浙江省“十二五”時(shí)期土地資源保障分析

浙江省國土資源廳 馬 奇 盛樂山 魯建平 趙哲遠(yuǎn)

浙江省“十二五”時(shí)期土地資源保障分析

浙江省國土資源廳 馬 奇 盛樂山 魯建平 趙哲遠(yuǎn)

“十二五”時(shí)期我省正處于人均GD P從7000美元向10000美元跨越的階段，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略機(jī)遇期。我們圍繞省委、省政府“十二五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體思路、重大區(qū)域戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)等宏觀導(dǎo)向，結(jié)合《浙江省土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》的主要控制指標(biāo)，分析“十二五”全省土地供需的態(tài)勢(shì)，基于保護(hù)耕地和基本農(nóng)田、保障合理建設(shè)用地需求、推進(jìn)節(jié)約集約用地，提出土地資源保障的對(duì)策。

一、“十二五”期間建設(shè)用地需求量

1、城鎮(zhèn)工礦新增用地需求量預(yù)測

（1）預(yù)測方法一（趨勢(shì)法）。從年度新增城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地流量來分析，“十五”（即2001－2005年）全省年均增長城鎮(zhèn)工礦用地為40.85萬畝/年，“十一五”前三年（即2006－2008年）平均增加42.57萬畝/年，因此2001－2008年的平均年度增加城鎮(zhèn)工礦用地41.49萬畝基本上能反映各地新增城鎮(zhèn)工礦用地的實(shí)際需求。按照“十二五”新型城市化、工業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)判斷，“十二五”年度新增城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地將保持“十五”、“十一五”時(shí)期的增長速度，與此同時(shí)提高土地集約利用水平，年度需求量平均約為41萬畝/年（包括了14個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)），2011－2015年新增城鎮(zhèn)工礦用地需求量約為205萬畝。

（2）預(yù)測方法二（人口法）。根據(jù)省統(tǒng)計(jì)局1%人口抽樣調(diào)查，2009年全省總?cè)丝?180萬人，城鎮(zhèn)人口2999萬人，城鎮(zhèn)化率57.9%。全省城鎮(zhèn)工礦用地面積為4747平方公里，人均城鎮(zhèn)工礦用地158平方米/人。“十二五”城市化將進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)村人口繼續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，形成“中心大城市－中等城市－中心鎮(zhèn)－特色鎮(zhèn)－中心村－特色村”的空間網(wǎng)絡(luò)體系。預(yù)測2015年全省常住總?cè)丝?650萬人，城鎮(zhèn)人口約為3670萬人。根據(jù)《浙江省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，2020年我省的人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在121平方米/人。從2009年的158平方米/人逐步下降到2020年的121平方米/人，難度非常大。可以基本判斷的是“十二五”的下降速度較為緩慢，“十三五”的集約用地水平提升預(yù)計(jì)較快。因此，2015年的人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在155平方米/人較為可行。由此預(yù)測2015年城鎮(zhèn)工礦用地面積為5689平方公里，其中2011－2015年新增城鎮(zhèn)工礦用地約為847平方公里（即127.1萬畝）。

按方法一預(yù)測新增城鎮(zhèn)工礦用地，2015年人均城鎮(zhèn)工礦用地為169平方米/人，大于2009年的158平方米/人，與省級(jí)規(guī)劃目標(biāo)2015年人均121平方米/人相比，差距很大。而方法二人均城鎮(zhèn)工礦用地呈下降趨勢(shì)，較好地體現(xiàn)了建設(shè)用地的集約利用導(dǎo)向，但是難度很大。在土地資源供給剛性約束的發(fā)展背景下，控制城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模是必由之路，推薦由方法二預(yù)測“十二五”新增城鎮(zhèn)工礦用地需求量。

2、新農(nóng)村新增建設(shè)用地需求量預(yù)測

3、基礎(chǔ)設(shè)施新增用地需求預(yù)測

依據(jù)11個(gè)市新一輪土地利用總體規(guī)劃安排的中遠(yuǎn)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，綜合省發(fā)改委、交通廳、水利廳等部門的專項(xiàng)規(guī)劃，2011－2020年交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（含省級(jí)及以上、市級(jí)建設(shè)項(xiàng)目）新增建設(shè)用地需求量為206萬畝，比《浙江省土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》安排的2006－2020年基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地量138萬畝多了68萬畝。根據(jù)“十二五”著力建設(shè)鐵路干線、城際軌道交通、公路網(wǎng)、大港口、大航空、大物流、能源基地等“網(wǎng)絡(luò)工程”，判斷2011－2020年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目至少有60%將安排在“十二五”實(shí)施，因此新增建設(shè)用地需求量約為123萬畝，年均增長約為24.6萬畝/年，高于“十一五”基礎(chǔ)設(shè)施新增建設(shè)用地15萬畝/年。

二、“十二五”期間建設(shè)用地空間保障及供需平衡分析

1、城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃空間保障

全省縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃均劃定了禁止建設(shè)區(qū)、允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)。2006－2020年能用于城鄉(xiāng)（含城鎮(zhèn)工礦、新農(nóng)村）新增建設(shè)的“允許建設(shè)區(qū)”規(guī)模為314萬畝，擴(kuò)展邊界之內(nèi)、規(guī)模邊界之外的“有條件建設(shè)區(qū)”規(guī)模為588萬畝（含舟山市劃定的海域用于有條件建設(shè)區(qū)15.5萬畝），二者合計(jì)為902萬畝。減去2006－2010年新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地198萬畝，可安排在“十二五”的新增城鄉(xiāng)允許建設(shè)區(qū)為116萬畝，城鄉(xiāng)建設(shè)拓展空間（有條件建設(shè)區(qū)）按50%推算約為294萬畝。

2、基礎(chǔ)設(shè)施用地的規(guī)劃空間保障

根據(jù)《浙江省土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》，2006－2020年全省保障各類基礎(chǔ)設(shè)施新增建設(shè)占用土地的規(guī)劃空間為168萬畝（含省級(jí)規(guī)劃預(yù)留）?？鄢?006－2010年已經(jīng)使用的空間，2011－2020年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地規(guī)劃空間約為138萬畝。這些用地規(guī)劃空間可以根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的用地時(shí)序安排，部分提前到“十二五”使用。

3、城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需平衡分析

（1）城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃空間供需分析。2011－2020年縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃為城鎮(zhèn)工礦、新農(nóng)村建設(shè)預(yù)留的“新增允許建設(shè)區(qū)”空間為116萬畝，而“十二五”全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地總需求為139.9萬畝。若將“十三五”的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃空間提前到“十二五”使用，那么“十二五”新增建設(shè)用地需求139.9萬畝與今后十年的規(guī)劃空間供應(yīng)量116萬畝相比，缺口仍達(dá)24萬畝。

t-BAMBP 是一種弱酸性取代苯酚萃取劑，在堿性條件下苯酚上的羥基解離出H+與被萃取堿金屬離子M+以離子形式進(jìn)行交換，生成疏水性酚酸鹽，元素M+進(jìn)入有機(jī)相。由于萃取劑t-BAMBP對(duì)堿金屬離子的萃取難易程度不同，從而實(shí)現(xiàn)銣與其他伴生離子的萃取分離。t-BAMBP 萃取堿金屬的先后順序依次為銫、銣、鉀、鈉，其反應(yīng)為[11-12]：

（2）城鄉(xiāng)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)供應(yīng)與土地需求分析。根據(jù)國家下達(dá)我省的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分析，預(yù)計(jì)今后全省年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)約為13萬畝/年。而“十二五”期間全省城鄉(xiāng)新增建設(shè)用地需求量為28萬畝/年，供需缺口為15萬畝/年。

4、交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施用地供需平衡分析

（1）基礎(chǔ)設(shè)施用地規(guī)劃空間供需分析。根據(jù)《浙江省土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》，扣除2006－2010年已占用的基礎(chǔ)設(shè)施用地空間，2011－2020年保障全省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃用地空間約為138萬畝。其中有些用地規(guī)劃空間需要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)序，提前到“十二五”使用。“十二五”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求為123萬畝（含省級(jí)以上建設(shè)項(xiàng)目及少量市級(jí)建設(shè)項(xiàng)目）。如果“十二五”提前使用“十三五”的規(guī)劃空間，基礎(chǔ)設(shè)施用地規(guī)劃空間供需基本平衡。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)供應(yīng)與土地需求分析。今后全省每年平均預(yù)留6萬畝的省級(jí)重大基礎(chǔ)設(shè)施用地指標(biāo)，再通過爭取使用國土資源部預(yù)留的國家級(jí)重大建設(shè)項(xiàng)目指標(biāo)1萬畝/年，年度可供給的基礎(chǔ)設(shè)施新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)約為7萬畝/年?！笆濉笔屑?jí)以上（含省級(jí)、國家級(jí)）交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施新增建設(shè)用地需求量為24.6萬畝/年，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)供需缺口達(dá)17.6萬畝/年。

5、“十二五”省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡難度非常大

“十二五”各類建設(shè)新增用地需求量為263萬畝，按照歷年建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的平均系數(shù)0.65來折算需要占用耕地171萬畝，全省補(bǔ)充耕地也要達(dá)到171萬畝?！笆濉笔∮騼?nèi)補(bǔ)充耕地的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，隨著2012年“百萬”造地工程的完成，全省剩余可開墾的耕地后備資源潛力很有限。根據(jù)第二次土地調(diào)查，省域內(nèi)沿海灘涂面積為297.1萬畝，主要用于沿海產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，即使通過海涂圍墾來增加耕地，其周期需要6－8年乃至更長時(shí)間。而地勢(shì)平坦、土層厚、水利條件較好、集中連片的低丘緩坡區(qū)耕地后備資源，經(jīng)過農(nóng)民的長期開發(fā)已經(jīng)得到利用，剩余的低丘緩坡區(qū)分布散，無論從土地平整、耕作層厚度、農(nóng)田基本設(shè)施配套、水源保障等角度來看，都難以達(dá)標(biāo)，而且投資成本很高。

6、“十二五”建設(shè)用地供需平衡方案

城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需平衡方案?！笆濉背青l(xiāng)建設(shè)用地供需缺口為75萬畝，從供給引導(dǎo)需求的角度分析，需加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施力度。但從《浙江省土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)?？刂频慕嵌?，“十二五”不僅不能增加用地，而是需要從2009年城鄉(xiāng)建設(shè)用地8566平方公里減少846平方公里，才能實(shí)現(xiàn)2015年規(guī)劃調(diào)控目標(biāo)7720平方公里?！墩憬⊥恋乩每傮w規(guī)劃（2006－2020年）》引導(dǎo)的2015年人均城鎮(zhèn)工礦用地為121平方米/人，2015年城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模要控制在4441平方公里。而2009年全省城鎮(zhèn)工礦用地已經(jīng)達(dá)到4747平方公里，人均城鎮(zhèn)工礦用地158平方米/人，“十二五”必須大力壓縮城鎮(zhèn)工礦用地306平方公里，才能達(dá)到省級(jí)規(guī)劃的2015年預(yù)期目標(biāo)，提高城鎮(zhèn)工礦用地集約利用水平非常緊迫。農(nóng)村居民點(diǎn)用地也實(shí)行總規(guī)模控制，必須將2009年的農(nóng)村居民點(diǎn)3818平方公里壓縮540平方公里，才能實(shí)現(xiàn)2015年總規(guī)模控制目標(biāo)3278平方公里。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地供需平衡方案?！笆濉被A(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地供需缺口為88萬畝，供需平衡策略：一是爭取將鐵路干線、城際軌道交通、高速公路、大港口、大航空、大物流、能源基地建設(shè)項(xiàng)目列為國家級(jí)建設(shè)項(xiàng)目，使用國家預(yù)留的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，同時(shí)爭取國家統(tǒng)籌解決重大項(xiàng)目的補(bǔ)充耕地；二是根據(jù)可用的年度新增用地指標(biāo)7萬畝/年，倒排“十二五”時(shí)期的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；三是各地需要壓縮和調(diào)控基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資規(guī)模，減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求。

萬元G D P用地量平衡方案。預(yù)計(jì)全省2015年GD P約為37000億元，建設(shè)用地總規(guī)模控制在10780平方公里，萬元GD P用地量控制在29.1平方米/萬元。而2009年全省萬元GD P用地量為49.7平方米/萬元，年均遞減9.3%才能在2015年達(dá)到29.1平方米/萬元。這比“365”節(jié)約集約用地實(shí)施方案提出的單位GD P用地量達(dá)到年均遞減5%高了4.3%，降低萬元GD P用地量的難度在加大。

三、“十二五”時(shí)期提升建設(shè)用地保障能力的對(duì)策

1、抓調(diào)控、促轉(zhuǎn)型，努力提高土地集約利用水平

（1）抓調(diào)控，引導(dǎo)新增建設(shè)用地需求。結(jié)合新增建設(shè)用地限量供給的“倒逼機(jī)制”，促使各級(jí)政府嚴(yán)格按照用地定額標(biāo)準(zhǔn)來控制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地規(guī)模，壓縮城鎮(zhèn)工礦新增建設(shè)用地需求。將全省年度各類新增建設(shè)用地需求從50萬畝/年引導(dǎo)到20萬畝/年，優(yōu)先滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項(xiàng)目等需求。

（2）深挖潛，盤活存量建設(shè)用地。全省有因城市規(guī)劃和行政區(qū)劃調(diào)整、征地拆遷無法實(shí)施等歷年累積的“轉(zhuǎn)而未供”土地101萬畝，其中約33萬畝可盤活。“十二五”力爭將33萬畝“轉(zhuǎn)而未供”土地優(yōu)先置換到城鎮(zhèn)工礦、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，緩解土地供需矛盾。加快“三舊”（舊城、舊廠、舊村）建設(shè)用地、閑置土地和低效利用土地的改造，大力推行“零增地”技改和招商。探索采用少量的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)去激勵(lì)政府和企業(yè)積極盤活存量建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)集約用地制度創(chuàng)新。推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，“十二五”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤任務(wù)為33.5萬畝以上。

（3）爭試點(diǎn)，跨出國家統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡的步伐。加快實(shí)施以灘涂圍墾、低丘緩坡開發(fā)、農(nóng)地整理、建設(shè)用地復(fù)墾為重點(diǎn)的“百萬”造地工程。舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)列為國家發(fā)改委的試點(diǎn)，建議在舟山市實(shí)行“漁耕平衡”試點(diǎn)，以海洋漁業(yè)的食物生產(chǎn)能力折算耕地的食物生產(chǎn)能力，確保區(qū)域性食物綜合生產(chǎn)能力。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》政策，“十二五”爭取重大建設(shè)項(xiàng)目由國家統(tǒng)籌解決耕地占補(bǔ)平衡30萬畝以上。

2、抓改革、優(yōu)空間，積極保障各類建設(shè)有效需求

（1）保重點(diǎn)，爭取國家重大項(xiàng)目。爭取將重大交通、能源、水利項(xiàng)目列入國家級(jí)工程，爭取浙江海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃重大建設(shè)項(xiàng)目享受國家級(jí)重大工程建設(shè)項(xiàng)目的政策，使用國土資源部預(yù)留的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)；重大工程建設(shè)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡由國家統(tǒng)籌解決；海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的重大建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田，爭取在國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地的同時(shí)調(diào)減基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，地方上交基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償資金。

（2）優(yōu)空間，完善落后產(chǎn)能退出機(jī)制。完善落后產(chǎn)能退出補(bǔ)償機(jī)制，通過土地利用方式轉(zhuǎn)變，確?！笆濉逼骄總€(gè)縣（市、區(qū)）推進(jìn)30家以上企業(yè)、全省2700家以上的企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。提高開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）落后產(chǎn)能企業(yè)和項(xiàng)目的土地使用成本，支持落后產(chǎn)能企業(yè)的土地“二次”開發(fā)利用和置換，促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（3）精利用，調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。2009年全省人均城鎮(zhèn)工礦用地為158平方米、人均農(nóng)村居民點(diǎn)為175平方米。通過縣市域總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的引導(dǎo)，實(shí)施工業(yè)建設(shè)、住宅建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)等節(jié)約土地工程，調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。重點(diǎn)建設(shè)200個(gè)中心鎮(zhèn)和1200個(gè)左右的中心村及若干特色村，挖掘城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)部潛力，落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，力爭2015年全省人均城鎮(zhèn)工礦用地面積下降到155平方米以下，人均農(nóng)村居民點(diǎn)控制在180平方米以下。

（4）抓改革，提高耕地和基本農(nóng)田的糧食綜合生產(chǎn)能力。將耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積作為確定一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的依據(jù)。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制，按照財(cái)政收入的統(tǒng)一比例籌措資金，或者從省、市、縣三級(jí)的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地出讓收入中按比例提留。建議財(cái)政補(bǔ)貼基本農(nóng)田平均每畝400－600元/年，而質(zhì)量下降的基本農(nóng)田補(bǔ)貼平均每畝200－400元/年，補(bǔ)貼資金按比例在村集體經(jīng)濟(jì)組織與土地承包者之間進(jìn)行分配。實(shí)施“沃土工程”、“千萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程”，提升耕地質(zhì)量和1500萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的糧食綜合生產(chǎn)能力。