中國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)還可以再做些什么*

◎ 高傳勝

中國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)還可以再做些什么*

◎ 高傳勝

經(jīng)過(guò)多年的不斷改革和持續(xù)建設(shè)，中國(guó)社會(huì)救助體系的救助能力在不斷提高，但是，績(jī)效評(píng)估和調(diào)查研究顯示，中國(guó)社會(huì)救助體系仍然還面臨一些突出問(wèn)題，在世界日益追求包容性發(fā)展的今天，中國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)向什么方向發(fā)展、發(fā)展到何種程度以及發(fā)展的內(nèi)容重點(diǎn)、優(yōu)先次序和路徑方式等，不僅關(guān)系到國(guó)民未來(lái)的社會(huì)福利水平，而且直接影響到政府財(cái)政投入的大小和發(fā)展的可持續(xù)性。據(jù)此，本刊特約南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，博士、博士后高傳勝，撰寫(xiě)《中國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè) 還可以再做些什么》一文，希望能夠?qū)M(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)社會(huì)救助體系的改革與完善有所啟發(fā)。

——編者

在傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的社會(huì)救助制度，以國(guó)家為責(zé)任主體，通過(guò)某種方式，向貧困人口或者脆弱人口提供非繳費(fèi)型轉(zhuǎn)移支付，以維持其基本生活需要，維護(hù)其基本生存權(quán)利，因而在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)揮著最低生活保障的作用，構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)保障體系的最后一道“防護(hù)線(xiàn)”、“安全網(wǎng)”?？陀^地說(shuō)，經(jīng)過(guò)多年的不斷改革和持續(xù)建設(shè)，中國(guó)已經(jīng)逐步構(gòu)建了以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為核心，以各種專(zhuān)項(xiàng)救助為輔助，覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系，它對(duì)保障困難群眾基本生活發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

盡管中國(guó)社會(huì)救助體系的救助能力在不斷提高，但是，績(jī)效評(píng)估和調(diào)查研究顯示，中國(guó)社會(huì)救助體系仍然還面臨一些突出問(wèn)題，其中包括：（1）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)低且調(diào)整滯后，突出地反映在城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平與增長(zhǎng)，經(jīng)常低于城鄉(xiāng)最低收入家庭的人均衣食消費(fèi)支出及其增長(zhǎng)上，不論是全國(guó)還是各省級(jí)地區(qū)都存在這樣的問(wèn)題。（2）高效瞄準(zhǔn)和甄別救助對(duì)象存在較大困難、成本較高，調(diào)查方式方法有待創(chuàng)新，進(jìn)而一方面克服救助申請(qǐng)對(duì)象故意隱瞞情況等騙保難題，另一方面也提高社會(huì)管理的規(guī)范化水平。（3）救助項(xiàng)目多且散，不僅信息共享機(jī)制不夠健全，而且管理、協(xié)調(diào)與實(shí)施成本也較高。比如，從管理部門(mén)上看，民政部門(mén)管理著城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助和臨時(shí)救助等救助項(xiàng)目，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)管理著住房救助項(xiàng)目，教育部門(mén)管理著教育救助項(xiàng)目，司法部門(mén)管理著司法援助，工會(huì)系統(tǒng)和殘聯(lián)系統(tǒng)管理著另外一些救助項(xiàng)目，扶貧開(kāi)發(fā)系統(tǒng)則管理著扶貧開(kāi)發(fā)救助項(xiàng)目，等等。真可謂多龍治水，政出多門(mén)，影響整個(gè)社會(huì)救助體系的功能發(fā)揮與效率提高。（4）社會(huì)救助體系的內(nèi)外部聯(lián)系及區(qū)域間的銜接不暢。以?xún)?nèi)外部聯(lián)系來(lái)看，由于受部門(mén)利益和工作視角等方面的局限，本該有效銜接、相互補(bǔ)充的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)體系和項(xiàng)目之間還存在一定的縫隙，比如城鄉(xiāng)低保之間，低保與各種專(zhuān)項(xiàng)救助之間，失業(yè)保險(xiǎn)與醫(yī)療救助、城鎮(zhèn)低保之間，醫(yī)療救助與醫(yī)療保險(xiǎn)之間，等等。從城鄉(xiāng)、區(qū)域間的銜接來(lái)看，在勞動(dòng)力流動(dòng)日益頻繁的今天，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助體系的一體化發(fā)展，以保證農(nóng)民工等流動(dòng)人員的基本生活，也是需要進(jìn)一步認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。（5）社會(huì)救助對(duì)象中具有勞動(dòng)能力的成年人所占比例超過(guò)50%以上，與香港綜援制度中的老年人占53%形成較大反差。這不僅難免會(huì)讓人感覺(jué)低保制度具有養(yǎng)懶漢之嫌，同時(shí)也提醒我們要對(duì)瞄準(zhǔn)方式、調(diào)查方法和救助方式等進(jìn)行深刻反思，亦即通過(guò)何種方式方法才能更加有效地瞄準(zhǔn)和甄別出困難人口，如何通過(guò)救助方式等制度設(shè)計(jì)與安排形成自動(dòng)篩選機(jī)制，讓“懶漢”自動(dòng)選擇離開(kāi)低保等社會(huì)救助體系。（6）區(qū)域、城鄉(xiāng)差距大，社會(huì)救助能力參差不齊，而且在中央財(cái)政對(duì)地方政府實(shí)施補(bǔ)助政策的情況下，地方政府出于本位利益考慮還存在標(biāo)準(zhǔn)制定和救助支出上的博弈行為，進(jìn)而影響整個(gè)國(guó)家社會(huì)救助體系的一體化發(fā)展。此外，還存在著社會(huì)救助體系的社會(huì)資源動(dòng)員機(jī)制不暢等問(wèn)題。

鑒于此，本文針對(duì)上述問(wèn)題，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在此作一探討與分析，一方面希望能夠進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)社會(huì)救助體系的改革與完善，增強(qiáng)救助體系的整體功能與效率，進(jìn)而更加有效地救助困難群眾，提高社會(huì)福利水平，另一方面也為中國(guó)全面推進(jìn)包容性發(fā)展，建設(shè)覆蓋全民的發(fā)展型福利社會(huì)略盡微薄之力。

一、以建設(shè)覆蓋全民的發(fā)展型福利社會(huì)為總目標(biāo)

社會(huì)救助與福利支出具有很強(qiáng)的剛性特征，中國(guó)不僅目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無(wú)法支撐高水平的社會(huì)救助與福利支出，而且北歐等高福利國(guó)家面臨的財(cái)政緊張壓力的事實(shí)也告訴我們，在中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和區(qū)域差距仍然十分巨大的情況下，更不適合不顧國(guó)情地盲目提高社會(huì)救助與社會(huì)福利支出的標(biāo)準(zhǔn)和水平。但是，考慮到社會(huì)救助與福利支出具有穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)公平、增加人力資本投資等增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要功能，因此，中國(guó)社會(huì)救助與福利體系建設(shè)的總體發(fā)展方向與目標(biāo)應(yīng)該是覆蓋全民的發(fā)展型福利社會(huì)。作為社會(huì)最后“防護(hù)線(xiàn)”和“安全網(wǎng)”，覆蓋全民是理所當(dāng)然，不管是城鄉(xiāng)，還是偏遠(yuǎn)地區(qū)、邊緣群體。而“發(fā)展型”和“福利社會(huì)”則有其特定的涵義。

（一）“發(fā)展型”的多層含義

第一，福利社會(huì)的福利水平是不斷提高的，是發(fā)展型，而不是發(fā)達(dá)型的。福利標(biāo)準(zhǔn)的確定要切合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與水平，充分考慮福利支出具有很強(qiáng)的剛性特征。

第二，覆蓋全民的福利社會(huì)建設(shè)是一個(gè)漸近發(fā)展過(guò)程，不可能一步到位、一蹴而就，其發(fā)展速度要與整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段與水平相適應(yīng)，既要充分考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政實(shí)力和國(guó)民收入水平，也要考慮國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的要素來(lái)源。

第三，發(fā)展強(qiáng)調(diào)以人為本、以國(guó)民為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)國(guó)民自身的發(fā)展，突出社會(huì)救助與福利支出的人力資本投資功能。教育、就業(yè)和兒童保護(hù)是其中的三個(gè)關(guān)鍵部分。這既是借鑒北歐等發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)目前人力資本狀況的客觀要求。

（二）“福利社會(huì)”的特定含義

福利社會(huì)不同于福利國(guó)家，兩者最大的區(qū)別在于前者強(qiáng)調(diào)福利責(zé)任主體的多元化，而后者由國(guó)家壟斷福利的供給。任何社會(huì)福利的設(shè)計(jì)者都面臨的一個(gè)基本問(wèn)題就是如何分配福利責(zé)任。家庭自古以來(lái)就是福利責(zé)任的主要承擔(dān)者，但是隨著工業(yè)化、信息化的深入發(fā)展，人類(lèi)面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益多樣化和復(fù)雜化，家庭在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)面前顯得越來(lái)越脆弱，加上家庭規(guī)模的小型化，其自身的福利功能也在弱化。因此，現(xiàn)代社會(huì)除了需要家庭福利、強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任外，還需要社會(huì)化的福利分擔(dān)機(jī)制。在發(fā)展型福利社會(huì)中，社會(huì)化的福利主要由市場(chǎng)、政府和非政府組織共同提供，這三個(gè)主體構(gòu)成社會(huì)福利的三根支柱。

市場(chǎng)是大多數(shù)公民的主要福利來(lái)源。因?yàn)榇蠖鄶?shù)收入來(lái)源于就業(yè)，大多數(shù)福利需求通過(guò)市場(chǎng)得到滿(mǎn)足。市場(chǎng)的主體是企業(yè)，企業(yè)不僅要追求利潤(rùn)，而且還要對(duì)一些基本的社會(huì)問(wèn)題做出承諾，包括取消童工、維護(hù)集體談判權(quán)、消除強(qiáng)制勞動(dòng)、消除雇傭歧視以及承擔(dān)環(huán)境保護(hù)等社會(huì)責(zé)任。

政府是社會(huì)福利的第二根支柱。它對(duì)所有公民的福利負(fù)有責(zé)任，但是政府提供的福利產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)主要面向窮人和社會(huì)弱勢(shì)群體。除直接提供福利產(chǎn)品外，政府的福利責(zé)任更多地表現(xiàn)在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、制定社會(huì)政策、加強(qiáng)福利監(jiān)管等方面。

社會(huì)福利的第三根支柱是非政府組織。非政府組織主要包括國(guó)際國(guó)內(nèi)的非政府組織和非營(yíng)利組織，它們通過(guò)廣泛的社會(huì)動(dòng)員籌集民間資源，向社會(huì)提供福利。雖然我國(guó)的非政府組織的發(fā)展還不太成熟，但是隨著改革的不斷深入，其社會(huì)福利功能會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。

從理論上說(shuō)，社會(huì)福利的三根支柱都有可能失靈，但是三者相互依存，具有互補(bǔ)性。

二、統(tǒng)籌確定社會(huì)救助的合理標(biāo)準(zhǔn)

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，從人均國(guó)民總收入水平看，現(xiàn)在還只是中等收入國(guó)家。基于這樣的基本國(guó)情，中國(guó)社會(huì)救助和福利支出的標(biāo)準(zhǔn)不可能跟發(fā)達(dá)國(guó)家相提并論，盲目攀比更是要不得。

對(duì)于社會(huì)救助來(lái)說(shuō)，其基本目標(biāo)是滿(mǎn)足困難群眾的最低生活需求，應(yīng)對(duì)的是生存危機(jī)。對(duì)于中國(guó)而言，確定社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)主要要考慮到三方面因素：一是社會(huì)福利支出具有很強(qiáng)的剛性特征，容易升不容易降，目前如果定得太高，中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平根本無(wú)法支撐；二是發(fā)達(dá)國(guó)家的高福利支出已經(jīng)給他們帶來(lái)了很大的財(cái)政壓力，財(cái)政不堪重負(fù)已經(jīng)逼著各國(guó)在積極探索福利改革新思路；三是世界上目前還沒(méi)有找到能夠克服“養(yǎng)懶漢”、解決福利依賴(lài)的有效辦法，將社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在最低生活需求水平，也是為了充分發(fā)揮社會(huì)救助制度自動(dòng)篩選機(jī)制的功能。

對(duì)于最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)外提出了不少確定方法，顯然每一種方法都有它的合理之處，同時(shí)也會(huì)包含一定的操作成本。事實(shí)上，中國(guó)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)每年都要對(duì)城鄉(xiāng)居民的生活狀況進(jìn)行抽樣調(diào)查，并且公布按收入分組的不同類(lèi)型家庭的消費(fèi)水平與支出結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，其中包括最低收入家庭和困難戶(hù)的消費(fèi)數(shù)據(jù)，如食品、衣著、住、行、通訊等各方面的支出數(shù)據(jù)。中國(guó)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定，完全可以根據(jù)這些數(shù)據(jù)，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)指數(shù)進(jìn)行確定。這是一種最切合實(shí)際，又具有可操作性和合理性的確定方法。不僅如此，還可以根據(jù)財(cái)政實(shí)力狀況和困難群眾的需求，逐步調(diào)整最低生活保障的具體內(nèi)容，比如從保障衣食，可以逐漸拓展到住行甚至是基本的通訊費(fèi)用，以使他們不至于與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相脫離。

正是由于調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的確定非常重要，因此，應(yīng)該鼓勵(lì)民政、人保、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)部門(mén)聯(lián)合起來(lái)，將這一調(diào)查做得更加全面、深入和科學(xué)。

三、實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)體系的有效對(duì)接

鑒于中國(guó)目前的社會(huì)救助體系一方面項(xiàng)目繁多、管理分散，另一方面救助體系與社會(huì)保險(xiǎn)體系等協(xié)調(diào)銜接不夠等客觀現(xiàn)實(shí)，中國(guó)推進(jìn)社會(huì)救助與福利體系建設(shè)的重要步驟之一就是全面梳理社會(huì)救助項(xiàng)目和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，在整合和調(diào)整相關(guān)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)兩大體系的有效對(duì)接和共同發(fā)展，具體來(lái)說(shuō)：

一是“無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)人”的“三無(wú)人員”和“五保戶(hù)”，應(yīng)該作為社會(huì)救助的首要對(duì)象。他們的基本生活應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，而且政府要負(fù)“五保”責(zé)任，由政府財(cái)政全力支持。由于這一類(lèi)人員屬于需要長(zhǎng)期救助的對(duì)象，因此可以考慮將他們集中供養(yǎng)，或統(tǒng)一供應(yīng)基本生活用品，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

現(xiàn)行社會(huì)救助體系中的“五保戶(hù)”和“三無(wú)人員”的救助可以合并歸入這一類(lèi)。

二是對(duì)于有勞動(dòng)能力人員的救助，除了可以通過(guò)政策性金融支持他們自力更生、自謀生計(jì)外，還可以考慮通過(guò)政府補(bǔ)貼的方式，將這部分救助對(duì)象納入到社會(huì)保險(xiǎn)體系中去，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)的有效銜接。其中，最低生活保障可以與失業(yè)保險(xiǎn)相銜接（便于實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助與就業(yè)聯(lián)動(dòng)），臨時(shí)醫(yī)療救助與醫(yī)療保險(xiǎn)相銜接，住房救助與住房保障相銜接；同時(shí)，還可以通過(guò)為他們繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，將他們納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

災(zāi)害救助僅限于應(yīng)急救助，恢復(fù)生產(chǎn)生活之后需要常態(tài)救助的人員納入上述社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)體系。殘疾人和流浪人員的救助可進(jìn)一步分解為上述“一”和“二”兩種情況，歸入相應(yīng)的社會(huì)保障體系。

從短期看，這可能會(huì)增加財(cái)政支出，但是，通過(guò)將他們納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，會(huì)減少未來(lái)的財(cái)政支出。特別是，通過(guò)兩個(gè)體系的梳理和整合，既簡(jiǎn)化了社會(huì)救助體系的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、減少了管理和協(xié)調(diào)成本，又可以將社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)有效銜接起來(lái)，一方面可以充分發(fā)揮社會(huì)保障體系的整體保障功能，另一方面也為大部制式管理的推行鋪墊基礎(chǔ)。

四、推進(jìn)社會(huì)救助與就業(yè)、公益或非營(yíng)利活動(dòng)的充分聯(lián)動(dòng)

對(duì)于有勞動(dòng)能力的人員，將救助與積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、公益活動(dòng)或者非營(yíng)利活動(dòng)等結(jié)合起來(lái)，以調(diào)動(dòng)他們的勞動(dòng)積極性，防止他們對(duì)福利形成過(guò)度依賴(lài)心理，是各國(guó)的通行做法?？陀^上講，中國(guó)也難免出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，特別是在我們現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，對(duì)申請(qǐng)救助的對(duì)象進(jìn)行家計(jì)調(diào)查還面臨相當(dāng)大的困難。為了彌補(bǔ)對(duì)救助對(duì)象瞄準(zhǔn)上的困難，通過(guò)各種方式推行社會(huì)救助與就業(yè)、公益活動(dòng)或非營(yíng)利活動(dòng)的聯(lián)動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)自動(dòng)篩選的重要機(jī)制。

參考國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，可供采用的方式包括工作福利（Workfare）制、針對(duì)低收入工作家庭的家庭信貸計(jì)劃、勞動(dòng)所得稅收抵免（Earned Income Tax Credit, EITC），等等。

工作福利制雖然受到一些學(xué)者的非議，但是它的積極作用還是值得肯定的。一方面它通過(guò)救助與公益活動(dòng)、非營(yíng)利活動(dòng)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)了被救助對(duì)象對(duì)社會(huì)的義務(wù)與責(zé)任；另一方面它通過(guò)低報(bào)酬或者無(wú)報(bào)酬來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)“懶漢”的自動(dòng)選擇。

針對(duì)低收入工作家庭的家庭信貸計(jì)劃是撒切爾政府1988年推出的一個(gè)重要計(jì)劃，其目的主要是為了對(duì)付“失業(yè)陷阱”（在這樣一個(gè)陷阱里，人們失業(yè)后生活條件反而比以前更好了）和“貧窮陷阱”（在這個(gè)陷阱里，人們的收入增加了，但他們卻失去了一些福利）所帶來(lái)的最壞的后果。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，這種信貸計(jì)劃既是有益的，也是可行的。一些地方正在推行的小額貸款計(jì)劃便可以將它與社會(huì)救助結(jié)合起來(lái)，從而為那些具有勞動(dòng)能力和創(chuàng)業(yè)精神、但缺乏相應(yīng)的勞動(dòng)條件支持的救助對(duì)象提供脫貧的機(jī)會(huì)。

EITC是一種將社會(huì)福利與所得稅相結(jié)合的制度。它利用納稅人每年申報(bào)的數(shù)據(jù)，只要符合EITC所設(shè)定的適用標(biāo)準(zhǔn)與條件，即可申領(lǐng)所得稅額的扣抵或補(bǔ)貼。EITC幫助的對(duì)象系以“貧窮的工作家庭”（Working poor）為主，故在制度設(shè)計(jì)上，不但須明確區(qū)分勞動(dòng)與資本所得，更須考慮家庭規(guī)模差異。根據(jù)美國(guó)2007年的規(guī)定，勞動(dòng)所得包括工資、薪資、小費(fèi)、傭金以及其它須課稅的受雇者報(bào)酬，甚至自力工作的凈利得亦計(jì)入其中。有關(guān)小孩的資格，須符合18歲以下或23歲以下在學(xué)的條件，但若為殘障則不受年齡限制。此外，所謂“小孩”的定義相當(dāng)廣泛，除了婚姻與血緣，還包括了法律關(guān)系所形成者，例如養(yǎng)子女，只要這些小孩在某一課稅年度中，至少須有超過(guò)半年與EITC申請(qǐng)人同住。EITC的補(bǔ)貼方式分三階段，剛開(kāi)始隨著勞動(dòng)所得增加，補(bǔ)貼金額隨之遞增，到達(dá)某一上限后，勞動(dòng)所得的增加補(bǔ)貼金額維持不變，最后，勞動(dòng)所得雖再增加但補(bǔ)貼金額反而遞減，直至零為止。

EITC在美國(guó)是一種非常有益的做法。但由于中美稅收體制和稅收征繳方式的不同，難以直接在國(guó)內(nèi)運(yùn)用。不過(guò)，EITC的思想?yún)s可以用來(lái)探索適合中國(guó)的方式方法，比如對(duì)于有志于創(chuàng)業(yè)的救助對(duì)象，可以從工商稅收上給予優(yōu)惠，可以通過(guò)政策信貸支持他們創(chuàng)業(yè)；對(duì)于那些正在享受低?；蚴I(yè)救助金，同時(shí)又找到工作的人，可以給他們享受低?；蚴I(yè)救助金一個(gè)過(guò)渡期1，這樣可以避免他們落入“失業(yè)陷阱”而不愿意去工作，進(jìn)而解決“退?！彪y等問(wèn)題。

五、積極發(fā)展教育、兒童營(yíng)養(yǎng)等具有人力資本投資功能的救助項(xiàng)目

瑞典等北歐高福利國(guó)家之所以具有較強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，一個(gè)重要原因就是他們的高福利支出保證了教育的公平性。教育是人力資本投資的重要方式，公平的教育機(jī)會(huì)不僅可以提高國(guó)民的整體素質(zhì)，讓每個(gè)國(guó)民具有較高的競(jìng)爭(zhēng)力，而且能夠產(chǎn)生很好的社會(huì)效益，其中包括良好的社會(huì)環(huán)境（如犯罪率比較低）、穩(wěn)定的投資環(huán)境。雖然包括福利國(guó)家在內(nèi)的很多發(fā)達(dá)國(guó)家后來(lái)由于財(cái)政緊張壓力等原因而推行了福利改革，但是那些具有較強(qiáng)人力資本投資功能的社會(huì)福利支出仍然保持較高的水平，比如在教育救助、兒童營(yíng)養(yǎng)福利等方面。

事實(shí)上，不僅發(fā)達(dá)國(guó)家是如此，作為發(fā)展中國(guó)家重要一員的印度也早就認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。早在20世紀(jì)70年代初的第五個(gè)五年計(jì)劃期間，印度制定并實(shí)施了保障基本需求的計(jì)劃，通過(guò)公共機(jī)構(gòu)提供一些免費(fèi)服務(wù)。在基本需求計(jì)劃中共包含了9項(xiàng)主要內(nèi)容，其中有4項(xiàng)涉及教育、衛(wèi)生和婦女兒童營(yíng)養(yǎng)等人力資本投資方面，如對(duì)不滿(mǎn)14歲的少年提供初等教育；進(jìn)行成人教育；提供與家庭生活質(zhì)量相聯(lián)系的最低限度的公共健康設(shè)施；實(shí)施對(duì)婦女和兒童的特別營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃，以及為在校走讀學(xué)生提供午餐。印度現(xiàn)在在一些重要的科技領(lǐng)域都具有較強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這就是長(zhǎng)期重視具有人力資本投資功能的社會(huì)救助與福利的結(jié)果。

借鑒國(guó)際上這些有益的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)也應(yīng)該充分發(fā)揮社會(huì)救助與福利支出的人力資本投資功能，一方面防止貧困的代際轉(zhuǎn)移，另一方面也為中國(guó)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的持續(xù)增強(qiáng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從發(fā)展的優(yōu)先次序上看，首先要重點(diǎn)發(fā)展教育救助和兒童營(yíng)養(yǎng)福利等項(xiàng)目，以后根據(jù)國(guó)家財(cái)政實(shí)力狀況，可以進(jìn)一步拓展到兒童衛(wèi)生保健等方面。其中，兒童營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目是當(dāng)前可以?xún)?yōu)先啟動(dòng)的項(xiàng)目，比如以學(xué)前兒童（1～7歲）為對(duì)象，以托兒所和幼兒園為基本單位，通過(guò)對(duì)營(yíng)養(yǎng)食品開(kāi)支（主要是牛奶和水果）的財(cái)政補(bǔ)助，保證每位學(xué)前兒童每天都能享有一袋牛奶和一份水果。事實(shí)上，教育與健康狀況決定著未來(lái)收入的前景，如果不能通過(guò)社會(huì)救助與福利保證它們的公平性，會(huì)增加形成不平等陷阱的可能性。

為了保證教育救助和兒童營(yíng)養(yǎng)福利等的優(yōu)先性，可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，采取有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移（Conditional Cash Transfers，CCTs）2方式。

六、積極推行代理變量家計(jì)調(diào)查、信息共享等方式，提高社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)率和救助效率

社會(huì)救助如何實(shí)現(xiàn)有效瞄準(zhǔn)，并減少錯(cuò)保、漏保，是世界各國(guó)面臨的共同難題。救助對(duì)象是否準(zhǔn)確，不僅關(guān)系到救助資源的合理配置和使用，而且關(guān)系到社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。對(duì)此難題，國(guó)內(nèi)外通行的做法就是家計(jì)調(diào)查，通過(guò)調(diào)查救助申請(qǐng)者的家庭收入與支出狀況，來(lái)判斷申請(qǐng)者是否符合救助資格。如果說(shuō)像美國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家，所有收支都是通過(guò)銀行系統(tǒng)進(jìn)行結(jié)算，家計(jì)調(diào)查還比較容易做的話(huà)，那么，像中國(guó)這樣現(xiàn)金結(jié)算還非常廣泛存在的國(guó)家，家計(jì)調(diào)查做起來(lái)則比較難，更何況現(xiàn)在家庭收入來(lái)源日益多樣化、工作方式也越來(lái)越非正規(guī)化。

正是由于傳統(tǒng)的家計(jì)調(diào)查方法會(huì)遇到個(gè)人隱私以及申請(qǐng)者故意隱瞞收入等諸多問(wèn)題，因此，它的準(zhǔn)確性受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，由此也便產(chǎn)生了救助對(duì)象瞄準(zhǔn)率的問(wèn)題。鑒于此，現(xiàn)在不少?lài)?guó)家和地區(qū)都開(kāi)始采用代理變量家計(jì)調(diào)查（Proxy Means Testing，PMT）法。這種方法通過(guò)所選取的代理變量的狀況，來(lái)間接判斷申請(qǐng)者的家庭收入狀況，其中所選的代理變量包括住房質(zhì)量、耐用品擁有情況、教育狀況、家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)以及健康變量等其他變量。通過(guò)收集相關(guān)指標(biāo)的信息后進(jìn)行打分，然后根據(jù)既定的權(quán)重計(jì)算得分，將得分與設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，進(jìn)而判斷申請(qǐng)人是否符合救助條件。通過(guò)這種直接觀察的方式獲取的信息，由于比申請(qǐng)者提供的信息更為可靠，因而可以更為準(zhǔn)確地判斷申請(qǐng)者的客觀狀況，進(jìn)而提高救助的瞄準(zhǔn)率。

社會(huì)救助包括最低生活保障、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等多個(gè)方面。如果申請(qǐng)者的信息能夠?qū)崿F(xiàn)共享，不僅可以降低調(diào)查成本，提高甄別效率，而且可以通過(guò)相互間的信息比對(duì)，再次達(dá)到信息鑒別的效果。這樣，一方面可以提高救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)率，另一方面也有助于提高社會(huì)救助系統(tǒng)的整體效率。具體而言，可以通過(guò)建設(shè)信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)這個(gè)公共信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，各個(gè)救助子系統(tǒng)不僅可以提供自己獲取的信息、查閱其它子系統(tǒng)提供的信息，而且通過(guò)信息共享與比對(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更有效地甄別申請(qǐng)者的真實(shí)狀況。

七、廣泛動(dòng)員和統(tǒng)籌使用社會(huì)資源，努力推進(jìn)社會(huì)互助

社會(huì)救助雖然是現(xiàn)代政府的主要責(zé)任，但是并沒(méi)有必要由政府大包大攬、由政府壟斷供給。福利國(guó)家因政府財(cái)政支出壓力而轉(zhuǎn)向福利社會(huì)，其重要變化之一就是社會(huì)救助與福利的責(zé)任主體由政府一元變成政府、企業(yè)和非政府組織多元。早在20世紀(jì)80年代初，OECD組織便提出了社會(huì)救助體系的地方化、私有化和強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任的改革目標(biāo)；同期，社會(huì)福利民營(yíng)化也在美國(guó)大范圍興起。通過(guò)福利民營(yíng)化，不僅增強(qiáng)了整個(gè)社會(huì)的救助功能，緩解了政府財(cái)政緊張壓力，而且提高了社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量與效率。此外，非政府組織在西方國(guó)家的社會(huì)救助體系中也都發(fā)揮了重要功能。

中國(guó)不僅長(zhǎng)期以來(lái)“官本位”的思想和觀念根深蒂固，而且老百姓向來(lái)都有遇事找政府的習(xí)慣。但是，一方面我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，政府集中的財(cái)政收入還比較有限，另一方面我們還處于發(fā)展中階段，需要政府發(fā)揮作用和進(jìn)行財(cái)政投入的方面還比較多，因此，如果完全依靠政府和財(cái)政進(jìn)行社會(huì)救助，可能救助水平和救助效率都比較有限。鑒于此，我們應(yīng)學(xué)習(xí)國(guó)際上的通行做法，廣泛動(dòng)員社會(huì)資源、充分利用社會(huì)主體實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助，發(fā)揮社會(huì)互助的應(yīng)有功能。為此，需要從以下方面創(chuàng)造有利條件和環(huán)境：

首先，對(duì)企事業(yè)單位和個(gè)人的捐贈(zèng)，應(yīng)該借鑒國(guó)際上通行的做法，給予足夠的稅收抵免等優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)全社會(huì)進(jìn)行互助的積極性。

其次，營(yíng)造有利寬松環(huán)境，發(fā)揮慈善組織和其它非營(yíng)利組織的積極作用，廣泛動(dòng)員國(guó)內(nèi)外資源從事國(guó)內(nèi)救助，以彌補(bǔ)政府財(cái)力的不足。

再次，進(jìn)一步研究社會(huì)資源的統(tǒng)籌利用機(jī)制，更加有序、有效地運(yùn)用社會(huì)資源進(jìn)行社會(huì)救助，極力避免過(guò)度救助、過(guò)度福利與救助不足并存的不合理現(xiàn)象。

最后，加強(qiáng)政府監(jiān)管，防止國(guó)內(nèi)外非政府組織利用救助機(jī)會(huì)從事違法犯罪等損害國(guó)家安全、侵害國(guó)民利益的活動(dòng)。

注釋?zhuān)?/p>

1. 重慶等地區(qū)已經(jīng)在實(shí)行類(lèi)似的改革。

2． 有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移(CCTs)計(jì)劃指的是政府和國(guó)際援助組織向貧困的家庭提供現(xiàn)金，條件是這些家庭按照事先作出的具體規(guī)定對(duì)他們的孩子進(jìn)行投資，例如送孩子上學(xué)、接種疫苗等等。這個(gè)10多年前最先在墨西哥和智利開(kāi)始的項(xiàng)目現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)展到所有拉美國(guó)家，而且規(guī)模日益擴(kuò)大。在一些國(guó)家，這個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)成為最大的社會(huì)援助項(xiàng)目， 涵蓋幾百萬(wàn)個(gè)家庭。柬埔寨、摩洛哥和南非等國(guó)家正在就這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)。與此同時(shí)，對(duì)這種通過(guò)使用現(xiàn)金來(lái)給家庭對(duì)孩子的教育進(jìn)行投資提供獎(jiǎng)勵(lì)的項(xiàng)目的興趣已經(jīng)從發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)展到發(fā)達(dá)國(guó)家，例如美國(guó)的紐約市和華盛頓特區(qū)也在嘗試這個(gè)項(xiàng)目。