城鎮(zhèn)化帶來的相關(guān)城市和農(nóng)村低保政策銜接和整合問題探析

◎ 李文椿 何 熾

城鎮(zhèn)化帶來的相關(guān)城市和農(nóng)村低保政策銜接和整合問題探析

◎ 李文椿 何 熾

2010年1月 1日，沈陽市取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”。這意味著 “二元化 ”戶籍管理體制的終結(jié)，但平穩(wěn)剝離粘附于戶籍制度上的各種社會(huì)差別政策，卻是前所未有的難題和挑戰(zhàn)。研究戶籍制度改革對(duì)現(xiàn)行城市和農(nóng)村低保政策的影響已成為當(dāng)務(wù)之急。筆者試從農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化、土地的保障功能、過渡時(shí)期政策、城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)整合的可行性以及城農(nóng)低保其他各項(xiàng)救助政策統(tǒng)一等方面做些探索性的分析研究，力圖找到具有實(shí)際指導(dǎo)意義的改革途徑。

一、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化后“原農(nóng)民”分化流向分析

“原農(nóng)民”不是一種職業(yè)上的稱謂，而是指具有戶籍身份特質(zhì)的人——即農(nóng)業(yè)戶口者。農(nóng)民非農(nóng)化后，現(xiàn)已分化為多個(gè)群體：一是已經(jīng)獲得非農(nóng)化職業(yè)、不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，常年居住在城鎮(zhèn)的人，即“離土離鄉(xiāng)”型群體；二是已獲得非農(nóng)化職業(yè)、不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，常年居住在農(nóng)村的人，即“離土不離鄉(xiāng)”型群體；三是完全從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、常年居住在農(nóng)村的全職農(nóng)民，即“鄉(xiāng)土”型群體；四是既從事非農(nóng)職業(yè)也從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、居住有時(shí)在農(nóng)村有時(shí)在城鎮(zhèn)的人，即“流動(dòng)”型群體。①我們對(duì)沈陽市東陵區(qū)（渾南新區(qū)）城鄉(xiāng)結(jié)合部的7個(gè)街道的農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化分化流向情況進(jìn)行了調(diào)查，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，“離土離鄉(xiāng)型”占總農(nóng)業(yè)人口的7%，這部分人在鄉(xiāng)外市內(nèi)、市外省內(nèi)和省外務(wù)工，往往是土地被征用或早期進(jìn)城務(wù)工，有一技之長、收入相對(duì)穩(wěn)定、在職業(yè)上已經(jīng)非農(nóng)化，是農(nóng)業(yè)人口中年富力強(qiáng)，有開拓意識(shí)的勞動(dòng)力?！傲鲃?dòng)型”占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?%，是在職業(yè)上正在發(fā)生變化的人，既難以在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)框架中生存，也難以在城鎮(zhèn)框架中生活，處在非農(nóng)化的漩渦中，多是未成家的年青人，這部分年青人雖然生活在農(nóng)村但不會(huì)種地，已無法靠種地為生。他們未來的職業(yè)和現(xiàn)實(shí)的職業(yè)只能在城市找尋，農(nóng)村有個(gè)永久的“家”，城市有個(gè)臨時(shí)的“棲身之所”?！彪x土不離鄉(xiāng)型”占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?2%，是在職業(yè)上已非農(nóng)化，在當(dāng)?shù)貜氖露a(chǎn)和三產(chǎn)的人群，他們的生活水平在當(dāng)?shù)剌^高。“鄉(xiāng)土”型占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?9%，是在職業(yè)上仍然是農(nóng)業(yè)的群體，在農(nóng)閑時(shí)，有一定勞動(dòng)技能的人還要出去打工。由此可見，我國農(nóng)民非農(nóng)化正處于漸進(jìn)的復(fù)雜過程中。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析來看，“鄉(xiāng)土”型占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?9%，這部分人群中有勞動(dòng)力的只占三分之一，這部分人群中已喪失勞動(dòng)能力的老年人、未成年人和殘疾人，是最低保障的主要對(duì)象。而長期居住在城內(nèi)，適應(yīng)遠(yuǎn)高于農(nóng)村的生活費(fèi)用的“離土離鄉(xiāng)型”的農(nóng)民，僅占總農(nóng)業(yè)人口的7%，這部分人生活能力較強(qiáng)，只有遭遇生活變故，才能成為低保對(duì)象。占2%的“流動(dòng)型”人口，年輕韶華，在城市和農(nóng)村之間流動(dòng)。這兩部分人對(duì)城區(qū)城市低保也不構(gòu)成沖擊。因此，從農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化后“原農(nóng)民”分化流向來看，農(nóng)民非農(nóng)化的過程依然有很強(qiáng)的地域性。

二、土地的社會(huì)保障功能作用分析

土地是我們研究農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變無法繞開的問題。對(duì)此，我們對(duì)沈陽市東陵區(qū)（渾南新區(qū)）城鄉(xiāng)結(jié)合部的7個(gè)街道的農(nóng)村人均占有土地情況和農(nóng)戶經(jīng)營耕地規(guī)模等情況進(jìn)行了調(diào)查。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，農(nóng)村人均占有耕地畝數(shù)最少0.9畝，最多3.4畝，全區(qū)農(nóng)民人均占有耕地2畝；農(nóng)村人均占有園地畝數(shù)最少0.02畝，最多0.05畝，全區(qū)農(nóng)民人均占有園地0.0165畝；農(nóng)村人均占有林地畝數(shù)最少0.004畝，最多0.48畝，全區(qū)農(nóng)民人均占有林地0.053畝。

土地的保障功能是怎樣的情況呢？不妨我們來算一筆帳。在風(fēng)調(diào)雨順的年景里，以收入較高的水稻為例，并且以較為精良的土地的產(chǎn)量為例。勞動(dòng)力正常的三口之家，人均三畝地。一畝地水稻產(chǎn)量563公斤，每公斤售價(jià)2.6元，水稻賣價(jià)是13174.2元（563公斤/畝×2.6元/公斤×3人×3畝=13174.2元），減去水稻支出6300元（9畝×700元/畝=6300元），水稻年純收入是6874.2元（13174.2元?6300元+79.98×9=7594元，國家給水稻的直補(bǔ)金水稻每畝79.98元），水稻年收入是7594元。種地年人均家庭純收入2531.34元/年/人，低于東陵區(qū)（渾南新區(qū)）農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

那么，單靠土地的收入能有多少農(nóng)戶符合低保條件呢？我們從沈陽市東陵區(qū)（渾南新區(qū)）中典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部的7個(gè)街道的農(nóng)戶經(jīng)營耕地情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)中可以看出，（渾南新區(qū)）農(nóng)戶經(jīng)營耕地規(guī)模情況是經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶數(shù)占63.4%。也就是說，單靠土地收入，近64%的農(nóng)戶能夠納入低保。

從以上分析可見，農(nóng)村人均耕地少，農(nóng)民有地種，至少可以生活，但很辛苦。單靠土地收入，近三分之二的農(nóng)民需要國家的救濟(jì)。可見，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的年代土地的社會(huì)保障功能雖然存在，但明顯減弱。

三、城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)整合的可行性研究

從上述調(diào)查和分析來看，城市低保和農(nóng)村低保的整合還有很強(qiáng)的地域性問題。這是制定城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和過渡時(shí)期政策的關(guān)鍵點(diǎn)。制定城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是消除依附在“二元化”社會(huì)結(jié)構(gòu)上的低保政策的最終途徑，同時(shí)也解決了涉農(nóng)地區(qū)由于城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差異過太，造成的政策性不平衡問題：東陵區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)2600元/年/人，即農(nóng)村低保月人均低保標(biāo)準(zhǔn)為217元；城市低保標(biāo)準(zhǔn)380元/月/人， 即城市低保年人均低保標(biāo)準(zhǔn)為4560元。居住在農(nóng)村的城市低保戶的年發(fā)保障金要比農(nóng)村年發(fā)低保金高得多。那么，如何進(jìn)行城農(nóng)低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一呢？筆者通過三種假設(shè)來做可行性分析。

第一種假設(shè)：

假定城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)不變，若農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高400元，得需要5年時(shí)間，才能與現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)一致；若農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高300元，得需要6.5年時(shí)間，才能與現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)一致；若農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高200元，得需要10年時(shí)間，才能與現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)一致。但實(shí)際上，城市低保標(biāo)準(zhǔn)已建立了與物價(jià)上漲同步增長機(jī)制。城市低保標(biāo)準(zhǔn)逐年上漲，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在后面追。這需要近10年或更長的時(shí)間，而且需要制定一個(gè)過渡時(shí)期的政策，在“居民戶口”新形勢下區(qū)分城農(nóng)戶口標(biāo)記。這種看似標(biāo)準(zhǔn)一致的過渡方式，隱含著農(nóng)保保障面擴(kuò)大的問題， 我們可以從第二種假設(shè)分析中看到。

第二種假設(shè)：

如果把農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到現(xiàn)城保標(biāo)準(zhǔn)4560元/年，我們得再算兩筆帳：一是現(xiàn)有農(nóng)村低保戶的低保金將要增加多少，二是在農(nóng)村將擴(kuò)進(jìn)多少低保戶，將增加多少低保金。以東陵區(qū)（渾南新區(qū)）為例，該區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村低保戶2083戶，3974人，年發(fā)保障金533.5萬元。若按現(xiàn)行城保標(biāo)準(zhǔn)，年增加低保金779萬元[(4560?2600)×3974=779萬元]，年發(fā)低保金達(dá)1312萬元。如果按現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)來辦理農(nóng)村低保，從上述可知：三口之家，完全勞動(dòng)能力，人均2畝地，年人均農(nóng)業(yè)純收入1687.56元/人，按農(nóng)閑半年算，夫妻出去打工，兩人每月平均收入1500元，半年打工收入9000元。這樣，其家庭年人均收入為4687.56元/年/人。按城市低保標(biāo)準(zhǔn)年4560元/年/人計(jì)算，這部分人不夠低保條件。同樣類推可知，三口之家，完全勞動(dòng)能力，人均1畝地，其家庭年人均收入為3843.6元/年/人。按城市低保標(biāo)準(zhǔn)4560元/年/人計(jì)算。耕地人均畝數(shù)在1畝的農(nóng)戶符合低保條件（耕地人均畝數(shù)在1畝的農(nóng)業(yè)人口占12%）。也就是說，耕地人均畝數(shù)在1畝以下的農(nóng)業(yè)人口（占農(nóng)業(yè)人口的12%），都符合低保條件?，F(xiàn)農(nóng)村低保占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?%。農(nóng)村低保如按現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行，農(nóng)村低保戶將增到6倍，年發(fā)低保金將是7872萬元，財(cái)政負(fù)擔(dān)巨大。

第三種假設(shè)：

按地域?qū)嵭蟹痔荽涡偷牡捅＞戎贫龋丛诔菂^(qū)實(shí)行符合城市實(shí)際的低保標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際的低保標(biāo)準(zhǔn)。

就目前面言，居住在農(nóng)村的城市非農(nóng)戶，現(xiàn)按市內(nèi)城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)享受城市低保，相對(duì)于當(dāng)?shù)貙?shí)際生活水平，他們得的城市低保金“偏高”，與農(nóng)村低保金相比存在極大差距，城市低保戶年人均低保金是農(nóng)村低保戶年人均低保金的兩倍。我們從東陵區(qū)（渾南新區(qū)）社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料匯編中2008年100戶農(nóng)村家庭基本生活消費(fèi)支出情況統(tǒng)計(jì)可見，一般農(nóng)戶基本生活的消費(fèi)支出是2666元。很明顯，適合城市中心地區(qū)的城市低保標(biāo)準(zhǔn)（4560元/年/人）不適合農(nóng)村地區(qū)的生活實(shí)際。筆者認(rèn)為，按地域劃分低保標(biāo)準(zhǔn)，是城農(nóng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的切實(shí)可行的途徑。這樣，原居住在農(nóng)村的部分城市低保戶將不夠低保條件，原享受的城市低保金將減少。對(duì)因標(biāo)準(zhǔn)降低應(yīng)停保的這部分人，在實(shí)際操作過程中，可以逐步平穩(wěn)清除。

四、過渡時(shí)期政策的探索

自從沈陽市取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分后，在戶籍上已看不出“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的區(qū)別，只能從舊戶口本上看到戶口的標(biāo)識(shí)。但是，我們現(xiàn)在必須按城農(nóng)低保政策分別辦理低保。因此，過渡時(shí)期政策的重點(diǎn)就是合理區(qū)分城農(nóng)標(biāo)識(shí)。

我們對(duì)沈陽市東陵區(qū)（渾南新區(qū)）五三街道征地后最低生活保障情況進(jìn)行了調(diào)查。五三街道轄人口5萬人。原有的農(nóng)民，現(xiàn)在已經(jīng)完全失去了土地，除少部分人沒有征地農(nóng)轉(zhuǎn)非，直接變?yōu)榫用駪艨谕?，其他農(nóng)戶已經(jīng)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非，但他們并沒有脫離農(nóng)經(jīng)委會(huì)。五三街道現(xiàn)有低保戶373戶。

從五三街道情況來看，失地后的農(nóng)民面臨這樣一種局面：首先，他們的居住地已發(fā)生了變化，他們大都遷徙到周圍的城鎮(zhèn)社區(qū)。即使居住在原來的村落，村莊中的屋舍已經(jīng)消失，取而代之的是高樓大廈。其次，村委會(huì)已撤消，取而代之的是社區(qū)，失地農(nóng)民已過上了市民生活。但他們依舊屬于集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)委會(huì)），在集體經(jīng)濟(jì)組織解體之前，依然享有集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)受益權(quán)。但隨著土地的被征用，他們已經(jīng)失去了土地的分配權(quán)和使用權(quán)。因此， 我們建議：一是對(duì)失去土地或沒有土地的，其居住的村莊已變社區(qū)的原農(nóng)民，按城市低保政策辦理，但計(jì)算收入時(shí)合理計(jì)入扣除保險(xiǎn)的征地費(fèi)和經(jīng)委會(huì)的分紅收益；二是對(duì)沒有土地的居住在農(nóng)村的原農(nóng)民，持居民戶口本，可辦理城市低保；三是有土地且居住在村莊的原農(nóng)民，按農(nóng)村低保政策辦理；四是對(duì)有土地且居住在市內(nèi)的原農(nóng)民，回土地所在村認(rèn)定辦理低保；五是有土地且居住在本市其他村莊的原農(nóng)民，在居住地辦理農(nóng)村低保。

五、現(xiàn)行城農(nóng)低保其他各項(xiàng)救助政策統(tǒng)一問題的分析

現(xiàn)行城市和農(nóng)村低保其他救助政策不同的方面包括：農(nóng)村建房和與城市租賃補(bǔ)貼（或廉租房）、采暖補(bǔ)貼、醫(yī)療救助、農(nóng)村五保和城市三無對(duì)象、審批、保障金發(fā)放時(shí)間等。

（一）農(nóng)村建房與城市租賃補(bǔ)貼的差異。農(nóng)村建房與城市租賃補(bǔ)貼存在三項(xiàng)差異：城市租賃補(bǔ)貼政策是：城市低保家庭月租金補(bǔ)貼額=低保家庭補(bǔ)貼人口數(shù)×（住房保障建筑面積標(biāo)準(zhǔn)?人均現(xiàn)住房建筑面積）×每平方米租賃補(bǔ)貼額×地區(qū)租金補(bǔ)貼系數(shù)。我們調(diào)查了王濱街道、祝家街道、李相街道城市低保戶年租賃金的情況可知，居住農(nóng)村的城市年享受租賃補(bǔ)貼在4000元～8000元之間，如果享受3～5年就已相當(dāng)于農(nóng)村低保戶建房補(bǔ)貼（現(xiàn)行農(nóng)村低保戶建房政策是每戶一次性補(bǔ)貼2萬元）。農(nóng)村建房只有一次補(bǔ)貼，而租賃補(bǔ)貼卻一直在發(fā)。

在調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)：東陵區(qū)（渾南新）“每平方米租賃補(bǔ)貼額15元”和“地區(qū)租金補(bǔ)貼系數(shù)0.7”與市內(nèi)五區(qū)完全相同，但我們知道在市中心租房子的費(fèi)用明顯高于農(nóng)村，東陵區(qū)（渾南新區(qū)）王濱街道、祝家、李相街道房租一般在100元～150元之間。如果按補(bǔ)貼市區(qū)的房租標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)貼農(nóng)村，顯然不符合實(shí)際。

現(xiàn)在只有城市低保戶能享受到廉租房待遇，農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份后，原農(nóng)村低保戶是否也能享受到這一待遇也是一個(gè)需要回答的問題。

（二）采暖補(bǔ)貼、醫(yī)療救助、農(nóng)村五保和城市三無對(duì)象等方面的政策不平衡。一是現(xiàn)行城市低保政策中居住在農(nóng)村的城市低保戶享受無暖氣設(shè)施采暖補(bǔ)貼每戶500元（邊緣戶300元）。而農(nóng)村低保戶沒有此項(xiàng)待遇。東陵區(qū)（渾南新區(qū)）區(qū)政府由區(qū)級(jí)財(cái)政列支比照城市低保戶標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村低保戶發(fā)放冬季采暖補(bǔ)貼。二是原農(nóng)村人口享受農(nóng)村合作醫(yī)療，而原城市戶口享受城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。三是農(nóng)村五保戶的補(bǔ)貼沒入納入農(nóng)村低保金中，而城市三無對(duì)象的補(bǔ)貼已納入城市低保金中。農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份后，“五保戶”和“三無對(duì)象”的稱謂應(yīng)該統(tǒng)一，待遇也應(yīng)統(tǒng)一。四是現(xiàn)行城市低保每月審批一次，城市低保金每月發(fā)放。農(nóng)村低保每季度審批一次，低保金按月發(fā)放。城農(nóng)低保整合以后，應(yīng)實(shí)現(xiàn)管理方式的統(tǒng)一。

六、幾點(diǎn)建議

綜上所述，農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份后，低保依然有很濃的鄉(xiāng)土性和很強(qiáng)的地域性。因此，我們建議：

（一）按地域?qū)嵭蟹痔荽涡偷牡捅＞戎贫?。出臺(tái)適合涉農(nóng)地區(qū)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，既可解決居住在農(nóng)村城市低保戶年人均低保金偏高的問題，也能通過建立新的農(nóng)村地區(qū)統(tǒng)一的低保政策實(shí)現(xiàn)城農(nóng)低保實(shí)質(zhì)性整合。

（二）合理區(qū)分城農(nóng)低保身份的過渡時(shí)期政策。一是對(duì)失去土地或沒有土地的，其居住的村莊已變社區(qū)的原農(nóng)民，按城市低保政策辦理，但計(jì)算收入時(shí)合理計(jì)入扣除保險(xiǎn)的征地費(fèi)和經(jīng)委會(huì)的分紅收益；二是對(duì)沒有土地的居住在農(nóng)村的原農(nóng)民，持居民戶口本，可辦理城市低保；三是有土地且居住在村莊的原農(nóng)民，按農(nóng)村低保政策辦理；四是對(duì)有土地且居住在市內(nèi)的原農(nóng)民，回土地所在村認(rèn)定辦理低保；五是有土地且居住在本市其他村莊的原農(nóng)民，在居住地辦理農(nóng)村低保。

（三）在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的低保其他專項(xiàng)救助政策。一是實(shí)現(xiàn)建房（租賃補(bǔ)貼或廉租房）、采暖補(bǔ)貼、醫(yī)療救助、農(nóng)村五保和城市三無對(duì)象等方面政策的一致性；二是城農(nóng)低保整合以后，實(shí)行統(tǒng)一的管理方式。

遼寧省沈陽市東陵區(qū)（渾南新區(qū)）民政局】

注釋：

1. 漆向東、徐永新、劉利仄：《中國農(nóng)民非農(nóng)化研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年4月第一版，第52頁。