轉(zhuǎn)變發(fā)展方式艱難的原因及需采取的措施

■ 陳 劍

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式艱難的原因及需采取的措施

■ 陳 劍

剛剛出臺的“十二五”規(guī)劃，核心的議題是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。溫家寶總理在3月所作的政府工作報告中提出，“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式刻不容緩。要大力推動經(jīng)濟進入創(chuàng)新驅(qū)動、內(nèi)生增長的發(fā)展軌道”。從1996年“九五”時期開始，歷經(jīng)“十五”、“十一五”時期，每次五年規(guī)劃，都把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(發(fā)展)增長方式作為五年工作的主線或重中之重。15年過去了，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式依然任重道遠。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為何如此艱難，存在的問題是什么？本文就此展開分析。

一

如果對中國改革開放32年的快速發(fā)展作一個歸納總結(jié)，可以作以下描述：由于政府主導，采用“拿來主義”，通過“復制”、“模仿”和消化吸收、制定趕超戰(zhàn)略、大干快上和“唯GDP論”，以及通過土地財政和國有企業(yè)對經(jīng)濟的主導、并實行低廉的勞動力價格和放松管制，同時通過國際貿(mào)易和國際間互利合作，再加上人口紅利和中國作為現(xiàn)代化的后來者，工業(yè)化、城市化、市場化和國際化的追趕者，實現(xiàn)了中國在短期的快速發(fā)展，并形成了政府主導的中國模式和目前高碳排放的經(jīng)濟發(fā)展方式。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長(發(fā)展)方式如此艱難，主要有以下四方面原因：

1.與多年來的趕超戰(zhàn)略密切相關

在國際舞臺上，中國長期是一個弱國窮國，長期的積貧積弱也形成了中國人很深的弱國心態(tài)，而當中國人終于站起來后，這種弱國心態(tài)就轉(zhuǎn)化成強烈的趕超意識。因而，在很長一段時期內(nèi)，政府制定的發(fā)展戰(zhàn)略就是趕超戰(zhàn)略與加速發(fā)展戰(zhàn)略。

新中國解放后，黨的第一代領導集體豪情萬丈，要在一張白紙上描繪最新最美的圖畫，迅速改變中國一窮二白的落后面貌，因而在很長時間里實行的是追趕型、跨越式的國家發(fā)展戰(zhàn)略。雖然這種發(fā)展戰(zhàn)略在實施過程中走了一些彎路，遭遇一些挫折，但這種發(fā)展戰(zhàn)略始終沒有放棄。改革開放后，這種追趕型、跨越式的國家發(fā)展戰(zhàn)略仍然是歷屆政府五年規(guī)劃的核心要義，只不過隨著政府管制的放松，選擇了市場化取向的改革，民營經(jīng)濟的積極性調(diào)動起來了，目標更加具體和可行，措施更加務實。但這種追趕型、跨越式發(fā)展戰(zhàn)略在追求“快”的同時，容易忽略質(zhì)量的提高和效益的改善。上個世紀50年代提出的“超英趕美”、“大躍進”，改革開放后一個較多的提法是“要用幾十年的時間走完別人幾百年的道路”，都是這種趕超戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。2006年中央經(jīng)濟工作會議提出了“又好又快發(fā)展”的要求，把“好”字放在“快”的前面，突出了“好”在國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位。但就實際情況看，“十一五”期間，中國經(jīng)濟年均增長11.2%，遠高于同期3.5%的世界平均水平，“快”仍然是發(fā)展主基調(diào)。

就目前發(fā)展態(tài)勢看，中國很多省區(qū)市制定的“十二五”規(guī)劃目標均著眼于“翻番”，仍然是一幅快速增長的態(tài)勢，推行的仍然是加速發(fā)展戰(zhàn)略。在今后10年，如果沒有重大事件發(fā)生,例如局部戰(zhàn)爭、國家動亂，以目前的經(jīng)濟增長速度，同時考慮匯率變動因素，即人民幣升值的因素，2020年,中國經(jīng)濟總量將超過美國，經(jīng)濟總量躍居全球第一。這既與中國仍處在重要的戰(zhàn)略機遇期，即仍然處在人口城市化、工業(yè)化、市場化和國際化的快速發(fā)展階段有關，也與這種趕超型發(fā)展模式的巨大慣性有關。只有當中國經(jīng)濟總量成為全球第一，且不論那時人均GDP是否仍排在全球的100位之后，中國的趕超戰(zhàn)略才算最終完成，中國人的趕超意識才會有一個徹底改變。

2.根源于中國模式

關于中國模式，一直存在激烈的爭論，也有不同的表達。但各種不同的表達都承認這樣一個認識，中國模式的最主要特征就是政府主導。

政府主導的中國模式如何影響現(xiàn)有的發(fā)展方式呢？這實際是一個問題的不同側(cè)面。也就是說，中國現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展方式根源于中國模式，而中國模式則催生了目前中國對能源和原材料過度依賴的發(fā)展方式。

通過政府主導，在保持二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的同時，中國農(nóng)村長期為工業(yè)化提供廉價勞動力、廉價土地和其他資源。由于戶籍制度的缺陷，在城里打工的農(nóng)民，如果遇到經(jīng)濟危機或工廠停工，農(nóng)民工可以退回到一畝三分地維生，避免動蕩和形成城市貧民窟。

由于政府主導，政府控制下的國有企業(yè)特別是壟斷國有企業(yè)主導了經(jīng)濟發(fā)展。由于國有企業(yè)的經(jīng)營管理很大程度上沒有市場化，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動受到大量的行政性干預，國有企業(yè)通過占有大量資源、壟斷市場、不交或少交資源稅、不上交紅利等手段獲得了發(fā)展，但由于普遍效率較低，因而廣受詬病。

由于政府主導，“面子”工程往往成為地方政府的第一選擇，直接導致了地方政府過于依賴投資拉動經(jīng)濟的短期行為，“唯GDP”之上的政績觀更是比比皆是。也很容易讓地方政府忽視民生，沒有多少動力去增加老百姓口袋里面的錢，從而拉動消費改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

3.與政績觀、考核體制不科學密切相關

由于政府擁有過多的支配和配置資源的權力，往往使政府官員在制定政策時不是主要從經(jīng)濟效益去考慮，而是把對“政績”的影響放在首要地位。政府主導的政績考核是大干快上，是“唯GDP論”、“唯高速論”，這已成為官員升降的玉律。溫家寶總理在2011年的兩會上提到，“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式知易行難，難在一是觀念，一是創(chuàng)新機制和干部考核的標準”。而觀念產(chǎn)生于現(xiàn)有的體制機制，干部考核標準則是基于政府主導的大干快上的政績考核標準。因此，為了保持GDP的增長速度，再大再多的投資都在所不惜。很多地方實行的是以經(jīng)濟增長速度、招商引資規(guī)模等經(jīng)濟指標為主要內(nèi)容的政績考核標準，GDP考核對地方強大的指揮棒效應，反映GDP增值的指標權重太大，導致了政府角色的錯位，鋪攤子、上項目、粗放式擴張成為最佳的政績選擇。至于投資的效率，對環(huán)境的影響，對民生的影響，則往往是第二位、第三位考慮的因素。“唯GDP論”的背后是比賽投資規(guī)模和速度。

4.現(xiàn)有的體制機制對發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的影響

經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變難是因為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整難。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整難則是因為經(jīng)濟體制改革難。而現(xiàn)存的經(jīng)濟體制，正是在于政府主導，在于經(jīng)濟體制尚未實現(xiàn)由計劃體制向市場體制的根本轉(zhuǎn)變。因而在經(jīng)濟生活中相當多的領域，計劃體制的力量仍很強大，甚至發(fā)揮著主導作用。在宏觀調(diào)控中，有時計劃體制還得到固化和強化，成為深化改革的阻力。由于政府有制定優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和各種審批的權力，企業(yè)就會有通過游說和賄賂、而不是通過改進技術和提高效率來增加盈利的行為動機。

現(xiàn)有的經(jīng)濟體制對發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的影響表現(xiàn)在多個方面。以目前的財稅體制為例，我國的財稅體制實行的是分稅制，經(jīng)濟收入方面的考慮迫使各級政府追求產(chǎn)值的增長，要去發(fā)展那些產(chǎn)值大、稅收多的重化工業(yè)，或者是低水平的加工工業(yè)產(chǎn)業(yè)，而不是按照經(jīng)濟效益的標準去規(guī)劃、去發(fā)展產(chǎn)業(yè)。再比如，資源要素價格長期扭曲，價格壓的很低，粗放型發(fā)展有著巨大市場，無形中助長了高投入、高能耗、高污染、低效率的行業(yè)擴張。

此外，經(jīng)濟體制的路徑依賴也不應低估。人們一旦選擇了某個體制，由于規(guī)模經(jīng)濟、學習效應、協(xié)調(diào)效應以及適應性預期等因素的存在，會導致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強化,慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化，并讓你輕易走不出去。對于經(jīng)濟發(fā)展方式而言，體制機制的路徑依賴體現(xiàn)得非常明顯。這些體制機制問題是長時期存在的，其運行慣性十分強大。

二

在分析中國發(fā)展方式一直沒有得到根本轉(zhuǎn)變的原因后，也必須看到，中國目前的經(jīng)濟發(fā)展方式也是一定歷史階段的產(chǎn)物。在積貧積弱的中國進行現(xiàn)代化建設，首要的工作是量上的擴張。在第一產(chǎn)業(yè)超過40%的改革開放初期，不可能走提高勞動力素質(zhì)、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的道路。經(jīng)濟發(fā)展方式不能超越歷史發(fā)展階段，但可以縮小這一歷史階段。此外，也應看到，目前中國的經(jīng)濟發(fā)展方式推動了中國經(jīng)濟持續(xù)增長，為中國發(fā)展做出了積極貢獻。只不過隨著中國進一步發(fā)展，這種發(fā)展方式帶來的問題日漸顯著，主要問題是環(huán)境污染、能源利用的績效低、二氧化碳排放量高、創(chuàng)新動力不足、勞動者權益保障沒有得到很好落實等一系列問題。要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，從以石化能源為基礎、以經(jīng)濟增長為絕對中心的發(fā)展模式向以人為本的、充分尊重人權的可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展新模式轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的高代價發(fā)展向科學的低代價發(fā)展的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。當前，最重要也是最基本的工作，就是對政府主導的中國模式進行改造。不然，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變就有可能落空。在上述分析影響經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的四項因素中，每一項因素都與政府行為密切相關。

要對政府主導的中國模式進行改造，關鍵在于規(guī)范政府行為。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，實質(zhì)是改革政府主導經(jīng)濟增長方式亦即轉(zhuǎn)變政府職能的問題。進而從一個由行政權威控制的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變成一個自由交換的經(jīng)濟；從行政命令支配的經(jīng)濟，政府機關和黨政官員的自由裁量權特別大的命令經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€規(guī)則透明、公正執(zhí)法的法治經(jīng)濟。

而要規(guī)范政府的行為，一項基本的要求就是各級政府都應盡量減少對市場的直接介入，以經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務為基本職能。但要實現(xiàn)上述要求，需要有一種外在的力量通過強力的制衡、約束政府，迫使政府能夠主動進行改革，從而推動中國經(jīng)濟增長方式的改變。否則，要想實現(xiàn)中國經(jīng)濟增長方式的改變，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，幾乎不可能取得成功。

而要約束政府的行為，涉及到以下一些內(nèi)容：

一是正確劃分政府與市場的邊界。政府看得見的手與市場看不見的手如何結(jié)合，如何正確劃分政府與市場邊界，這個問題在世界范圍內(nèi)都沒有完全解決。中國模式的一個重要特征，就是地方政府間的相互競爭對經(jīng)濟增長的促進作用。但地方政府間相互競爭對經(jīng)濟增長有多大積極作用，評價不一。道理很簡單，政府間的相互競爭在產(chǎn)生一些積極作用的同時，有可能會帶來一些弊端。甚至從長遠看，這些弊端效應逐步顯現(xiàn)，有可能超過其積極作用。政府與市場邊界不清晰，并不意味著在這方面無所作為，政府與市場的一些基本規(guī)則應當遵守。例如，政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)應當有明確的界定，而不應隨心所欲。政府應當減少甚至完全退出對微觀經(jīng)濟的干預。政府有責任提供由透明規(guī)則和公正執(zhí)法構(gòu)成的市場秩序，營造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、穩(wěn)定的貨幣發(fā)行和穩(wěn)定價格總水平。政府不應管個別商品的價格，否則，就會破壞市場通過相對價格變化有效配置資源的基本機制，等等。政府只有遵守上述基本規(guī)則，才會減少政府看得見的手對經(jīng)濟無規(guī)則干預所產(chǎn)生的負面影響。

二是大力推進經(jīng)濟體制改革。推進經(jīng)濟體制改革，一項重要任務是必須對市場經(jīng)濟規(guī)律有清晰認識，對市場經(jīng)濟“一般”及其原理有一個基本尊重，而不是強調(diào)自身特殊性，無視人類社會幾百年發(fā)展對市場經(jīng)濟“一般”性原理的認識。經(jīng)濟體制改革主要包括深化對市場經(jīng)濟原理的認識，加大對國有企業(yè)的改革、金融體制改革，財稅體制改革。而在當前，加大對國有企業(yè)的改革仍然是重中之重。國有企業(yè)必須退出一般性競爭領域，并大幅提升壟斷國企上交給政府的紅利，至少不應低于30%。同時，加大對民營企業(yè)的扶持力度，擴大對民營企業(yè)的開放領域、降低準入門檻、減少對民營企業(yè)過高的稅收，等等。如果2015年，中國民營企業(yè)前十強能夠進入中國企業(yè)30強，說明這方面的改革取得了成效。

財稅體制改革對加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式至關重要，要圍繞完善中央與地方的財稅關系、促進基本公共服務均等化、公平稅負、節(jié)能環(huán)保等，加快財稅體制改革。市場價格是經(jīng)濟活動最為靈敏的信號，要深化資源性產(chǎn)品價格和要素市場改革，理順價格關系，完善價格形成機制，健全要素市場。如果資源價格長期扭曲，是不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的。

三是加大社會領域的改革，包括收入分配和戶籍制度的改革。讓進城的農(nóng)民工享有與城市居民同樣的權益，而不是“被上樓”、“被進城”，等等。

四是提高對公共產(chǎn)品與服務的供給。“十二五”規(guī)劃，涉及公共產(chǎn)品與服務共九項內(nèi)容，但最主要的是基本的社會保障、住房保障、義務教育和公共醫(yī)療。遺憾的是，“十二五”所涉及的提高對公共產(chǎn)品與服務的供給量化指標偏少，今后五年，公共服務型政府建設能夠有多大的進展并不十分清晰。

五是進一步加大政治體制改革。約束政府行為，從更深層次出發(fā)，建設一個能夠有效約束政府行為的政治體制。各級政府必須依法行政，各級人大必須對政府的預算進行嚴格的監(jiān)督審查，嚴格控制政府過高的行政支出。政府出臺涉及民生的重大項目，必須有廣泛的民意基礎，等等。而要做到這些，又涉及深層次的普選等政治體制改革內(nèi)容。

只有嚴格限制政府的行為，使各級政府的行為都建立在嚴格依法的軌道上，發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變才能真正完成。而要達到目標，至少還需要10年甚至更長時間。不然，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變很難得到根本轉(zhuǎn)變。

作者系中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長，北京改革和發(fā)展研究會會長，研究員