構(gòu)建公共危機應急救援力量體系的理論支撐

李昊青 郭其云 夏一雪

1 引言

作為時代賦予人們的歷史責任，和平與發(fā)展依然是當今世界的主題，但自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全等各種突發(fā)性的公共危機卻成為“21世紀人類面臨的最大公害和敵人”。隨著人們的危機經(jīng)歷與認知深化，“公共危機常態(tài)化”作為一個無法回避的現(xiàn)實命題，正式進入人們的研究視野，并提出了各式各樣的現(xiàn)實性議題。其中，“如何建立一個科學規(guī)范的公共危機應急救援力量體系來有效應對或處置突發(fā)性公共危機事件？”便是關鍵性難題之一。在學理意義上，公共危機應急救援力量體系是應急管理領域中的重要組成部分，在公共危機應急救援理論與實踐中發(fā)揮著至關重要的支撐與戰(zhàn)略作用。本文通過對建構(gòu)公共危機應急救援力量體系所關涉的思想問題進行剖析，梳理了構(gòu)建應急救援力量體系的支撐性理論，以期為應急救援力量體系研究開展與制度實施提供必要的理論基礎與實踐指向。

2 相關術(shù)語及概念

· 理論支撐，即“支撐性理論”、或稱“理論基石”，這里它主要滿足兩個構(gòu)成要件：一是，它作為該理論與實踐的價值合理性/正當性的關鍵依據(jù)——符合“正義性”和“合法性”；二是，其作為該理論與實踐的事實合目的性的重要基礎——具有“針對性”和“可操作性”。

· 公共危機（Public Crisis），是在社會運行過程中，由于自然災害、社會運行機制失靈而引發(fā)的，可能危及國家安全、公共安全、社會正常秩序和公民生命、財產(chǎn)安全，需要各級應急管理機構(gòu)立即作出聯(lián)合反應的危機事件或情境?；蛘哒f，公共危機是指威脅到社會公共或共同的利益，要求政府以及社會其他骨干迅速采取措施加以應對的緊急情況或狀態(tài)[1]。

· 應急救援力量（Emergency Rescue Force，ERF），是指各種應急救援的能量資源，包括人力資源、物質(zhì)資源（物資裝備等）以及相關的制度資源等。應急救援力量是處置突發(fā)公共事件、實施應急救援的主體，主要由公共應急救援力量、專業(yè)應急救援力量、企業(yè)應急救援力量和社會應急救援力量組成。

· 公共危機應急救援力量體系，這里簡稱“應急救援力量體系”（Emergency Rescue Force System，ERFS），指的是針對公共危機事件或狀態(tài)緊急進行救援所形成的能量資源的整體，或是，按照一定規(guī)程排列組合的各種應急救援能量資源的總和。其主要包括以下內(nèi)容：公共危機應急救援力量法律體系、公共危機應急救援力量預案體系、公共危機應急救援力量體系結(jié)構(gòu)、公共危機應急救援力量管理體系、公共危機應急救援力量運行體系、公共危機應急救援力量保障體系，等等。

3 構(gòu)建公共危機應急救援力量體系的思想內(nèi)核

進入21世紀，公共危機事件頻繁發(fā)生，其呈現(xiàn)出突發(fā)性、緊急性、危害性、破壞性、不確定性、社會性等復雜的特征，并造成了重大人員傷亡、財產(chǎn)損失和生態(tài)環(huán)境破壞，對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定也造成了嚴重危害。1990-2008年19年間，我國平均每年因各類自然災害造成約3億人次受災，倒塌房屋300多萬間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口900多萬人次，直接經(jīng)濟損失2000多億元人民幣[2]。特別是1998年發(fā)生在長江、松花江和嫩江流域的特大洪澇，2006年發(fā)生在四川、重慶的特大干旱，2007年發(fā)生在淮河流域的特大洪澇，2008年發(fā)生在中國南方地區(qū)的特大低溫雨雪冰凍災害，以及2008年5月12日發(fā)生在四川、甘肅、陜西等地的汶川特大地震災害等，均造成重大損失。

長期以來，人們在應對各種公共危機的戰(zhàn)斗實踐中，對公共危機的性質(zhì)、發(fā)生機理、演變過程以及公共危機治理與挑戰(zhàn)等方面有了一定的認知和深刻反省。如聯(lián)合國在總結(jié)國際社會危機管理和災變管理的經(jīng)驗時曾指出，危機管理在當代社會面臨著新的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括：①提高對于危機風險的廣泛理解和認知；②把生態(tài)的考慮與危機和災變的管理相結(jié)合；③承認危機和災變風險的消減是政府的責任；④持續(xù)不斷地進行集中化的風險管理；⑤加強危機管理政策的制定與協(xié)調(diào)；⑥加強危機管理的教育、研究和信息傳播；⑦建立與發(fā)展危機管理的伙伴關系；⑧制定危機管理的具體方法與措施[3]。從中我們不難發(fā)現(xiàn)，在公共危機管理的實踐中，應對或處置公共危機事件的主體能力決定了治理公共危機的成效。正如有學者指出[4]，第一，公共安全危機一般都具有規(guī)模大、危險性強、后果嚴重、影響深遠的特點，任何個人、家庭、社區(qū)或單位在應對方面都顯得力不能及，需要社會力量參與，需要政府動員、組織廣泛的人力、物力與財力資源。第二，無論是公共安全的常態(tài)管理，還是緊急情況之下的非常態(tài)管理，均是公共權(quán)力在公共領域的使用過程，公共安全危機管理的主要責任在政府，政府既是公共安全危機管理的組織者，也是具體的實施者。這不僅是憲法精神所要求的，也是公共安全危機的性質(zhì)、特點所決定的。第三，公共安全危機的管理不僅需要政府在緊急情況之下做出一系列的安排，而且需要建立一個應對各種危機事件的制度安排，需要在各級政府成立相應的組織機構(gòu)。

建立公共危機應急救援力量體系，組織及時有效的應急救援，已成為抵御事故或控制災害蔓延、降低危害后果的關鍵性手段。據(jù)不完全統(tǒng)計，在2005年，在全國范圍內(nèi)經(jīng)過各級政府和有關部門特別是應急救援隊伍的全力搶救，有2741人獲救生還。另外，2005年水上救援隊伍對1568起水上事故實施救援，搶救遇險人員17666人，有16837人獲救生還；礦山救護隊伍搶救礦山事故3684起，搶救遇險、遇難人員5154人，有1664人獲救生還；公安消防系統(tǒng)撲救火災239萬起，參加危險化學品泄漏、交通事故、爆炸事故、倒塌事故、自然災害事故等各類事故搶險救援和社會救助15.6萬次，搶救和疏散遇險人員11萬余人，搶救和保護財產(chǎn)價值350多億元[5]。由此可見，在發(fā)生各類安全生產(chǎn)事故的時候, 應急救援隊伍能夠迅速動員各方面力量，前往事發(fā)現(xiàn)場組織指揮、實施救援，將財產(chǎn)損失和人員傷亡減少到最低程度，其作用是不可估量的。

我國現(xiàn)有的應急救援隊伍是在計劃經(jīng)濟模式上建立起來的，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，分散在公安消防、森林消防、抗洪救援、地震救援、水上搜救、鐵路救援、民航救援、危險化學品救援和礦山救援等十多個行業(yè)或部門，應急救援整體能力和綜合協(xié)調(diào)能力相對較弱[6]。這種“分而治之”的應急救援體系，一方面使各種設備和人力資源重復投入并且大量閑置；另一方面，在遇到緊急狀況時，各部門由于職能交叉，容易造成職責不明，失去最佳搶險救災時機。因此，加快建立健全“指揮統(tǒng)一、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的應急救援力量體系具有重要的現(xiàn)實意義，它既是管理公共危機的理念延伸，更是人們長期應對公共危機事件的制度選擇。

4 構(gòu)建公共危機應急救援力量體系的理論基礎

任何一種研究領域的理論的形成，都源自于其科學知識和客觀事實的積累、碰撞與融合的過程。為了能夠解決實踐中的問題，在思考理論問題時，就需要以具體的實踐問題的復雜性作為理論考察的關注對象，舍棄通常的模型化的抽象理論，而把理論的基礎建立在對實踐問題的具體考察上[7]。當下，我國構(gòu)建公共危機應急救援力量體系所面臨問題主要包括[8]：缺乏“大救援”理念、缺乏主體管理部門、缺乏一體化指揮平臺、常態(tài)應急救援主體力量不明確以及缺乏行之有效的聯(lián)動機制，等等。對此，本文圍繞“實踐問題”這一要因，來梳理構(gòu)建應急救援力量體系的基礎理論。

4.1 公共服務理論

公共服務作為政府的核心價值或主導價值是人類社會治理發(fā)展的結(jié)果，體現(xiàn)了歷史發(fā)展的必然[9]。黨的十六大指出，我國政府職能包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四個方面。在一定意義上，它突顯了公共服務作為我國政府的一種施政理念，已成為整個國家治理的發(fā)展戰(zhàn)略?，F(xiàn)代政府管理理論強調(diào)，防止可能發(fā)生的突發(fā)性的事件，處置已經(jīng)發(fā)生的公共危機，減輕損失，保障公民的生命財產(chǎn)權(quán)，維護社會穩(wěn)定，是現(xiàn)代政府的基本職能。加強公共危機應急管理，既是我國政府以人為本、執(zhí)政為民的必然要求，也是建立“服務政府、責任政府、法制政府”，強化政府社會管理和公共服務職能的重要內(nèi)容。正如郭鐵男少將指出，“政府作為社會公權(quán)力的代表者、執(zhí)行者，必然成為公共安全這一市場無法提供的公共產(chǎn)品的主導者和提供者。全面加強公共危機管理、建立和完善應急救援體系,是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求,是廣大人民群眾最現(xiàn)實、最關切、最直接的利益所在，是構(gòu)建公共服務型政府的必然選擇”[10]。一般而言，公共服務理論主要強調(diào)三方面內(nèi)容：一是，政府職能的價值定位與發(fā)展方向；二是，提供公共服務的質(zhì)量與效率；三是，公共服務的多元供給。基于此，本文認為公共服務理念的確立與堅守是構(gòu)建應急救援力量體系的重要思想基礎，公共服務理論為應急救援力量體系的制度建設提供了基本的價值趨向。一方面，“以人為本”突出了服務對象的主導地位，明確了構(gòu)建應急救援力量體系的根本宗旨?！耙匀藶楸尽币I著整個公共服務，它將政府的社會職責定位在滿足公共需求、提供公共產(chǎn)品的價值取向上。應急救援力量體系就是以這樣一種方式提供公共服務，即在整合各應急救援力量的基礎上，最大效度地發(fā)揮其整體性優(yōu)勢來有效應對公共危機事件，以消減危機給公眾所帶來的不利影響；另一方面，服務質(zhì)效的強調(diào)是對服務對象的充分尊重，檢驗了應急救援力量體系的整體效率和建設方向。構(gòu)建應急救援力量體系本身旨在實現(xiàn)對公共危機事件的有效應對與控制，其服務質(zhì)效的高低反映了體系建構(gòu)本身的科學性與合理性，同時，也能檢視體系內(nèi)部的協(xié)同性和與外部應急管理環(huán)境的交融程度。

4.2 公共危機管理理論

公共危機管理作為公共管理中應對危機狀態(tài)的一種形式，是指政府及其他社會組織，針對通過監(jiān)測、預警、應急處理、評估、恢復等措施，以有效的預防、處置和消弭危機的管理活動。其重點在于：危機信息的獲取和預警；危機的準備與預防；危機的控制與回應；危機后的恢復與重建；持續(xù)不斷的學習與創(chuàng)新[11]。公共危機管理理論主要有以下內(nèi)容：公共危機管理貫穿于公共危機事件的整個生命周期；在事件的周期各階段，都要實施監(jiān)測、預警、干預或控制以及消解性措施；公共危機管理不僅要有事前的預案，而且當危機發(fā)生時能夠做到有效應對；政府是公共危機管理的首要責任主體；公共危機管理過程也是政府組織相關社會力量共同處置公共危機事件過程。根據(jù)張成福教授提出的全面整合的公共危機管理理論[12]，建立健全公共危機應急救援力量體系主要有以下理論指向：①政治承諾、政治領導與政治支持。②在全危機的管理理念下，制定統(tǒng)一的戰(zhàn)略、統(tǒng)一的政策、統(tǒng)一的危機管理計劃、統(tǒng)一的組織安排、統(tǒng)一的資源支持系統(tǒng)等等。③基于發(fā)展途徑的力量體系建設，一方面，發(fā)展途徑的力量體系所重視的是整個社會的綜合應急救援管理能力的建設和發(fā)展，即應急救援力量體系要做出有效的規(guī)劃來應對、管理潛在或已發(fā)生公共危機事件；另一方面，發(fā)展途徑的力量體系強調(diào)要從公眾和可持續(xù)發(fā)展的角度認知和進行公共危機管理。④力量體系建設要依托于公共危機管理的全過程，危機的發(fā)生和發(fā)展有其生命周期，危機管理也是一個系統(tǒng)的過程和循環(huán)，其包括疏緩、準備、回應和恢復四個階段。應急救援力量的綜合能力建設要緊緊圍繞公共危機生命周期規(guī)律而發(fā)展。⑤力量體系的建設是在政府政策、規(guī)劃、資源的管理方面有效地實施風險管理的基礎上進行的，只有這樣它才能發(fā)揮有效預防、疏緩和降低危機所帶來的損失的綜合應急救援能力。⑥在整合的危機管理模式下，有效的應急救援力量體系需要政府、公民、社會、企業(yè)、國際社會和國際組織之間的協(xié)作伙伴關系；整合的危機管理強調(diào)的是一種統(tǒng)一領導、分工協(xié)作、利益共享、責任共擔的危機管理機制。⑦力量體系的建設要求在整合各應急救援力量的同時，還要相應物質(zhì)、制度性資源的跟進、創(chuàng)制與保障。⑧以績效為基礎的公共危機應急救援力量體系建設，它強調(diào)對力量體系的進行績效管理，包括績效衡量、績效監(jiān)控以及相應的績效改進等。聯(lián)合國專門提出了績效導向的危機管理的五項要求（SMART）：可長期持續(xù)（Sustainable），有明確的績效標準和專業(yè)標桿可測量（Measurable），月內(nèi)或年內(nèi)可實現(xiàn)（Achievable），能夠滿足不同情景的相關聯(lián)性（Relevant），在明確時間表內(nèi)完成項目的及時性（Timely）。通過績效評估，它有利于不斷優(yōu)化完善力量體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，有利于各應急救援力量的可持續(xù)發(fā)展。

4.3 公共危機協(xié)同治理理論

公共危機協(xié)同治理理論是公共危機管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展。所謂“公共危機協(xié)同治理”指的是公共危機管理主體，包括政府部門、非政府公共部門（NGO）、企業(yè)部門以及公民個人，通過自覺的組織活動，利用網(wǎng)絡、信息技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，把公共危機管理系統(tǒng)中各種相互之間無規(guī)則、無秩序的要素，在一個行為目標和規(guī)范相對統(tǒng)一的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中有機地組合起來，使系統(tǒng)中的各種要素由無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ㄒ?guī)則和秩序的、相互協(xié)同的自組織狀態(tài)，針對潛在的或者顯現(xiàn)的危機，協(xié)同實施系列性的控制活動，以期有效地預防、處置和消弭危機[13]。該理論在構(gòu)建公共危機應急救援力量體系中主要表現(xiàn)以下方面：①重視各應急救援力量的協(xié)同性。公共危機協(xié)同治理理論旨在實現(xiàn)各力量間的協(xié)同效應，以改變救援過程中各力量的地位和關聯(lián)的方式，使救援力量整體向控制的有序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，而控制重要參量便是與之相適應的法律、法規(guī)以及各種制度等行為規(guī)范。②重視力量體系的動態(tài)性。各種應急力量要實現(xiàn)由無序結(jié)構(gòu)向協(xié)同結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，必須重視與危機環(huán)境的動態(tài)關系，調(diào)整自身的建設理路和應對方式，以獲得新的有序結(jié)構(gòu)維持所必需的物質(zhì)、能量和信息。③重視力量體系中各元素間相互作用的非線性。它要求各種應急救援力量堅持非線性思維、整體思維、關聯(lián)思維、過程思維等復雜性思維模式，以應對具有高度復雜性、不確定性、跨越時空性、關聯(lián)性等特征的公共危機事件。構(gòu)建應急救援力量體系，有必要搭建現(xiàn)代化的信息平臺，以利于提升公共危機治理主體應對危機事件以及危機管理復雜性的能力。④重視應急救援秩序形成的自組織性。協(xié)同治理是在一個有統(tǒng)一行為目標和規(guī)范的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中進行的。在這一結(jié)構(gòu)中，各應急救援力量共享信息資源，以自身資源和在公共危機治理中的作用取得行動地位、權(quán)力，并肩負相應的責任。秩序形成的自組織性使得整個應急救援體系對復雜危機環(huán)境的動態(tài)變化具有更強的適應能力。

4.4 應急管理評估理論

評估是當代社會公共領域中的一種應用指向性活動，更是公共政策循環(huán)和公共制度考量中的重要環(huán)節(jié)。它作為一種以規(guī)范性判斷為目標的活動，其理論內(nèi)容主要包括[14]：①評估對象。明確評估對象能夠使評估目的充分體現(xiàn)在評估框架和評估體系中，使評估的結(jié)果便于實際應用；②評估機制。它是調(diào)查評估順利開展的制度保證，其合理性直接影響評估結(jié)果的客觀公正，也影響評估成果的有效實施；③評估標準。它直接關系到評估質(zhì)量的好壞。④評估方法的確定，即用何種方法對評估指標進行統(tǒng)計、分析與說明。⑤對評估活動的理論總結(jié)?；诖耍瑧惫芾碓u估理論是評估在應急管理領域中的理論延展與實際應用，它在構(gòu)建公共危機應急救援力量體系中發(fā)揮了至關重要的作用，其主要表現(xiàn)在以下方面：（1）該理論關注力量體系建設的規(guī)劃、應急救援各力量構(gòu)成以及相關制度性資源的創(chuàng)制與分配等；（2）它關注應急救援力量體系在防范與應對公共危機過程中應急救援能力與效度；（3）應急救援力量體系建設本身是一個實踐探索的過程，盡管這一體系有較為清晰的建設目標，但就我國當下的現(xiàn)實環(huán)境而言，具體的制度細節(jié)并無太多可供參照的對象，因而需要評估來幫助改進自身的預案、政策、法律以及體制安排等；（4）應急救援力量體系建設往往處于工具性的層面，即用工具性理論來建構(gòu)體系，而忽略對整個力量體系的價值考量，應急管理評估理論恰恰彌補了體系建設上對價值認知的不足，從而推動了應急救援力量體系建設的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

誠然，理論研究離不開實踐，理論源于實踐，但又超越實踐。正因“源于”的關聯(lián)，可使理論在實踐中融解。正因“超越”的意義，能使理論對實踐的指導得更為深刻。目前，我們對構(gòu)建公共應急救援力量體系的理論研究仍處于探索階段，廣度與深度都有待拓展與挖掘。通過對上述理論的梳理，本文認為在現(xiàn)實意義上，建立一個“指揮統(tǒng)一、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”公共危機應急救援力量體系并不能單純依靠理論建構(gòu)與分析，更需要理論發(fā)展、制度創(chuàng)新與實踐總結(jié)等方面的多措并舉。

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