政府轉(zhuǎn)型期視角下公務(wù)員績(jī)效考核的優(yōu)化研究

蔣毅歡

（中共廣州市海珠區(qū)委黨校，廣東廣州 510006）

政府轉(zhuǎn)型期視角下公務(wù)員績(jī)效考核的優(yōu)化研究

蔣毅歡

（中共廣州市海珠區(qū)委黨校，廣東廣州 510006）

政府實(shí)現(xiàn)由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變是我國(guó)政府行政體制改革的目標(biāo)，公務(wù)員群體是政府轉(zhuǎn)型中最重要的人力資源。服務(wù)型政府所帶來(lái)的社會(huì)管理新理念和新模式對(duì)公務(wù)員績(jī)效考核提出了新要求，已有的績(jī)效考核體系已不適宜這一轉(zhuǎn)型進(jìn)程，因此必須從考核的理念、指標(biāo)內(nèi)容、考核方法和結(jié)果的反饋等方面進(jìn)行改革，建立起科學(xué)合理、完備實(shí)用的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。

政府轉(zhuǎn)型；公務(wù)員；績(jī)效考核

公務(wù)員績(jī)效考核是指公務(wù)員主管部門和各機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的程序和方法，依據(jù)公務(wù)員績(jī)效管理的需要，對(duì)所管理的公務(wù)員在一定時(shí)期內(nèi)的工作表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)進(jìn)行的一種考察、核實(shí)與評(píng)價(jià)活動(dòng)。其目的是為了調(diào)動(dòng)廣大公務(wù)員的工作積極性，提高機(jī)關(guān)的工作效能；同時(shí)，為公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、辭退及調(diào)整職務(wù)、級(jí)別和工資提供依據(jù)。自2006年1月1日起《公務(wù)員法》的正式實(shí)施和2008年12月2日《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》的頒布施行以來(lái)，我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核逐漸走上制度化、規(guī)范化的軌道，但面對(duì)當(dāng)前加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所推動(dòng)的政府轉(zhuǎn)型的新局面，公務(wù)員績(jī)效考核顯現(xiàn)出諸多問(wèn)題，嚴(yán)重影響績(jī)效管理中各環(huán)節(jié)職能的正常發(fā)揮。

一、政府轉(zhuǎn)型期公務(wù)員績(jī)效考核的現(xiàn)實(shí)困境

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型?！笆晃濉币?guī)劃就曾明確把加快行政體制改革作為改革攻堅(jiān)的重點(diǎn)。當(dāng)前，面對(duì)“十二五”規(guī)劃的各項(xiàng)目標(biāo)，推進(jìn)以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型再次成為這一輪改革攻堅(jiān)的重大課題，也對(duì)“十二五”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有決定性影響。公務(wù)員群體是政府轉(zhuǎn)型目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中最重要的人力資源，是最直接的決策者和參與者，擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理各項(xiàng)職能的任務(wù)。加強(qiáng)公共人力資源的開發(fā)與管理是公共服務(wù)型政府的客觀要求，公務(wù)員績(jī)效考核是人力資本管理中的重要一環(huán)。服務(wù)型政府對(duì)公務(wù)員的素質(zhì)，特別是各項(xiàng)能力標(biāo)準(zhǔn)提出新要求，因此公務(wù)員績(jī)效考核面對(duì)許多現(xiàn)實(shí)困境。

（一）考核理念不科學(xué)，影響力較低

績(jī)效考核是一種管理的手段，也是推動(dòng)公共部門行使責(zé)任的有效機(jī)制。考核的目的在于充分調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性，期望通過(guò)公務(wù)員績(jī)效的提高，更好地實(shí)現(xiàn)政府部門的績(jī)效目標(biāo)。但是，有些公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)者，并沒(méi)有將它視為提高政府績(jī)效和實(shí)行政府目標(biāo)的有效措施，而仍然將它看成是簡(jiǎn)單的上級(jí)對(duì)下級(jí)的政績(jī)的評(píng)價(jià)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求“政績(jī)”盲目攀比，特別受原有“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”觀念的影響，不惜犧牲一切代價(jià)，盲目追求GDP，以資源環(huán)境的過(guò)度消耗換取經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增加，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?；诓磺‘?dāng)?shù)目己死砟?，很多人將考核視為“走過(guò)場(chǎng)式”的匯報(bào)年終工作總結(jié)，填寫考核表，“曬”出表面文章，沒(méi)有把績(jī)效考核與工作分析、培訓(xùn)、薪酬管理等人力資源管理活動(dòng)聯(lián)系起來(lái)，使考核的影響力得不到充分發(fā)揮。

（二）考核內(nèi)容不完善，指標(biāo)難量化

《公務(wù)員法》第三十三條明確規(guī)定：“對(duì)公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)?！北砻嫔峡?，這一考核內(nèi)容比較全面，涵蓋了公務(wù)員日常工作、行使政治權(quán)力的各方面。但是面對(duì)日益復(fù)雜的工作環(huán)境和社會(huì)價(jià)值的多元化，對(duì)公務(wù)員的能力標(biāo)準(zhǔn)提出了許多全新的要求，特別是政府轉(zhuǎn)型期對(duì)公務(wù)員公眾服務(wù)意識(shí)和社會(huì)服務(wù)管理能力提出較高要求，這在目前的考核內(nèi)容中難以體現(xiàn)。其次，針對(duì)不同的職能部門特征、公務(wù)員的職位類別、職務(wù)序列和級(jí)別，沒(méi)有建立起符合各自特點(diǎn)的考核指標(biāo)體系，籠統(tǒng)地以五個(gè)方面和相同的權(quán)重指標(biāo)考核所有的公務(wù)員，使考核指標(biāo)缺乏針對(duì)性。再次，公務(wù)員績(jī)效考核的指標(biāo)多以定性描述為主，缺乏科學(xué)合理的量化指標(biāo)?？茖W(xué)的評(píng)價(jià)認(rèn)為量化的指標(biāo)才是可測(cè)量的，若不能將籠統(tǒng)的考核內(nèi)容細(xì)化為完備具體的二至三級(jí)量化可控制的考核指標(biāo)，將直接影響績(jī)效考核的真實(shí)性和有效性。

（三）考核方法不全面，主體單一化

《公務(wù)員法》第三十四條規(guī)定：“公務(wù)員的考核分為平時(shí)考核和定期考核。定期考核以平時(shí)考核為基礎(chǔ)?！彼栽趯?duì)公務(wù)員的考核過(guò)程中，要注意平時(shí)考核，需要經(jīng)常地、不間斷地對(duì)公務(wù)員的日常工作表現(xiàn)進(jìn)行了解和考察。但在現(xiàn)實(shí)工作中，由于平時(shí)考核沒(méi)有嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定和固定的模式，且進(jìn)行時(shí)間長(zhǎng)、內(nèi)容較繁瑣，導(dǎo)致很多部門平時(shí)考核流于形式，形同虛設(shè)。這就直接導(dǎo)致年度考核缺乏充足的依據(jù)。其次，評(píng)價(jià)主體多為上級(jí)，較單一，易造成考核結(jié)果不全面、不真實(shí)，應(yīng)根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果受眾面的不同選取不同類型的評(píng)價(jià)主體。

（四）考核結(jié)果少反饋，激勵(lì)作用難實(shí)現(xiàn)

績(jī)效考核的關(guān)鍵一環(huán)是考核結(jié)果的反饋，這既是對(duì)考核的公開性和公務(wù)員權(quán)利的保障，更是考核后激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)與培訓(xùn)功能的體現(xiàn)。如果考核結(jié)果不能及時(shí)反饋給被考核者，他將不清楚自己在工作中的優(yōu)勢(shì)與不足，不能清楚了解自己所承擔(dān)的工作責(zé)任和預(yù)期達(dá)到的績(jī)效與實(shí)際工作績(jī)效的差距，打擊被考核者參與績(jī)效考核的積極性，績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)作用也難于實(shí)現(xiàn)。

二、政府轉(zhuǎn)型期公務(wù)員績(jī)效考核的優(yōu)化選擇

服務(wù)型政府的建設(shè)過(guò)程，也是公務(wù)員群體的價(jià)值觀念和行為方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程。只有當(dāng)公務(wù)員的價(jià)值觀念和行為方式真正從原有的政府本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變，從社會(huì)的管理者轉(zhuǎn)向群眾的服務(wù)者，從靜態(tài)管理者轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)管理者，服務(wù)型政府才能真正建立起來(lái)。而這一切的轉(zhuǎn)變需要公務(wù)員考核機(jī)制的優(yōu)化升級(jí)作保障，也是優(yōu)化新時(shí)期公務(wù)員群體人力資本效能的必然選擇。

（一）明確考核目的、考核理念科學(xué)化

轉(zhuǎn)變考核理念，首先要以科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績(jī)觀為基礎(chǔ)，改變以GDP論英雄的政績(jī)考核觀念，建立起社會(huì)公眾對(duì)政府信任和支持的考核體系，以科學(xué)、合理、合乎工作實(shí)際的目標(biāo)管理體系為考核依據(jù)。深化對(duì)公務(wù)員績(jī)效考核工作的認(rèn)識(shí)，將績(jī)效考核作為提高公務(wù)員工作績(jī)效、提高政府公共服務(wù)水平的途徑和手段。其次，在考核中樹立以人為本的理念。改變傳統(tǒng)的把公務(wù)員視為公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本或技術(shù)要素的觀念，將公務(wù)員視為政府轉(zhuǎn)型中最重要的資源和財(cái)富，關(guān)注個(gè)體的個(gè)性心理特征，在充分尊重人、關(guān)心人、激勵(lì)人的基礎(chǔ)上開展績(jī)效考核，充分發(fā)揮被考核人員的積極性和創(chuàng)造性，為公務(wù)員實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值創(chuàng)造條件，真正實(shí)現(xiàn)通過(guò)績(jī)效考核促進(jìn)人的自我實(shí)現(xiàn)。

（二）完善考核指標(biāo)體系，考核內(nèi)容特色化

一是建立能夠體現(xiàn)公務(wù)員公共服務(wù)能力的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。從考核指標(biāo)的建立、考核方法的選擇到考核結(jié)果的評(píng)定細(xì)則，充分吸取各類公務(wù)員的意見和建議，特別是基層公務(wù)員的看法，將政府轉(zhuǎn)型期各項(xiàng)具體工作的落實(shí)完成情況融入考核體系。例如，參照政府績(jī)效考核體系，將公共服務(wù)的投入指標(biāo)、效益指標(biāo)、失業(yè)率、再就業(yè)培訓(xùn)率、社會(huì)保障覆蓋率等內(nèi)容結(jié)合具體的工作實(shí)績(jī)，以科學(xué)地劃分融入至個(gè)體績(jī)效考核指標(biāo)。二是以分層、分類考核思想為指導(dǎo)，針對(duì)不同崗位、不同職級(jí)、不同機(jī)構(gòu)特點(diǎn)甚至不同地域環(huán)境等因素對(duì)公務(wù)員工作要求的差異，制定出具有針對(duì)性的考核指標(biāo)，不能一概用一個(gè)共性而簡(jiǎn)單的指標(biāo)評(píng)價(jià)全體公務(wù)員，實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)的特色化和科學(xué)化。在考核指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置上，以公共服務(wù)職能的履行特點(diǎn)為依據(jù)，合理地分配德、能、勤、績(jī)、廉五項(xiàng)指標(biāo)及二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。例如，對(duì)綜合管理類的公務(wù)員，注重考核其決策能力、溝通協(xié)調(diào)能力和綜合管理能力；對(duì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，注重考核其專業(yè)知識(shí)和技術(shù)水平；對(duì)行政執(zhí)法類公務(wù)員，著重考核其執(zhí)行能力。第三，在指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，盡量予以詳盡的量化表示，使考核標(biāo)準(zhǔn)明確、具體、易于評(píng)價(jià)。對(duì)于實(shí)在難于量化的指標(biāo)，分解細(xì)化至最簡(jiǎn)單的定性描述，逐步建立起定量分析和定性分析相結(jié)合的考核指標(biāo)體系。

（三）融合多種考核方法，考核主體多元化

科學(xué)的考核方法是績(jī)效考核的關(guān)鍵，直接關(guān)系到考核結(jié)果的真實(shí)性和有效性。首先，將定性考核和定量考核有機(jī)融合。從質(zhì)和量的兩方面對(duì)考核內(nèi)容進(jìn)行定性與定量的分析，既對(duì)考核內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)的鑒別和確定，又運(yùn)用科學(xué)合理便于操作的量化方法進(jìn)行分析，突出注重工作實(shí)績(jī)這一原則，使考核結(jié)論更為客觀公正。其次，完善規(guī)章制度。建立和落實(shí)平時(shí)考核指標(biāo)體系，圍繞各部門中心工作和年初工作計(jì)劃，做到每月工作記實(shí)、每季領(lǐng)導(dǎo)評(píng)定、實(shí)現(xiàn)平時(shí)考核與定期考核有效對(duì)接。平時(shí)考核是定期考核的基礎(chǔ)，定期考核是對(duì)平時(shí)考核的總結(jié)，兩者有機(jī)結(jié)合，才能取長(zhǎng)補(bǔ)短，形成對(duì)公務(wù)員全面的、準(zhǔn)確的、客觀的評(píng)價(jià)。再次，根據(jù)政府管理實(shí)際狀況、各自特點(diǎn)，特別是評(píng)價(jià)結(jié)果的指向性，選擇多種考核主體。服務(wù)型政府的特色在于“以顧客為導(dǎo)向”的服務(wù)模式，從事各項(xiàng)社會(huì)管理服務(wù)的公務(wù)員能否做到全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，人民群眾這一受眾群體擁有最客觀的發(fā)言權(quán)。所以，如果考核的結(jié)果直接指向群眾，可以結(jié)合一定的社會(huì)反映情況，適當(dāng)選取服務(wù)對(duì)象代表作為評(píng)價(jià)主體。比如行政執(zhí)法類的公務(wù)員，行政相對(duì)人是考核主體中不可缺少的一部分，有必要選取恰當(dāng)數(shù)量的行政相對(duì)人參與公務(wù)員績(jī)效考核。如果考核的結(jié)果指向組織內(nèi)部，那么同事和上級(jí)都可以是評(píng)價(jià)主體。選擇不同的評(píng)價(jià)主體評(píng)價(jià)不同的績(jī)效指標(biāo)，可以增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的可操作性和實(shí)用性。

（四）加強(qiáng)考核反饋環(huán)節(jié)，有效利用考核結(jié)果

考核結(jié)果的反饋目的在于將考核主體的工作重點(diǎn)引向?yàn)楸豢己巳藛T提供信息、咨詢和改進(jìn)建議等方面。公務(wù)員通過(guò)考核結(jié)果的反饋，對(duì)自身工作的長(zhǎng)處與不足、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或同事的批評(píng)和建議、甚至服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)進(jìn)行自我反思，橫向和縱向?qū)Ρ?，及時(shí)調(diào)整自己的發(fā)展方向，以比較清醒的認(rèn)識(shí)，揚(yáng)長(zhǎng)避短地開展工作。同時(shí)，充分發(fā)揮考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲功能。對(duì)于考核成績(jī)優(yōu)秀的公務(wù)員，除了及時(shí)給予《公務(wù)員法》所規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容外，更需要旗幟鮮明地給予肯定和宣傳，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)作用的同時(shí)起到榜樣引領(lǐng)作用。對(duì)于考核不稱職的公務(wù)員，相應(yīng)的處罰不是主要目的，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)積極利用結(jié)果反饋談話，充分溝通交流，共同研究整改措施，指導(dǎo)監(jiān)督工作績(jī)效的順利完成。此外，考核結(jié)果的反饋絕不是簡(jiǎn)單的優(yōu)秀、稱職、基本稱職或不稱職這一結(jié)果的告知，更是領(lǐng)導(dǎo)與下屬思想溝通、感情交流的寶貴平臺(tái)。在公務(wù)員群體中，常見的只有在職務(wù)調(diào)整時(shí)才有組織的談話，次數(shù)非常有限，致使某些公務(wù)員感到缺少組織的關(guān)心，無(wú)形中在心理上產(chǎn)生與組織、領(lǐng)導(dǎo)的距離感。考核結(jié)果的內(nèi)容翔實(shí)、針對(duì)性強(qiáng)，直接拉進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)和下屬談話的距離，也給予被考核者進(jìn)行必要的解釋、申辯的機(jī)會(huì)，促進(jìn)思想的融合，為進(jìn)一步工作的開展打下心理互通的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)考核結(jié)果的多重有效利用。

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D630.3

A

1008-8431（2011）04-0032-03

2011-05-27

蔣毅歡（1983－），女，中共廣州市海珠區(qū)委黨校教師。

（責(zé)編：李園）