關于對加快和切實轉變政府職能問題的幾點認識

朱光磊

關于對加快和切實轉變政府職能問題的幾點認識

朱光磊

一

轉變政府職能，是中國行政管理體制改革的核心內容之一，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”，是建設服務型政府、實現政企分開、建立現代企業(yè)制度、改革行政體制和政府機構等多項改革的重要內容或基礎。能否切實轉變政府職能，是檢驗中國政治發(fā)展能否做到為社會主義市場經濟體制建設服務，政治體制改革是否取得實質性進展的關鍵性指標。

伴隨著經濟體制改革的啟動，中國開始了對政府職能問題的全面反思。從1986年提出這個問題，到20世紀90年代中期，學術界和政界對這一問題的認識已經基本清楚，對政府該做什么，不該做什么等問題已形成共識。同時，改革的多數內容也確實與轉變政府職能有一定關系。比如，1998年的機構改革，把機構改革與政府職責劃分較為有機的結合起來；2008年的大部門體制改革，繼承和發(fā)展了歷次改革對政府職能轉變問題積極探索的成果，同時在新的時代背景下，努力探索職能轉變與機構改革相結合的新途徑，體現了三十年來對政治體制改革和政治運行一般規(guī)律認識的深化。

但是，總體上看，轉變政府職能的速度還不夠快。所謂“還不夠快”，是指與社會主義市場經濟體制建設的進度相比，與經濟社會快速發(fā)展相比，與民主和法治建設條件下人民群眾對上層建筑變革的合理要求相比，行政管理體制改革、政府職能轉變還需要進一步加快。

中國的政府職能轉變是一個非常具有現代性的重大理論問題，是在沒有多少理論積累的條件下，在長時間實行計劃經濟和千百年來受中國傳統(tǒng)政治文化影響頗深的背景下來認識和推動的。因而，對一些問題的認識在短時間內不夠準確、不太清晰，是正常的，但需要理清。這主要表現在：

一是對政府職能的界說比較混亂，對有關的觀點和分析，缺乏必要的梳理。最典型的一個現象是把有關國家機器的一切活動、行動、功能、職責等“一股腦兒”地都解釋為政府職能。比如，“正確處理公平與效率的關系”與“處理好外交、國防、社會保障和對經濟進行宏觀調控”，固然都是對政府職能大體合理的解釋，但它們在國家及其運行活動中所處的層次顯然是不同的，前者比較原則，后者是一些比較具體的工作，二者在邏輯層次上有明顯差異。

三是對政府職能轉變還缺乏細節(jié)性認識。比如各個政府部門應該如何具體分工，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府之間在職能配置方面如何分工等問題的認識還不清晰。近年來，各方面對政府應有的職能已經認識的很清楚了。比如2004年國務院再次強調，政府的主要職能是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。①然而，對于每項具體政府職責的執(zhí)行主體、監(jiān)督主體、執(zhí)行程序等，還是缺乏細節(jié)性的認識，許多說法過于原則，沒有解決某項職責“由‘政府中’的‘誰’去做”的問題。

四是政府職能轉變未能與政治體制改革有效結合。對統(tǒng)治活動與管理活動之間的內在聯系仍然缺乏深度把握；黨政關系規(guī)范化的問題仍然沒有提上日程，黨和政的大部分職能重疊，五級政府之間的職能仍然絕大部分重疊，也即橫向上“一馬雙跨”、縱向上“一根針穿到底”；第三部門發(fā)展的思路仍不明確。這是層層負責體制和歸口管理體制長期保持和管理效益不高的基礎，是轉變政府職能工作長期不能真正到位的制度性原因。

總的看，總體認識準確和細節(jié)性認識、具體措施不到位并存，缺乏可操作的推動方案，也即缺乏對地方各級政府明確、具體的要求，缺乏對每項具體政府職責的執(zhí)行主體、監(jiān)督主體、執(zhí)行程序的細節(jié)要求，許多說法、規(guī)定過于原則，彈性有余，剛性不足等，這些都是導致政府職能轉變的速度和“到位率”不夠理想的突出原因。

二

黨的十七大對轉變政府職能、建設服務型政府和行政管理體制改革做了深入、系統(tǒng)的分析，十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，明確要求加快轉變政府職能。我們要抓住難得的歷史機遇，加快和切實轉變政府職能，高度重視中央政府與各級地方政府的職責定位，理清省以下各級地方政府的權責邊界；加快政府職能實踐方式的調整和轉變，建立不僅有利于全面履行政府職責，也有利于加強部門間協(xié)同的新的政府運作模式；深化以高效履行政府職責為核心目的的政府機構調整和重組，從而能夠在較短時間內實現政府從偏重經濟活動到全面履責的轉變，實現政府職能轉變和機構改革工作的新跨越。

第一，要深化對政府職能內在發(fā)展邏輯的認識。

由政府提供公共服務，是國家自身的內在規(guī)定性所要求的。但是，政府職能包括三個主要方面，即統(tǒng)治職能、管理職能和服務職能。在現代化階段到來之前，受生產力發(fā)展水平、文明進步程度和國家階級性質等重要因素的制約，古代國家的政府只能提供水利、交通、度量衡等相當有限和非常簡單的社會管理與公共服務。工業(yè)革命以來，隨著生產力的迅速發(fā)展、社會生活的日益復雜化和工人階級對國家的強大壓力，政府的管理工作越來越復雜。特別是二戰(zhàn)以來，政府的服務職能受到空前重視，政府所承擔的公共服務職責也日益增加，相應地整個社會面貌也有了巨大改觀。

社會主義國家應當具有發(fā)達的政府管理、服務職能，但受國際共產主義運動中“左”傾思想的影響和客觀經濟社會條件的制約，原蘇聯和改革開放前的中國，政府的管理、服務職責一直沒有得到理論上的確認和實踐上的重視。我國改革開放的前二十多年，由于面臨著緊迫的經濟建設任務，妨礙了對政府職能問題的深入研究。這不只是一個純理論問題。一直到最近還有同志在問，我們一直強調政府是為人民服務的，為什么還要建設服務型政府；有人問，國家是統(tǒng)治機器，為什么把服務講這么高？如果能夠把國家本質和國家職能這兩個問題結合起來分析，就不難說明其中的差異。事實上，“為人民服務的政府”與“服務型政府”是兩個角度的問題，前者側重于國家的性質和宗旨，后者側重于政府職能。在社會主義條件下，通過建設服務型政府，能夠更好地使人民政權體現出自己的宗旨。人民政府如果長期不能以公共服務為主要職能，就無法很好地滿足人民的要求。人民政府（性質）與服務型政府（職能）在21世紀的結合，將使中國的政府發(fā)展跨入新的歷史階段。

《左傳》僖公二十四年富辰諫襄王述周公封建，有云：“昔周公吊二叔之不，故封建親戚，以蕃屏周：管、蔡、郕、霍、魯、衛(wèi)、毛、聃、郜、雍、曹、滕、畢、原、酆、郇，文之昭也；邘、晉、應、韓，武之穆也；凡、蔣、邢、茅、胙、祭，周公之胤也?！盵4](第6冊，P255)至少在西周時期，就已經形成了以宗族拱衛(wèi)國家的觀念。此后這一觀念一直貫穿整個中國歷史。

改革開放以來，政府的宗旨沒有改變，但政府存在的社會經濟與文化條件變化了，政府幾項主要職能的“排列組合”關系就要相應地發(fā)生變化。在歷史發(fā)展過程中，政府職能隨著社會條件的改變而不斷調整是客觀趨勢。二戰(zhàn)以來，政府的統(tǒng)治職能隱性化、管理職能剛性化和服務職能擴大化的趨勢非常明顯，人們更加注意國家和政府是“特殊的公共權力”，更加注意統(tǒng)治、管理和服務三大職能之間的相互協(xié)調、配合，“和諧社會”建設思想的提出，表明我國在國家治理方面日趨成熟。

也就是說，轉變政府職能要適應不同方面的政府職能的不同特點。我們存在的主要問題是對統(tǒng)治、管理和服務三方面關系的認識不夠清晰，認識比較淺，對統(tǒng)治職能的隱性化關注不夠，對管理工作的剛性化這一點有模糊認識，為社會提供公共服務的范圍還不夠大，三者的彼此結合不夠細密，服務方式還較為單一。

第二，要細化對政府職能內部結構的認識。

政府職能是作為包含著若干方面、若干層次的一個整體性結構而存在的?，F代政府的職能應當劃分為“政府的功能”與“政府的職責”兩個層次。

政府的功能，是指政府依托國家權力，為履行其社會角色而對各種重要的社會關系進行調控的活動。政府作為政治統(tǒng)治工具和公共管理機關的統(tǒng)一體，必須妥善處理好國家的階級性與社會性關系、公平與效率的關系、集中與分權的關系、國家之間的關系等重要的社會關系。政府功能客觀存在，對這些社會關系處理的嫻熟程度，能夠反映一個國家、一個統(tǒng)治領導集團的成熟程度。政府在這些方面沒有多大的選擇和回旋余地，不能以主觀意志為轉移，也就是說，沒有做不做的問題，只有做多做少、做好做壞、主動被動的問題，政策選擇和工作安排上的伸縮性不大。在這些領域，一般不涉及轉變職能的問題。

政府的職責，是政府作為國家當局應當完成的主要工作任務，是政府對社會必須履行的基本義務，也即政府職能中比較“實”的一部分。比如，中央政府（或聯邦政府）一般負責法制、財稅、國防、外交、宏觀調控、社會保障、情報與國家安全等，地方政府一般負責公安、文化、衛(wèi)生、中小學、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、就業(yè)指導、市政、住房建設等。這些職責的主觀色彩比較強，一個政府在選擇其政府職責時，在做不做、做多少、怎么做、由哪個層次的政府做等問題上，有一定的靈活性，不同國家之間的差別也比較大。轉變政府職能的重點是調整政府職責。同時，政府職責作為政府的工作任務，均為可操作事項，橫向便于逐項分解，縱向便于逐層次劃分。處于轉型期的國家，轉變政府職能的程度會更大一些。

政府盡可能系統(tǒng)、有力地實現其基本功能，是全面、有效地履行其職責的政治基礎，也是在政府職責方面不斷實現政府職能轉變的基本條件。我國在這方面的主要任務是更加自覺、更加嫻熟地處理好需要由政府調控的重大社會關系，不斷提高領導水平和執(zhí)政能力；同時根據客觀條件，科學實現對政府職責的主觀選擇，就具體職責的承擔與否，職責的承擔主體選擇，職責的分工組合，職責的實現方式作出因地制宜和因時制宜的組合型選擇。建議政界和學術界在闡述和分析政府的具體工作任務時，少使用“政府職能”概念，多使用“政府職責”概念，引導方方面面做具體的思考和界說。

第三，對政府縱向間的職責劃分要具體落實到五個層級，同時各地政府和政府各部門的政府職能轉變工作，要有具體化的操作方案。

在正常情況下，不同層級的政府抓的“事”應有所不同，不僅中央政府與地方政府要有分工，而且地方各級政府之間也要有明確的分工。但是，當前的一個突出問題是，我國政府在縱向間的職責劃分很不明確，其基本特征是“職責同構”，也即在政府間關系上，不同層級的政府在縱向間職責和機構設置上高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應地在機構設置上表現為“上下對口，左右對齊”。②

這種“職責同構”的政府縱向間關系模式，不利于地方政府履行職責。各個層次的政府都應直接提供社會管理和公共服務，但各個層次的政府不應提供相同的管理和服務。對不同層級的政府，職能轉變的要求是不同的。例如，縣級政府的職能轉變，就不存在“放開微觀抓宏觀”之類的問題。高層次政府在法制建設、宏觀調控和市場監(jiān)管方面的職責權重較大；地方和基層政府在社會管理和公共服務方面職責權重較大。在這些問題上，要改變管理思路，以服務型政府建設為契機，理順各級政府之間的領導、決策、執(zhí)行、監(jiān)督關系，實行縱向間政府的合理分權，該誰做的事情，誰就負責到底。

我們建議：一是黨中央和國務院的重要報告、中央文件、中央領導同志的講話，在論及轉變政府職能方面問題的時候，要區(qū)分不同的政府層次，至少區(qū)分中央政府、省政府、市政府和縣鄉(xiāng)政府幾種情況，分別提出要求。二是切實轉變政府職能，要有可操作的方案。政府職責劃分，只在道理上和原則上清楚不行，中國需要有清楚的“政府職責配置表”。三是在法定的職責范圍內，中央的決策主要依靠中央政府自己的執(zhí)行系統(tǒng)來執(zhí)行，部分委托給適當層次的政府代理執(zhí)行；該由地方決策的事情，由地方自己去執(zhí)行，上級負責監(jiān)督。要通過法律和政策途徑，給省以下四級政府合理分工。四是建議在“十二五”期間，加強對不同層次、不同類型的地方政府特性的認識，以便它們更好地發(fā)揮各自的作用。只有把這些問題研究清楚了，很多工作自然就會設計得更科學一些。

三

在加快和切實轉變政府職能時，還要深化和細化對“轉變”這一概念的認識。

在強調“服務型政府”就是以提供公共服務為主要職能的政府的同時，也要避免這樣的誤解，即政府的職能從過去的促進經濟發(fā)展為主馬上、完全地轉變?yōu)樘峁┕卜?，或者認為政府的統(tǒng)治職能在當前已經讓位于社會性因素。事實上，政府開展經濟工作與強化公共服務是不矛盾的。之所以會出現類似的誤解，是因為“轉變政府職能”中的“轉變”，既可以指工作重心的轉移，也在某些環(huán)節(jié)上有替代的含義。政府職能的轉變，更多是指在并不完全放棄政府原有職能的基礎上調整政府具體職責之間的位次關系、權重大小的意思。主張政府由“管制型”向“管理服務結合型”轉變的提法較為嚴謹、科學。③而經常可以看到的所謂主張要從“管理型政府”向“服務型政府”的說法則顯得簡單化了。

“轉變”，不等于“替代”。注意這一點，也能夠促使我們深化、細化對政府職能問題的認識，從而加快和做實相關工作。如前所述，現代政府的職能具體劃分為“政府的功能”與“政府的職責”兩個層次。這與英文文獻中對政府職能問題的論述也基本吻合?，F代政府職能的構成相當復雜，難以用一個“政府職能”的概念“一言以蔽之”。④政府職能轉變是不可間斷的歷史過程。任何具有積極政治態(tài)度的國家，都在不斷地以各種方式調整著政府職責。

“轉變”不是“從一個極端到另一個極端”。建設服務型政府，強調政府要在全面履行政府職責的前提下，逐步做到以提供公共服務為主。誰來把握這個“度”，包括程度和進度？應當是執(zhí)政黨和政府。作為對政府職責模式的一個形象概括，“小政府，大社會”成為很多政治力量追求的“理想狀態(tài)”。為實現這個目標，部分人鼓勵所謂“轉型國家”的政府從經濟、社會領域全面收縮，依靠社會的自我管理實現有序、高效的發(fā)展。但是，在現實中，這個理想狀態(tài)很難達到?，F代政府對于經濟社會的全面發(fā)展負有不可推卸的責任。不僅如此，現代社會所存在的諸多紛繁復雜的問題也需要政府加強管理和服務，以滿足人們對公共服務多方面的實際需要，以彌補“市場失靈”帶來的嚴重問題。

“大政府”、“小政府”，主要是從政府規(guī)模和職責范圍角度而言的，“強政府”、“弱政府”，則是從政府能力角度而言的。從政府規(guī)?？刂坪徒ㄔO服務型政府的長期趨勢看，公務員規(guī)模要保持整體格局穩(wěn)定前提下的適度增長趨勢。但是，這并不意味著中國要發(fā)展成為“大政府”?！按笳辈环仙鐣鹘鐚φ膶徝烙^念；但“小政府”確實不夠用。政府在總體的政策和宣傳導向上，要避開非此即彼的“大”、“小”、“強”、“弱”之爭，強調在現有條件下，關鍵是要有高質量運行并擁有較強管理能力的政府。因此，建設偏強一些的政府是一種比較務實的選擇。

作為發(fā)展中國家，為保持經濟的快速、健康、持續(xù)的發(fā)展，還需要政府承擔著相當繁重的發(fā)展經濟的職責；同時，處理好、協(xié)調好各種社會關系，維護社會公平，保證社會平穩(wěn)有序的任務也十分重要。這就在客觀上就需要一個偏強一些的政府，同時也需要培育較為發(fā)達的社會組織。在此情況下，政府與社會良性互動，互相協(xié)作，互相彌補缺陷，可以更為有效地實現政治、經濟和社會發(fā)展的目標。但是，我們不能理想化的把解決問題的希望寄托在大規(guī)模的社會自治和第三部門的發(fā)展上。從國際比較看，即使是社會自治程度比較高的國家，也遠沒有達到依靠自治組織而不是政府來維持經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的狀態(tài)。所以，中國政府職能的轉變，首先要立足于建設一個偏強一些的政府，使政府具有充足的資源，強大的能力，高素質的人力資源，高效的運行機制，在現代化建設中有足夠的空間和能力處理一系列重大的發(fā)展和穩(wěn)定問題，當然，前提是必須尊重法治與嚴格自律。

（作者系南開大學黨委常委、教務長）

① 參見溫家寶總理2004年的《政府工作報告》和2003年9月在國家行政學院的講話.

② 參見朱光磊等.“職責同構”批判 [J].北京大學學報，2005(1).

③ 參見李學舉.適應 傳承 開拓——對民政、民主、民生、人生的認知[N].中國社會報，2011-03-08.

④ 參見朱光磊.現代政府理論[M].北京: 高等教育出版社，2006.