新時(shí)期中國(guó)農(nóng)民的新期待：理順關(guān)系 拓展空間

■ 劉 奇

新時(shí)期中國(guó)農(nóng)民的新期待：理順關(guān)系 拓展空間

■ 劉 奇

“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題。在農(nóng)村改革不斷深入推進(jìn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)力實(shí)施的新時(shí)期，解決農(nóng)民問(wèn)題的核心，就是要從廣大農(nóng)民的根本利益出發(fā)，順應(yīng)農(nóng)民對(duì)改革發(fā)展的強(qiáng)烈愿望和期待，逐步理順與農(nóng)民相關(guān)的諸多關(guān)系，進(jìn)一步解除制約農(nóng)民發(fā)展的制度束縛和實(shí)踐障礙，大力拓展新空間，以滿足農(nóng)民在政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域不斷變化的新訴求、不斷發(fā)展的新期待。

農(nóng)民與土地

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，是國(guó)家賦予農(nóng)民的基本生存保障。我國(guó)改革從農(nóng)村率先突破，而農(nóng)村改革最初由土地改革開(kāi)始。30年多前，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行“保證國(guó)家的、留夠集體的、剩下都是自己的”大包干分配方式，揭開(kāi)了農(nóng)村土地制度改革的序幕。隨后，國(guó)家頒布了一系列政策文件和法律法規(guī)，把集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地制度改革為家庭承包經(jīng)營(yíng)，明確土地使用權(quán)與所有權(quán)的分離，確立農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制演變?yōu)閲?guó)家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，在我國(guó)社會(huì)生活的許多方面產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。這些政策和法規(guī)重點(diǎn)集中在兩個(gè)方面：一是穩(wěn)定土地承包關(guān)系。確定土地承包期延長(zhǎng)15年、30年不變，黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確土地使用權(quán)長(zhǎng)久不變，保證農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的穩(wěn)定預(yù)期；2003年正式實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》，基本確立了農(nóng)村土地使用權(quán)長(zhǎng)期化、資本化、物權(quán)化的發(fā)展方向和趨勢(shì)。二是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制。1984年開(kāi)始鼓勵(lì)土地使用權(quán)向種田能手集中，引導(dǎo)農(nóng)地的自由租賃和轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶自發(fā)性和集體主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)形態(tài)在各地逐漸興起。

農(nóng)村土地制度改革取得了顯著成效，我國(guó)用占世界不到9%的耕地養(yǎng)活了占世界22%左右的人口。“土地新政”使農(nóng)民的投入與收入直接掛鉤，充分激活了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)業(yè)熱情，糧食生產(chǎn)連年攀升，廣大農(nóng)民逐步擺脫生活困境，溫飽問(wèn)題基本得到解決。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益越來(lái)越低，農(nóng)村家庭收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)民對(duì)土地的依附感日趨減弱，不再單純看重“一畝三分地”的直接收入，而是更加在意因土地派生出來(lái)的各項(xiàng)權(quán)益。但現(xiàn)行土地制度的諸多不足與農(nóng)民的期望相差甚遠(yuǎn)：一是，土地權(quán)界不清。農(nóng)村往往一戶十畝地分成七、八塊，而且地塊四至不明、土質(zhì)肥瘦不清，每塊地的具體地點(diǎn)和邊界，土地承包書(shū)上大都沒(méi)有標(biāo)明，既給農(nóng)村土地管理帶來(lái)很大困難，也使土地矛盾和糾紛日益增多，直接影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。二是，現(xiàn)行征地制度損害了農(nóng)民權(quán)益。國(guó)家實(shí)行單向的土地征用制度，征地是完全的政府行為，農(nóng)民無(wú)權(quán)預(yù)知和干涉，獲得的土地征用補(bǔ)償費(fèi)用也十分有限。有資料顯示，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村土地減少近3億畝，但農(nóng)民和村集體獲得的補(bǔ)償只占土地出讓價(jià)格的10%左右。加上征地補(bǔ)償安置費(fèi)的分配比例缺乏明確的制度規(guī)定，往往村集體獲得的居多，農(nóng)民直接得到的更是微乎其微。三是，缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。由于缺乏具體的政策措施，又沒(méi)有建立政府服務(wù)和信息平臺(tái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上處于自發(fā)狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不活躍，流轉(zhuǎn)發(fā)生率始終較低。四是，出現(xiàn)了大量“無(wú)地家庭”。大量耕地變?yōu)榉寝r(nóng)用地后，農(nóng)村產(chǎn)生了大量種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢、社保無(wú)份的家庭。由于國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償實(shí)行簡(jiǎn)單的一次性貨幣安置，使這些家庭在失去土地的同時(shí)也失去了生存保障，真正成為了“無(wú)產(chǎn)階級(jí)”。

加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展，必須切實(shí)理順好農(nóng)民與土地的關(guān)系，逐步完善農(nóng)村土地制度：一是下大功夫進(jìn)一步劃清土地權(quán)屬。做實(shí)、做細(xì)、做透“確權(quán)登記頒證”工作，土地承包證書(shū)具有法律效力，應(yīng)詳細(xì)表述每家每戶土地的四至界限、土地質(zhì)量等具體情況。這是最基礎(chǔ)性的工作。二是實(shí)行土地征用市場(chǎng)化。農(nóng)村土地按照政府的土地計(jì)劃直接進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，真正成為土地交易的一方直接參與談判、定價(jià)、交易等全過(guò)程，自主決定土地是否征收、補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。18億畝紅線的“守線人”必須讓農(nóng)民自己充當(dāng)，不論哪個(gè)階層、哪個(gè)群體都不可能當(dāng)好守線人，都有可能變著法兒“調(diào)線”、“變線”、“闖線”。必須在實(shí)行兩個(gè)最嚴(yán)格的土地制度的同時(shí)，實(shí)行最嚴(yán)格的土地補(bǔ)償制度。三是防止利用各種方式變著法兒把集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，且開(kāi)發(fā)增值后的利益不讓農(nóng)民參與分享。四是搭建土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)平臺(tái)，在縣鄉(xiāng)一級(jí)建立土地流轉(zhuǎn)的政策咨詢信息發(fā)布、供需對(duì)接等服務(wù)組織。五是建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。以提供長(zhǎng)期可靠的基本生活保障為核心，建立失地農(nóng)民等同于城鎮(zhèn)居民的社會(huì)福利制度，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等措施；強(qiáng)化政府在征地中的監(jiān)督和服務(wù)功能，保障失地農(nóng)民權(quán)益，積極提供就業(yè)指導(dǎo)和幫助，確保失地農(nóng)民的基本生存和生活，避免出現(xiàn)“脫富致貧”現(xiàn)象。

農(nóng)民與市場(chǎng)

在過(guò)去高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，農(nóng)民依附于集體經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)服從指導(dǎo)計(jì)劃，分配搞平均主義，產(chǎn)品由國(guó)家統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，生產(chǎn)資料和主要消費(fèi)品定量供應(yīng)，市場(chǎng)機(jī)制幾乎不起作用，農(nóng)村市場(chǎng)實(shí)際上是萎縮的。大集體“小而全”的自給性生產(chǎn)，抑制了農(nóng)民的積極性，生產(chǎn)增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)產(chǎn)品品種單一、質(zhì)量下降，市場(chǎng)供應(yīng)緊張。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)民獲取了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)并逐步成為具有自我發(fā)展能力的商品生產(chǎn)者，計(jì)劃對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通的約束力大大減弱，1985年取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)制度并放開(kāi)大部分農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格，1993年基本放開(kāi)糧食銷售價(jià)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范圍日益擴(kuò)大。在市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下，農(nóng)民積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展比較效益高的水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品和各種經(jīng)濟(jì)作物，農(nóng)業(yè)由種植業(yè)為主的一元結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)發(fā)展，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)日趨專業(yè)化，各類專業(yè)戶迅速崛起，農(nóng)產(chǎn)品的商品率大大提高，農(nóng)民的生活消費(fèi)日益依賴于市場(chǎng)，農(nóng)村市場(chǎng)體系逐步形成。

在農(nóng)村市場(chǎng)的發(fā)育過(guò)程中，國(guó)家從控制到部分放開(kāi)，到全面放開(kāi)，農(nóng)民從可以自由生產(chǎn)和出售部分到全部農(nóng)產(chǎn)品（目前只有煙草和蠶桑兩項(xiàng)沒(méi)有放開(kāi)），農(nóng)村市場(chǎng)逐漸煥發(fā)出生機(jī)和活力，農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道暢通，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)平穩(wěn)，生活消費(fèi)品日益豐富，基本上能夠滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的消費(fèi)需求。但是，與城鎮(zhèn)市場(chǎng)相比，農(nóng)村市場(chǎng)仍然面臨著不少問(wèn)題：一是農(nóng)村市場(chǎng)雖然開(kāi)始受到重視，但只是發(fā)展了一些低端服務(wù)，高端市場(chǎng)沒(méi)有形成（如金融服務(wù)等），而且低端市場(chǎng)信息極不對(duì)稱。二是農(nóng)資市場(chǎng)被壟斷。種子化肥農(nóng)藥等農(nóng)用物資是特殊商品，價(jià)格高、偽劣多，農(nóng)民成為直接受害者。三是農(nóng)村生活消費(fèi)市場(chǎng)的成本居高不下，假冒偽劣商品泛濫，而且部分市場(chǎng)被壟斷，農(nóng)民很難買到價(jià)廉物美的日用消費(fèi)品。四是政府支持和保護(hù)農(nóng)村市場(chǎng)的體系建設(shè)滯后，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，流通手段和方式落后，信息網(wǎng)絡(luò)不健全，農(nóng)民仍然沒(méi)有完全擺脫買難賣難的困境。特別是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格雙軌制轉(zhuǎn)向單一市場(chǎng)價(jià)格體制，自由市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的種種缺陷逐步顯現(xiàn)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民利益造成不可忽視的損害。一個(gè)時(shí)期以來(lái)的“蒜你狠”、“辣翻天”、“豆你玩”、“姜你軍”現(xiàn)象的受益者是中間商，農(nóng)民并未在奇高的價(jià)格中得到多少好處。

擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的立足點(diǎn)，而擴(kuò)大消費(fèi)，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在農(nóng)村，關(guān)鍵也在農(nóng)村。八、九億農(nóng)村人口是世界上任何國(guó)家都無(wú)法比擬的戰(zhàn)略性市場(chǎng)儲(chǔ)備。農(nóng)村市場(chǎng)的發(fā)展，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的深層次的動(dòng)力，也是內(nèi)在的原動(dòng)力。各級(jí)政府應(yīng)以挖掘農(nóng)村市場(chǎng)的巨大潛力、拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)為出發(fā)點(diǎn)，加大財(cái)力投入，改善農(nóng)村市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，大力發(fā)展現(xiàn)代流通方式，積極探索構(gòu)建現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)，并在“保護(hù)”和“服務(wù)”上下功夫：一是建立農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格保護(hù)機(jī)制，通過(guò)直接和間接兩種方式實(shí)行國(guó)家保護(hù)。直接保護(hù)包括對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品制定保護(hù)價(jià)格和建立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)節(jié)基金，還可以通過(guò)進(jìn)出口貿(mào)易平抑國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)；間接保護(hù)主要包括制定市場(chǎng)交易規(guī)則、防止壟斷現(xiàn)象，提供農(nóng)產(chǎn)品供求信息、指導(dǎo)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)決策，建立期貨市場(chǎng)、減少突發(fā)性因素干擾，建立農(nóng)產(chǎn)品專項(xiàng)儲(chǔ)備制度、以實(shí)物形態(tài)進(jìn)行價(jià)格調(diào)控。二是建立農(nóng)村信息咨詢服務(wù)組織，培育一批農(nóng)民信息經(jīng)紀(jì)人，使市場(chǎng)信息的搜集、整理、開(kāi)發(fā)、傳遞形成網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)準(zhǔn)確地為農(nóng)民進(jìn)行市場(chǎng)活動(dòng)提供信息。三是健全農(nóng)資供應(yīng)體系，打破行業(yè)壟斷，采取批發(fā)代購(gòu)和送貨上門等辦法，為農(nóng)民提供化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)用物資。對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織集體采購(gòu)農(nóng)資應(yīng)減收或免收一些稅種。四是探索發(fā)展農(nóng)村高端服務(wù)業(yè)。如通過(guò)互助合作的方式，培育和發(fā)展草根金融，逐步發(fā)育農(nóng)村資本市場(chǎng)，建立農(nóng)村融資體系，為農(nóng)民提供金融服務(wù)。五是培育和發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)主體，推動(dòng)涉農(nóng)流通企業(yè)做大做強(qiáng)，健全農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷體系，實(shí)行多層次組織農(nóng)產(chǎn)品流通。六是，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊假冒偽劣行為，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，改善農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境。

農(nóng)民與政府

30年改革使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)在異動(dòng)中激變，在激變中重組，政府與農(nóng)民的關(guān)系也隨之發(fā)生巨大而深刻的變化：政府不再是農(nóng)業(yè)外在的輔助力量，而是農(nóng)業(yè)內(nèi)在的組成部分；政府不再把農(nóng)民籠統(tǒng)地看成同一群體，而要將其細(xì)分成不同的政策目標(biāo)人群；政府不再陷于與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)矛盾的糾葛，而要著力消除對(duì)農(nóng)民政治上的歧視；政府不再袖手農(nóng)民的失業(yè)，而要高度關(guān)注農(nóng)民的就業(yè)狀態(tài)；政府不再大包大攬，而要依靠民間組織擴(kuò)大農(nóng)民的自域空間，實(shí)現(xiàn)從“組織農(nóng)民”到“農(nóng)民組織”的轉(zhuǎn)變；政府不再單純依靠號(hào)召發(fā)動(dòng)和指標(biāo)壓力，而要通過(guò)民主合作的方式開(kāi)展工作；政府不再具有經(jīng)濟(jì)獲益性，而要具有社會(huì)服務(wù)性；政府不再重物輕人，而要以人為本，從關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)向關(guān)注農(nóng)民和農(nóng)民的全面發(fā)展轉(zhuǎn)變；政府不再只重生產(chǎn)層面，而要生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”并舉；政府不再用強(qiáng)制性手段解決非理性對(duì)抗，而要采取有策略的談判、對(duì)話予以疏導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與改革、推動(dòng)改革的積極性和主動(dòng)性。政府與農(nóng)民關(guān)系的轉(zhuǎn)變，充分說(shuō)明農(nóng)民對(duì)政府的期望和要求越來(lái)越高，政府職能越來(lái)越凸現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)性。

政府是公共服務(wù)的主要供給者，包括教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)，交通、通信等公共產(chǎn)品和公用設(shè)施建設(shè)，解決人的生存、發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定所需要的社會(huì)就業(yè)、社會(huì)分配、社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)秩序等公共制度建設(shè)。這些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，是政府調(diào)控社會(huì)群體之間收入差距、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障社會(huì)安定有序的有效手段和機(jī)制。當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求不斷增長(zhǎng)，但由于在制度設(shè)計(jì)、資源配置等方面限制和歧視農(nóng)民的習(xí)慣性思維根深蒂固，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)利以及公共產(chǎn)品供給等方面處于弱勢(shì)，農(nóng)村與城市在獲得公共服務(wù)上存在較大差距的現(xiàn)實(shí)依然沒(méi)有多少改觀，其現(xiàn)狀還處于總量供應(yīng)不足、公共投入短缺、公共服務(wù)發(fā)展滯后，即使有好的政策法規(guī)，也常常遭遇“玻璃門”現(xiàn)象，只具有觀賞性，不具有實(shí)用性，難以落實(shí)到位，致使農(nóng)民認(rèn)為“找官辦事”是“天下第一難”。

解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵，關(guān)鍵要克服政府的管理偏好和城市偏好，著力打造城鄉(xiāng)一體的服務(wù)型政府，推動(dòng)“官權(quán)退民權(quán)進(jìn)”的基本思路是從單純的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域向政治、社會(huì)領(lǐng)域延伸，促進(jìn)政府從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，使服務(wù)由淺層次向深層次、由被動(dòng)向主動(dòng)、由松散向規(guī)范轉(zhuǎn)變，由城市向農(nóng)村覆蓋，把農(nóng)民無(wú)力辦、辦不了、也辦不好的事情主動(dòng)承擔(dān)起來(lái)，該市場(chǎng)的還給市場(chǎng)，該農(nóng)民的還給農(nóng)民，與農(nóng)民協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的建設(shè)。國(guó)家應(yīng)逐步完善惠及全民的基本公共服務(wù)體系，按照逐步均等化原則，既不斷增加公共服務(wù)總量，向社會(huì)全體成員提供更多更好的公共服務(wù)，又著力優(yōu)化公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)和布局，努力擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的覆蓋范圍，以發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生問(wèn)題為重點(diǎn)，重點(diǎn)向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，使每一位公民都能享受公共服務(wù)的陽(yáng)光雨露，不斷滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化權(quán)益，逐步實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”和“生態(tài)文明”。各級(jí)政府應(yīng)把保障基本公共服務(wù)作為主要職能和工作目標(biāo)，機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理與運(yùn)作都應(yīng)有利于保障基本公共服務(wù)職能的履行；加快由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，把全心全意為人民服務(wù)的宗旨貫穿于工作始終，為農(nóng)民改善就業(yè)環(huán)境，提高就業(yè)能力，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)（崗位）；加快實(shí)現(xiàn)政府考核由單純“以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”向著同時(shí)“以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)”二者并重轉(zhuǎn)變，建立既看經(jīng)濟(jì)發(fā)展又看服務(wù)效能的干部政績(jī)考核制度，逐步形成規(guī)范的公共服務(wù)供給分工和問(wèn)責(zé)制。

農(nóng)民與城鎮(zhèn)

在漫長(zhǎng)的中國(guó)歷史上，人們心目中的城鎮(zhèn)并非高于鄉(xiāng)村，城和鄉(xiāng)是一對(duì)和諧的統(tǒng)一體，并非對(duì)立關(guān)系，這種關(guān)系一直延續(xù)到19世紀(jì)以后才開(kāi)始動(dòng)搖，城和鄉(xiāng)逐漸成為兩個(gè)對(duì)立領(lǐng)域而且差距越來(lái)越大。尤其進(jìn)入二十世紀(jì)五十年代后期二元戶籍制度的頒行，使城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間形成界限分明、壁壘森嚴(yán)的兩個(gè)世界。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)民被牢牢地限制在農(nóng)村僅有的一畝三分地里，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本處于停滯狀態(tài)，26年的時(shí)間城鎮(zhèn)化水平從12.6%上升到17.9%，年均上升僅0.2個(gè)百分點(diǎn)。改革開(kāi)放后，二元經(jīng)濟(jì)體制受到?jīng)_擊，農(nóng)民開(kāi)始擺脫土地的束縛，通過(guò)各種途徑進(jìn)入城市就業(yè)，城鎮(zhèn)化步伐逐步加快，特別是1998年以來(lái)，城鎮(zhèn)化水平更是年均增長(zhǎng)近兩個(gè)百分點(diǎn)，2010年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到47.5%，在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。專家預(yù)測(cè)，到2030年，中國(guó)將形成“五億農(nóng)民、五億市民、五億流動(dòng)人口”三分天下的格局，未來(lái)50年中國(guó)城市化水平按現(xiàn)在的速度將上升到75%，城市人口達(dá)到10—11億。

所謂城鎮(zhèn)化就是把農(nóng)民“化”入城鎮(zhèn)的過(guò)程，因此，城鎮(zhèn)化是農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化不只是農(nóng)民可以自由進(jìn)入城市，其關(guān)鍵在于“農(nóng)民市民化”，即農(nóng)民的生活方式、工作方式、思維方式、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、受教育的程度等各種因素發(fā)生根本變化，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、收入水平與收入結(jié)構(gòu)、生活方式、思想觀念、人口素質(zhì)等方面與城市文明逐漸接近并趨向同一，城鄉(xiāng)差別逐漸縮小并最終走向城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)民的勞動(dòng)剩余使中國(guó)城市急劇膨脹，但崛起后的城市卻成為“城里人”的專屬，“偶閑也作登樓望，萬(wàn)戶千燈不是家”，農(nóng)民想進(jìn)城成為真正意義上的城鎮(zhèn)居民還有很多不可逾越的鴻溝，現(xiàn)行制度還有許多需要拆除的城鄉(xiāng)樊籬，尤其是長(zhǎng)期形成的二元文化的影響，使農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民之間存在極大的“不平等”：一是政治權(quán)利方面，農(nóng)民無(wú)法充分行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)以及結(jié)社自由等權(quán)利，利益訴求得不到足夠的反映和重視。中國(guó)城市管理的三條線：戶籍、社區(qū)、單位與農(nóng)民都是若即若離的松散關(guān)系，沒(méi)有得到這三個(gè)方面的全面認(rèn)可。二是經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，工資收入水平低，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等政策難以惠及，社會(huì)保障缺失，子女上學(xué)情況令人堪憂，古有孟母三遷，今天的城市里，“滿街都是孟子?jì)尅?。這些都是農(nóng)民進(jìn)城面臨的現(xiàn)實(shí)難題。三是文化權(quán)利方面，農(nóng)民仍然遭受著文化歧視，社區(qū)各類文體活動(dòng)及城市的群團(tuán)組織、社會(huì)組織等沒(méi)有覆蓋這個(gè)群體，無(wú)法滿足他們的業(yè)余文化生活需要，許多農(nóng)民甚至只能以賭博等不健康方式消磨閑暇時(shí)間。

西方城市的發(fā)展大多經(jīng)歷了一個(gè)數(shù)百年的漫長(zhǎng)歷史過(guò)程，在這個(gè)不斷演進(jìn)的過(guò)程中，逐步構(gòu)筑了“一張網(wǎng)”、培植了“一個(gè)根”。這張網(wǎng)是橫向的，即覆蓋城市各個(gè)角落的各種社會(huì)組織；這個(gè)根是縱向的，即市民的精神生活的支柱，在西方大多以宗教信仰為主。“一張網(wǎng)”、“一個(gè)根”共同有構(gòu)筑了城市的穩(wěn)定架構(gòu)。但中國(guó)城市是在急劇膨脹中崛起的，只有一個(gè)有形的“形”——高樓馬路，而缺乏無(wú)形的“形”——完善的社會(huì)組織架構(gòu)；更缺乏共同的精神支柱，即形似而神離，進(jìn)而帶來(lái)了一系列問(wèn)題。中國(guó)城市的“神”，應(yīng)有別于西方城市的宗教信仰，必須從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，大力弘揚(yáng)根植于農(nóng)村中的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化。

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化被視為落后愚昧腐朽的代名詞，被搞得灰頭土臉，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的現(xiàn)代性往往被現(xiàn)代社會(huì)所低估。支撐現(xiàn)代社會(huì)的現(xiàn)代性主要有兩大要件：一是明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和支撐產(chǎn)權(quán)關(guān)系的法律體系；二是較為完備的誠(chéng)信體系。這兩大要件在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化中早已普遍存在。中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化中飽含著現(xiàn)代文明的基因，從產(chǎn)權(quán)關(guān)系看，在農(nóng)村陽(yáng)光、空氣、水這些取之不盡用之不竭的自然之物，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)都十分清楚。建房子不能比后面的鄰居高，高了會(huì)遮擋人家的陽(yáng)光。糞池不能建在村子的上風(fēng)頭，那樣會(huì)污染全村人的空氣。溪水從村中流過(guò)，上游人家必須在特定的時(shí)間洗滌臟物，為下游人家留出取水飲用的時(shí)間。這些雖然沒(méi)有法律規(guī)定但受鄉(xiāng)規(guī)民約的約束；再?gòu)恼\(chéng)信體系看，中國(guó)農(nóng)村世世代代聚族而居，是一個(gè)熟人社會(huì)，農(nóng)民在這個(gè)熟人環(huán)境里，一旦失去誠(chéng)信，就會(huì)被整個(gè)熟人社區(qū)拋棄，而且要殃及數(shù)代。這樣的代價(jià)比普通的經(jīng)濟(jì)懲罰要大得多，這樣的威懾力，比行政手段和法律約束也要大得多。因此，中國(guó)城市的未來(lái)必須充分挖掘傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的現(xiàn)代性，即在進(jìn)一步完善現(xiàn)有契約關(guān)系（如法律法規(guī)、規(guī)章制度等）、發(fā)育社會(huì)組織、社區(qū)組織的基礎(chǔ)上，大力引入和弘揚(yáng)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化，積極繼承和發(fā)揚(yáng)其精華內(nèi)核，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，重塑誠(chéng)信體系，公平分配各種公民權(quán)利和各類資源，切實(shí)為不同階層、不同人群在城市的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件、協(xié)調(diào)利益、理順關(guān)系，從而打破城鄉(xiāng)壁分明的矛盾體，構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的統(tǒng)一體，讓農(nóng)民在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化中找到自信、找到自尊，在城鄉(xiāng)一體發(fā)展中找到自我、找到自強(qiáng)。

（上）

作者單位：安徽省人民政府