深入推進(jìn)環(huán)保體制改革創(chuàng)新積極探索中國環(huán)保新道路

周生賢

深入推進(jìn)環(huán)保體制改革創(chuàng)新積極探索中國環(huán)保新道路

周生賢

“十一五”時(shí)期，黨中央、國務(wù)院把環(huán)境保護(hù)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，提出建設(shè)生態(tài)文明、推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變、讓江河湖泊休養(yǎng)生息、環(huán)境保護(hù)是重大民生問題、探索中國環(huán)保新道路等一系列新理念，把主要污染物減排作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的約束性指標(biāo)，有力推動(dòng)我國環(huán)境保護(hù)工作取得突破性進(jìn)展。面向未來，環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，就是要著力突破制約我國環(huán)境保護(hù)進(jìn)一步發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為探索走出一條代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的中國環(huán)保新道路提供體制保障。

一、我國環(huán)保體制改革創(chuàng)新取得重要進(jìn)展

過去五年，我國環(huán)境保護(hù)之所以力度最大、發(fā)展最快、成效最好，與積極探索中國環(huán)保新道路的引領(lǐng)作用是分不開的。伴隨著探索中國環(huán)保新道路進(jìn)程，環(huán)保體制改革創(chuàng)新不斷推進(jìn)。

一是管理體制進(jìn)一步理順。2008年國家組建環(huán)境保護(hù)部，成為國務(wù)院組成部門，環(huán)境保護(hù)參與宏觀決策的能力不斷增強(qiáng)，真正進(jìn)入國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的主干線、主戰(zhàn)場(chǎng)和大舞臺(tái)?！笆晃濉睍r(shí)期，我國主要污染物減排超額完成任務(wù)，最重要的管理機(jī)制創(chuàng)新，就是將減排任務(wù)完成情況納入地方各級(jí)干部考核指標(biāo)。環(huán)境應(yīng)急處置體制日益完善，環(huán)境保護(hù)部組建應(yīng)急中心，建立環(huán)境應(yīng)急專家?guī)?。全國約有1/3以上的省級(jí)環(huán)保部門成立了專門環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。初步形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門綜合管理、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合”的環(huán)境保護(hù)管理體制。

二是機(jī)構(gòu)編制能力進(jìn)一步加強(qiáng)。在組建環(huán)境保護(hù)部基礎(chǔ)上，我部增加了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，增設(shè)了事業(yè)單位，人員力量得到較大加強(qiáng)。特別是核與輻射安全監(jiān)督和技術(shù)支持能力大幅度提高。地方環(huán)保部門的地位不斷得到提升，陸續(xù)成為所在地區(qū)政府的組成部門，機(jī)構(gòu)和人員力量不斷得到加強(qiáng)。與2005年相比，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)增加了10%，人員增加了14%。

三是監(jiān)管體制進(jìn)一步完善。按照胡錦濤總書記提出的“建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制”要求，在中央編辦的大力支持下，環(huán)境保護(hù)部建立華東、華南、西北、西南、東北、華北等6個(gè)區(qū)域環(huán)境督查派出機(jī)構(gòu)和6個(gè)核與輻射安全監(jiān)督派出機(jī)構(gòu)。部分?。▍^(qū)）積極探索環(huán)境監(jiān)管體制改革，江蘇省、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等環(huán)保廳分別建立了?。▍^(qū)）內(nèi)派出機(jī)構(gòu)；陜西省在全省范圍實(shí)行市以下環(huán)保部門垂直管理體制，2009年成立陜北環(huán)境保護(hù)督查中心，在解決?。▍^(qū)）內(nèi)跨區(qū)域環(huán)境糾紛和突發(fā)環(huán)境事件中發(fā)揮了重要作用。

四是協(xié)作機(jī)制進(jìn)一步健全。環(huán)境保護(hù)部與國家發(fā)展和改革委員會(huì)等八部委聯(lián)合探索建立區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，與國家海洋局以及多個(gè)?。▍^(qū)、市）簽署合作協(xié)議，與中央統(tǒng)戰(zhàn)部合作建立國家環(huán)境特約監(jiān)察員制度，并聘任10位民主黨派、全國工商聯(lián)和無黨派人士為第一屆國家環(huán)境特約監(jiān)察員。先后建立由環(huán)境保護(hù)部牽頭的松花江、淮河、三峽庫區(qū)及其上游、海河等水污染防治部際聯(lián)席會(huì)議和國務(wù)院九部委聯(lián)合開展環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)深入開展，進(jìn)一步豐富了部際協(xié)作機(jī)制。

二、環(huán)保體制改革創(chuàng)新面臨的新形勢(shì)新挑戰(zhàn)

2011年3月，十一屆全國人大第四次會(huì)議審議通過《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展描繪出一幅美好藍(lán)圖。落實(shí)規(guī)劃綱要要求，“十二五”時(shí)期我國環(huán)境保護(hù)工作的總體考慮是：緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展的主題、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主線和提高生態(tài)文明水平的新要求，積極探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)新道路，以解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題為重點(diǎn)，全面統(tǒng)籌排污總量削減、環(huán)境質(zhì)量改善、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障改善民生。到2015年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低16%、17%，化學(xué)需氧量和二氧化硫分別減少8%，氨氮和氮氧化物分別減少10%。

實(shí)現(xiàn)“十二五”時(shí)期環(huán)境保護(hù)主要目標(biāo)，破解我國強(qiáng)化資源環(huán)境約束難題，根本要求和主要途徑，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，積極探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的中國環(huán)境保護(hù)新道路。所謂“代價(jià)小”，就是堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，以盡可能小的環(huán)境代價(jià)支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。所謂“效益好”，就是堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)相統(tǒng)籌，尋求最佳的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。所謂“排放低”，就是堅(jiān)持污染預(yù)防與環(huán)境治理相結(jié)合，用適當(dāng)?shù)沫h(huán)境治理成本，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境損害降低到最小程度。所謂“可持續(xù)”，就是堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相融合，通過建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。要將代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的要求全面體現(xiàn)到國民經(jīng)濟(jì)體系的各個(gè)領(lǐng)域和社會(huì)組織體系的各個(gè)方面，抓緊建立與我國基本國情相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)宏觀戰(zhàn)略體系、全防全控的防治體系、健全的環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系、完善的環(huán)境法規(guī)政策科技標(biāo)準(zhǔn)體系、完備的環(huán)境管理體系、全民參與的社會(huì)行動(dòng)體系。

改革創(chuàng)新環(huán)保體制是繼續(xù)探索中國環(huán)保新道路的迫切需要。體制機(jī)制更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性和有效性。探索中國環(huán)保新道路，既要抓緊解決影響環(huán)保事業(yè)發(fā)展的突出現(xiàn)實(shí)問題，又要鍥而不舍地解決深層次矛盾，創(chuàng)新體制、機(jī)制和制度，充分發(fā)揮地區(qū)、部門、單位、企業(yè)、家庭和個(gè)人的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性，匯聚成全社會(huì)保護(hù)環(huán)境的強(qiáng)大合力。構(gòu)建科學(xué)完善的體制機(jī)制，探索中國環(huán)保新道路必將充滿無限生機(jī)和不竭動(dòng)力。

當(dāng)前，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門綜合管理、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合”的環(huán)境保護(hù)管理體制尚不完善，全社會(huì)共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制問題，環(huán)保監(jiān)管力量薄弱的狀況尚未扭轉(zhuǎn)，基層環(huán)保部門普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。主要體現(xiàn)為：一是職能分散交叉現(xiàn)象依然存在，環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督仍需進(jìn)一步加強(qiáng)；二是缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，國家環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅(jiān)決有效執(zhí)行，一些地方保護(hù)主義尚未得到有效根治；三是環(huán)保監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務(wù)不適應(yīng)；四是農(nóng)村基層環(huán)保監(jiān)管力量薄弱。

三、進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)保體制改革創(chuàng)新

“十二五”是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，也是我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展充滿希望的五年。環(huán)保行政體制改革作為國家行政管理體制改革的重要組成部分，必須始終把握深化行政管理體制改革的原則和總體目標(biāo)，緊緊圍繞服務(wù)探索中國環(huán)保新道路這個(gè)工作大局，進(jìn)一步加快改革創(chuàng)新步伐。

第一，完善環(huán)境保護(hù)管理體制。在國家層面，建立健全環(huán)境保護(hù)綜合決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步加大環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，解決環(huán)境與發(fā)展的重大問題。在地方層面，地方各級(jí)政府應(yīng)對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，切實(shí)把環(huán)境保護(hù)放在突出位置，加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管作用，做好重大環(huán)境問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境信息。各有關(guān)部門按照國家統(tǒng)一的環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)要求，進(jìn)一步理順部門職責(zé)分工，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、整體性，做好職責(zé)范圍內(nèi)的環(huán)保工作。建立健全上級(jí)對(duì)下級(jí)環(huán)保監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化和完善干部雙重管理體制。

第二，推進(jìn)環(huán)保行政體制改革。進(jìn)一步理順職能，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，健全核安全監(jiān)管體系，建立和強(qiáng)化與我國核電發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)的核安全監(jiān)管能力。加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管力量，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管體制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。

第三，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境監(jiān)管體制。繼續(xù)加強(qiáng)“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管體制建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)保區(qū)域派出機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。探索區(qū)域流域環(huán)境綜合管理模式，增強(qiáng)區(qū)域流域環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理能力。建立健全監(jiān)督地方政府履行環(huán)保責(zé)任的機(jī)制，實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)、責(zé)任追究制度。

第四，建立健全全方位多層次環(huán)保協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)與水利、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門溝通協(xié)商，不斷深化部門協(xié)作，進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。持續(xù)推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制，加大省部合作力度，通過環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議等多種形式，強(qiáng)化跨部門跨區(qū)域合作。建立環(huán)境科技創(chuàng)新體系，加強(qiáng)環(huán)?？蒲性核c高校及其他科研院所的緊密協(xié)作，加強(qiáng)針對(duì)區(qū)域性、流域性重大環(huán)境問題的國家級(jí)科研工作。完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，建立有效的環(huán)境信息公開制度，為公眾參與和監(jiān)督提供條件，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域社會(huì)組織的培育、發(fā)展和壯大，構(gòu)建全民參與的社會(huì)行動(dòng)體系。

第五，加強(qiáng)環(huán)境管理技術(shù)支撐體系與人才隊(duì)伍建設(shè)。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理和事業(yè)單位改革，建立與環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)相協(xié)調(diào)的支撐體系。加大競(jìng)爭(zhēng)性選拔力度，加快培養(yǎng)選拔優(yōu)秀干部，推動(dòng)干部交流輪崗。加強(qiáng)干部培訓(xùn)輪訓(xùn)，提高干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)。全面落實(shí)國家人才發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和生態(tài)環(huán)保人才發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，建設(shè)一支規(guī)模相當(dāng)、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理的環(huán)保人才隊(duì)伍。

（作者系環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)）