從縱向上看，同樣存在著四個方面的協(xié)調(diào)機制：一是黨中央對地方黨委、上級黨委對下級黨委的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)；二是國務(wù)院對地方政府、上級地方政府對下級地方政府的決策協(xié)調(diào)；三是中央應(yīng)急指揮部對地方應(yīng)急指揮部、上級應(yīng)急指揮部對下級應(yīng)急指揮部的指揮協(xié)調(diào)；四是國務(wù)院應(yīng)急辦對地方政府應(yīng)急辦、上級地方政府應(yīng)急辦對下級地方政府應(yīng)急辦的綜合協(xié)調(diào)。由于有了健全的協(xié)調(diào)機制，我國應(yīng)急管理在橫向上便能沿著如下路線更有效地運行：黨委領(lǐng)導(dǎo)—政府負(fù)責(zé)宏觀決策與協(xié)調(diào)—軍隊支持—應(yīng)急指揮部應(yīng)急指揮—相關(guān)部門配合—專職應(yīng)急辦事機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)—社會力量參與；在縱向上便能沿著如下路線更有效地運行：中央應(yīng)急管理體系—省級應(yīng)急管理體系—地、市級應(yīng)急管理體系—縣級應(yīng)急管理體系。

（作者系北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院院長助理、教授。）

① 本文是國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室研究項目《當(dāng)代中國應(yīng)急管理體制改革研究》的階段性研究成果。

② 蔣省三，吳慶執(zhí)筆.[國研專稿]應(yīng)急管理行政體制的歷史演進和存在問題，[2007-12-3]