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    城鎮(zhèn)化帶來的相關(guān)城市和農(nóng)村低保政策銜接和整合問題探析

    2011-08-15 00:44:11李文椿
    中國民政 2011年9期
    關(guān)鍵詞:渾南低保金低保戶

    ◎ 李文椿 何 熾

    城鎮(zhèn)化帶來的相關(guān)城市和農(nóng)村低保政策銜接和整合問題探析

    ◎ 李文椿 何 熾

    2010年1月 1日,沈陽市取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分,戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”。這意味著 “二元化 ”戶籍管理體制的終結(jié),但平穩(wěn)剝離粘附于戶籍制度上的各種社會(huì)差別政策,卻是前所未有的難題和挑戰(zhàn)。研究戶籍制度改革對(duì)現(xiàn)行城市和農(nóng)村低保政策的影響已成為當(dāng)務(wù)之急。筆者試從農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化、土地的保障功能、過渡時(shí)期政策、城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)整合的可行性以及城農(nóng)低保其他各項(xiàng)救助政策統(tǒng)一等方面做些探索性的分析研究,力圖找到具有實(shí)際指導(dǎo)意義的改革途徑。

    一、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化后“原農(nóng)民”分化流向分析

    “原農(nóng)民”不是一種職業(yè)上的稱謂,而是指具有戶籍身份特質(zhì)的人——即農(nóng)業(yè)戶口者。農(nóng)民非農(nóng)化后,現(xiàn)已分化為多個(gè)群體:一是已經(jīng)獲得非農(nóng)化職業(yè)、不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),常年居住在城鎮(zhèn)的人,即“離土離鄉(xiāng)”型群體;二是已獲得非農(nóng)化職業(yè)、不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),常年居住在農(nóng)村的人,即“離土不離鄉(xiāng)”型群體;三是完全從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、常年居住在農(nóng)村的全職農(nóng)民,即“鄉(xiāng)土”型群體;四是既從事非農(nóng)職業(yè)也從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、居住有時(shí)在農(nóng)村有時(shí)在城鎮(zhèn)的人,即“流動(dòng)”型群體。①我們對(duì)沈陽市東陵區(qū)(渾南新區(qū))城鄉(xiāng)結(jié)合部的7個(gè)街道的農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化分化流向情況進(jìn)行了調(diào)查,從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,“離土離鄉(xiāng)型”占總農(nóng)業(yè)人口的7%,這部分人在鄉(xiāng)外市內(nèi)、市外省內(nèi)和省外務(wù)工,往往是土地被征用或早期進(jìn)城務(wù)工,有一技之長、收入相對(duì)穩(wěn)定、在職業(yè)上已經(jīng)非農(nóng)化,是農(nóng)業(yè)人口中年富力強(qiáng),有開拓意識(shí)的勞動(dòng)力?!傲鲃?dòng)型”占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?%,是在職業(yè)上正在發(fā)生變化的人,既難以在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)框架中生存,也難以在城鎮(zhèn)框架中生活,處在非農(nóng)化的漩渦中,多是未成家的年青人,這部分年青人雖然生活在農(nóng)村但不會(huì)種地,已無法靠種地為生。他們未來的職業(yè)和現(xiàn)實(shí)的職業(yè)只能在城市找尋,農(nóng)村有個(gè)永久的“家”,城市有個(gè)臨時(shí)的“棲身之所”?!彪x土不離鄉(xiāng)型”占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?2%,是在職業(yè)上已非農(nóng)化,在當(dāng)?shù)貜氖露a(chǎn)和三產(chǎn)的人群,他們的生活水平在當(dāng)?shù)剌^高。“鄉(xiāng)土”型占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?9%,是在職業(yè)上仍然是農(nóng)業(yè)的群體,在農(nóng)閑時(shí),有一定勞動(dòng)技能的人還要出去打工。由此可見,我國農(nóng)民非農(nóng)化正處于漸進(jìn)的復(fù)雜過程中。

    從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析來看,“鄉(xiāng)土”型占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?9%,這部分人群中有勞動(dòng)力的只占三分之一,這部分人群中已喪失勞動(dòng)能力的老年人、未成年人和殘疾人,是最低保障的主要對(duì)象。而長期居住在城內(nèi),適應(yīng)遠(yuǎn)高于農(nóng)村的生活費(fèi)用的“離土離鄉(xiāng)型”的農(nóng)民,僅占總農(nóng)業(yè)人口的7%,這部分人生活能力較強(qiáng),只有遭遇生活變故,才能成為低保對(duì)象。占2%的“流動(dòng)型”人口,年輕韶華,在城市和農(nóng)村之間流動(dòng)。這兩部分人對(duì)城區(qū)城市低保也不構(gòu)成沖擊。因此,從農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化后“原農(nóng)民”分化流向來看,農(nóng)民非農(nóng)化的過程依然有很強(qiáng)的地域性。

    二、土地的社會(huì)保障功能作用分析

    土地是我們研究農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變無法繞開的問題。對(duì)此,我們對(duì)沈陽市東陵區(qū)(渾南新區(qū))城鄉(xiāng)結(jié)合部的7個(gè)街道的農(nóng)村人均占有土地情況和農(nóng)戶經(jīng)營耕地規(guī)模等情況進(jìn)行了調(diào)查。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知,農(nóng)村人均占有耕地畝數(shù)最少0.9畝,最多3.4畝,全區(qū)農(nóng)民人均占有耕地2畝;農(nóng)村人均占有園地畝數(shù)最少0.02畝,最多0.05畝,全區(qū)農(nóng)民人均占有園地0.0165畝;農(nóng)村人均占有林地畝數(shù)最少0.004畝,最多0.48畝,全區(qū)農(nóng)民人均占有林地0.053畝。

    土地的保障功能是怎樣的情況呢?不妨我們來算一筆帳。在風(fēng)調(diào)雨順的年景里,以收入較高的水稻為例,并且以較為精良的土地的產(chǎn)量為例。勞動(dòng)力正常的三口之家,人均三畝地。一畝地水稻產(chǎn)量563公斤,每公斤售價(jià)2.6元,水稻賣價(jià)是13174.2元(563公斤/畝×2.6元/公斤×3人×3畝=13174.2元),減去水稻支出6300元(9畝×700元/畝=6300元),水稻年純收入是6874.2元(13174.2元?6300元+79.98×9=7594元,國家給水稻的直補(bǔ)金水稻每畝79.98元),水稻年收入是7594元。種地年人均家庭純收入2531.34元/年/人,低于東陵區(qū)(渾南新區(qū))農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

    那么,單靠土地的收入能有多少農(nóng)戶符合低保條件呢?我們從沈陽市東陵區(qū)(渾南新區(qū))中典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部的7個(gè)街道的農(nóng)戶經(jīng)營耕地情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)中可以看出,(渾南新區(qū))農(nóng)戶經(jīng)營耕地規(guī)模情況是經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶數(shù)占63.4%。也就是說,單靠土地收入,近64%的農(nóng)戶能夠納入低保。

    從以上分析可見,農(nóng)村人均耕地少,農(nóng)民有地種,至少可以生活,但很辛苦。單靠土地收入,近三分之二的農(nóng)民需要國家的救濟(jì)。可見,在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的年代土地的社會(huì)保障功能雖然存在,但明顯減弱。

    三、城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)整合的可行性研究

    從上述調(diào)查和分析來看,城市低保和農(nóng)村低保的整合還有很強(qiáng)的地域性問題。這是制定城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和過渡時(shí)期政策的關(guān)鍵點(diǎn)。制定城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),是消除依附在“二元化”社會(huì)結(jié)構(gòu)上的低保政策的最終途徑,同時(shí)也解決了涉農(nóng)地區(qū)由于城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差異過太,造成的政策性不平衡問題:東陵區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)2600元/年/人,即農(nóng)村低保月人均低保標(biāo)準(zhǔn)為217元;城市低保標(biāo)準(zhǔn)380元/月/人, 即城市低保年人均低保標(biāo)準(zhǔn)為4560元。居住在農(nóng)村的城市低保戶的年發(fā)保障金要比農(nóng)村年發(fā)低保金高得多。那么,如何進(jìn)行城農(nóng)低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一呢?筆者通過三種假設(shè)來做可行性分析。

    第一種假設(shè):

    假定城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)不變,若農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高400元,得需要5年時(shí)間,才能與現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)一致;若農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高300元,得需要6.5年時(shí)間,才能與現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)一致;若農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高200元,得需要10年時(shí)間,才能與現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)一致。但實(shí)際上,城市低保標(biāo)準(zhǔn)已建立了與物價(jià)上漲同步增長機(jī)制。城市低保標(biāo)準(zhǔn)逐年上漲,農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在后面追。這需要近10年或更長的時(shí)間,而且需要制定一個(gè)過渡時(shí)期的政策,在“居民戶口”新形勢下區(qū)分城農(nóng)戶口標(biāo)記。這種看似標(biāo)準(zhǔn)一致的過渡方式,隱含著農(nóng)保保障面擴(kuò)大的問題, 我們可以從第二種假設(shè)分析中看到。

    第二種假設(shè):

    如果把農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到現(xiàn)城保標(biāo)準(zhǔn)4560元/年,我們得再算兩筆帳:一是現(xiàn)有農(nóng)村低保戶的低保金將要增加多少,二是在農(nóng)村將擴(kuò)進(jìn)多少低保戶,將增加多少低保金。以東陵區(qū)(渾南新區(qū))為例,該區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村低保戶2083戶,3974人,年發(fā)保障金533.5萬元。若按現(xiàn)行城保標(biāo)準(zhǔn),年增加低保金779萬元[(4560?2600)×3974=779萬元],年發(fā)低保金達(dá)1312萬元。如果按現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)來辦理農(nóng)村低保,從上述可知:三口之家,完全勞動(dòng)能力,人均2畝地,年人均農(nóng)業(yè)純收入1687.56元/人,按農(nóng)閑半年算,夫妻出去打工,兩人每月平均收入1500元,半年打工收入9000元。這樣,其家庭年人均收入為4687.56元/年/人。按城市低保標(biāo)準(zhǔn)年4560元/年/人計(jì)算,這部分人不夠低保條件。同樣類推可知,三口之家,完全勞動(dòng)能力,人均1畝地,其家庭年人均收入為3843.6元/年/人。按城市低保標(biāo)準(zhǔn)4560元/年/人計(jì)算。耕地人均畝數(shù)在1畝的農(nóng)戶符合低保條件(耕地人均畝數(shù)在1畝的農(nóng)業(yè)人口占12%)。也就是說,耕地人均畝數(shù)在1畝以下的農(nóng)業(yè)人口(占農(nóng)業(yè)人口的12%),都符合低保條件?,F(xiàn)農(nóng)村低保占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?%。農(nóng)村低保如按現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行,農(nóng)村低保戶將增到6倍,年發(fā)低保金將是7872萬元,財(cái)政負(fù)擔(dān)巨大。

    第三種假設(shè):

    按地域?qū)嵭蟹痔荽涡偷牡捅>戎贫龋丛诔菂^(qū)實(shí)行符合城市實(shí)際的低保標(biāo)準(zhǔn),在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際的低保標(biāo)準(zhǔn)。

    就目前面言,居住在農(nóng)村的城市非農(nóng)戶,現(xiàn)按市內(nèi)城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)享受城市低保,相對(duì)于當(dāng)?shù)貙?shí)際生活水平,他們得的城市低保金“偏高”,與農(nóng)村低保金相比存在極大差距,城市低保戶年人均低保金是農(nóng)村低保戶年人均低保金的兩倍。我們從東陵區(qū)(渾南新區(qū))社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料匯編中2008年100戶農(nóng)村家庭基本生活消費(fèi)支出情況統(tǒng)計(jì)可見,一般農(nóng)戶基本生活的消費(fèi)支出是2666元。很明顯,適合城市中心地區(qū)的城市低保標(biāo)準(zhǔn)(4560元/年/人)不適合農(nóng)村地區(qū)的生活實(shí)際。筆者認(rèn)為,按地域劃分低保標(biāo)準(zhǔn),是城農(nóng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的切實(shí)可行的途徑。這樣,原居住在農(nóng)村的部分城市低保戶將不夠低保條件,原享受的城市低保金將減少。對(duì)因標(biāo)準(zhǔn)降低應(yīng)停保的這部分人,在實(shí)際操作過程中,可以逐步平穩(wěn)清除。

    四、過渡時(shí)期政策的探索

    自從沈陽市取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分后,在戶籍上已看不出“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的區(qū)別,只能從舊戶口本上看到戶口的標(biāo)識(shí)。但是,我們現(xiàn)在必須按城農(nóng)低保政策分別辦理低保。因此,過渡時(shí)期政策的重點(diǎn)就是合理區(qū)分城農(nóng)標(biāo)識(shí)。

    我們對(duì)沈陽市東陵區(qū)(渾南新區(qū))五三街道征地后最低生活保障情況進(jìn)行了調(diào)查。五三街道轄人口5萬人。原有的農(nóng)民,現(xiàn)在已經(jīng)完全失去了土地,除少部分人沒有征地農(nóng)轉(zhuǎn)非,直接變?yōu)榫用駪艨谕?,其他農(nóng)戶已經(jīng)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非,但他們并沒有脫離農(nóng)經(jīng)委會(huì)。五三街道現(xiàn)有低保戶373戶。

    從五三街道情況來看,失地后的農(nóng)民面臨這樣一種局面:首先,他們的居住地已發(fā)生了變化,他們大都遷徙到周圍的城鎮(zhèn)社區(qū)。即使居住在原來的村落,村莊中的屋舍已經(jīng)消失,取而代之的是高樓大廈。其次,村委會(huì)已撤消,取而代之的是社區(qū),失地農(nóng)民已過上了市民生活。但他們依舊屬于集體經(jīng)濟(jì)組織(經(jīng)委會(huì)),在集體經(jīng)濟(jì)組織解體之前,依然享有集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)受益權(quán)。但隨著土地的被征用,他們已經(jīng)失去了土地的分配權(quán)和使用權(quán)。因此, 我們建議:一是對(duì)失去土地或沒有土地的,其居住的村莊已變社區(qū)的原農(nóng)民,按城市低保政策辦理,但計(jì)算收入時(shí)合理計(jì)入扣除保險(xiǎn)的征地費(fèi)和經(jīng)委會(huì)的分紅收益;二是對(duì)沒有土地的居住在農(nóng)村的原農(nóng)民,持居民戶口本,可辦理城市低保;三是有土地且居住在村莊的原農(nóng)民,按農(nóng)村低保政策辦理;四是對(duì)有土地且居住在市內(nèi)的原農(nóng)民,回土地所在村認(rèn)定辦理低保;五是有土地且居住在本市其他村莊的原農(nóng)民,在居住地辦理農(nóng)村低保。

    五、現(xiàn)行城農(nóng)低保其他各項(xiàng)救助政策統(tǒng)一問題的分析

    現(xiàn)行城市和農(nóng)村低保其他救助政策不同的方面包括:農(nóng)村建房和與城市租賃補(bǔ)貼(或廉租房)、采暖補(bǔ)貼、醫(yī)療救助、農(nóng)村五保和城市三無對(duì)象、審批、保障金發(fā)放時(shí)間等。

    (一)農(nóng)村建房與城市租賃補(bǔ)貼的差異。農(nóng)村建房與城市租賃補(bǔ)貼存在三項(xiàng)差異:城市租賃補(bǔ)貼政策是:城市低保家庭月租金補(bǔ)貼額=低保家庭補(bǔ)貼人口數(shù)×(住房保障建筑面積標(biāo)準(zhǔn)?人均現(xiàn)住房建筑面積)×每平方米租賃補(bǔ)貼額×地區(qū)租金補(bǔ)貼系數(shù)。我們調(diào)查了王濱街道、祝家街道、李相街道城市低保戶年租賃金的情況可知,居住農(nóng)村的城市年享受租賃補(bǔ)貼在4000元~8000元之間,如果享受3~5年就已相當(dāng)于農(nóng)村低保戶建房補(bǔ)貼(現(xiàn)行農(nóng)村低保戶建房政策是每戶一次性補(bǔ)貼2萬元)。農(nóng)村建房只有一次補(bǔ)貼,而租賃補(bǔ)貼卻一直在發(fā)。

    在調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn):東陵區(qū)(渾南新)“每平方米租賃補(bǔ)貼額15元”和“地區(qū)租金補(bǔ)貼系數(shù)0.7”與市內(nèi)五區(qū)完全相同,但我們知道在市中心租房子的費(fèi)用明顯高于農(nóng)村,東陵區(qū)(渾南新區(qū))王濱街道、祝家、李相街道房租一般在100元~150元之間。如果按補(bǔ)貼市區(qū)的房租標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)貼農(nóng)村,顯然不符合實(shí)際。

    現(xiàn)在只有城市低保戶能享受到廉租房待遇,農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份后,原農(nóng)村低保戶是否也能享受到這一待遇也是一個(gè)需要回答的問題。

    (二)采暖補(bǔ)貼、醫(yī)療救助、農(nóng)村五保和城市三無對(duì)象等方面的政策不平衡。一是現(xiàn)行城市低保政策中居住在農(nóng)村的城市低保戶享受無暖氣設(shè)施采暖補(bǔ)貼每戶500元(邊緣戶300元)。而農(nóng)村低保戶沒有此項(xiàng)待遇。東陵區(qū)(渾南新區(qū))區(qū)政府由區(qū)級(jí)財(cái)政列支比照城市低保戶標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村低保戶發(fā)放冬季采暖補(bǔ)貼。二是原農(nóng)村人口享受農(nóng)村合作醫(yī)療,而原城市戶口享受城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。三是農(nóng)村五保戶的補(bǔ)貼沒入納入農(nóng)村低保金中,而城市三無對(duì)象的補(bǔ)貼已納入城市低保金中。農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份后,“五保戶”和“三無對(duì)象”的稱謂應(yīng)該統(tǒng)一,待遇也應(yīng)統(tǒng)一。四是現(xiàn)行城市低保每月審批一次,城市低保金每月發(fā)放。農(nóng)村低保每季度審批一次,低保金按月發(fā)放。城農(nóng)低保整合以后,應(yīng)實(shí)現(xiàn)管理方式的統(tǒng)一。

    六、幾點(diǎn)建議

    綜上所述,農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份后,低保依然有很濃的鄉(xiāng)土性和很強(qiáng)的地域性。因此,我們建議:

    (一)按地域?qū)嵭蟹痔荽涡偷牡捅>戎贫?。出臺(tái)適合涉農(nóng)地區(qū)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),既可解決居住在農(nóng)村城市低保戶年人均低保金偏高的問題,也能通過建立新的農(nóng)村地區(qū)統(tǒng)一的低保政策實(shí)現(xiàn)城農(nóng)低保實(shí)質(zhì)性整合。

    (二)合理區(qū)分城農(nóng)低保身份的過渡時(shí)期政策。一是對(duì)失去土地或沒有土地的,其居住的村莊已變社區(qū)的原農(nóng)民,按城市低保政策辦理,但計(jì)算收入時(shí)合理計(jì)入扣除保險(xiǎn)的征地費(fèi)和經(jīng)委會(huì)的分紅收益;二是對(duì)沒有土地的居住在農(nóng)村的原農(nóng)民,持居民戶口本,可辦理城市低保;三是有土地且居住在村莊的原農(nóng)民,按農(nóng)村低保政策辦理;四是對(duì)有土地且居住在市內(nèi)的原農(nóng)民,回土地所在村認(rèn)定辦理低保;五是有土地且居住在本市其他村莊的原農(nóng)民,在居住地辦理農(nóng)村低保。

    (三)在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的低保其他專項(xiàng)救助政策。一是實(shí)現(xiàn)建房(租賃補(bǔ)貼或廉租房)、采暖補(bǔ)貼、醫(yī)療救助、農(nóng)村五保和城市三無對(duì)象等方面政策的一致性;二是城農(nóng)低保整合以后,實(shí)行統(tǒng)一的管理方式。

    遼寧省沈陽市東陵區(qū)(渾南新區(qū))民政局】

    注釋:

    1. 漆向東、徐永新、劉利仄:《中國農(nóng)民非農(nóng)化研究》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年4月第一版,第52頁。

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