防災減災：我們離社會公眾的要求有多遠——貴州近年兩次歷史罕見災害引發(fā)的思考

◎ 劉忠平

防災減災：我們離社會公眾的要求有多遠
——貴州近年兩次歷史罕見災害引發(fā)的思考

◎ 劉忠平

社會公眾對防災減災的要求，在不同的歷史階段有著不同的標準。但最基本的要求就是把人民群眾生命財產的損失減少到最低限度，其基本生活得到應有的保障。而實現(xiàn)這一目標，其前提條件是必須有強有力的措施和手段作為支撐，才能使防災減災工作實現(xiàn)社會公眾的基本愿望。那么，應對巨災、大災，我們準備好了嗎？作為2008年初貴州特大雨雪冰凍災害和2010年春夏之交特大旱災的親身經歷者和抗災救災工作的參與者，客觀地說，防災減災工作離社會公眾的基本要求還有很大的差距。

貴州兩次特大災害引發(fā)的問題與思考

人們永遠不會忘記：2008年1至3月，在貴州17萬平方公里的大地上，冰天雪地，萬里凝凍，持續(xù)的雨雪冰凍災害造成了4條高速公路、11條省道成千上萬臺車輛滯留，50余萬旅客被困；上千條高壓線路中斷，52個縣市區(qū)停電、斷水，給人民群眾的生產生活帶來嚴重困難。

人們永遠不會忘記：2010年1月、5月，一場持續(xù)罕見的特大旱災再次席卷了貴州廣大農村，水庫河溪干涸，農作物大面積枯死絕收，“水貴如油”使700萬受災群眾的飲水問題成為黔中大地的“天字號”問題。

面對這兩場特大災害，我們可以理直氣壯地說，我們奪取了抗災救災的勝利。但是，這兩場災害也引發(fā)了我們對防災減災的思考。災害面如此之大，影響面如此之廣，損失程度如此之重？除了全球氣候變化，致災因子增大的客觀因素外，也暴露了我們防災減災工作手段和能力的問題與差距。

（一）基礎設施建設很難經受大災、巨災的檢驗。以水利工程為例，截止2010年貴州省在已建成的以農業(yè)灌溉為主的水利工程中，無一座大型支撐性水庫，中型水庫也僅有30座，占全省水庫工程總數(shù)的1.55%，其余均為小型工程和山塘、堰，蓄水保水能力差，耕地灌溉率僅為19.5%，農村人口人均有效灌面0.37畝，遠遠低于人均0.86畝的全國平均水平，全省旱地有效灌溉面積僅有110萬畝，占旱地面積的7%，且灌溉設施標準低、配套差、老化失修嚴重。在邊遠山區(qū)農村，主要依靠小水窖、小塘壩、小水庫等五小水利工程，供水能力十分脆弱。又如，2008年冰凍災害， 1700多條高壓輸電線路在一夜之間中斷、上萬根輸電電桿倒塌。此外，交通、通訊等設施也是不堪一擊，這些不能不引起我們反思。

（二）應急設備設施科技應用水平不高。交通通訊近年在縣級以上層面有所改善，但在貴州部分邊遠鄉(xiāng)村仍然存在“交通靠走，通訊靠吼”的狀況，距離建立“天、地、場” 高科技通訊還十分遙遠。在基本設施上，就救災物資儲備庫建設而言，截止2010年底，全國共有救災物資儲備庫301個，倉儲面積467439平方米，每萬人擁有倉儲面積3.5平方米，而貴州省只有6個小型地方救災物資儲備庫，倉儲面積僅1360平方米，每萬人擁有倉儲面積0.3平方米，為全國平均數(shù)的8.6%，該現(xiàn)狀與貴州多災頻發(fā)、救災物資儲備需求量大、救助戰(zhàn)線長的省情極不相適應。

（三）預警預報能力不足、信息發(fā)布遲緩。如果說，2008年冰凍災害沒有準備或沒有經驗，那么，2010年的旱災就反映了我們預警預報能力不足問題。2008年的災害信息傳遞是通過新聞報道，社會公眾反映強烈之后才采取應急措施；2010年旱災是在災區(qū)“喊渴”之后才逐步引起各級的高度重視。有人質疑，我們預警機制怎么了？是沒有建立，還是不完善。為什么省與省之間、有關部門之間不溝通、不告知公眾。再則，水文預報通常在發(fā)生洪澇災害時偶爾聽到或看到，在發(fā)生旱災時卻很少看到。在一些多災地區(qū)也很少開展墑情以及中小河流、小水庫等水利工程的水文測報工作。

（四）社會公眾防災減災常識普及不夠。“兩次”災害的一個共同特點：在災害之初，人們沒有足夠的準備，“坐視觀天”、“任其自然”，在災情進入“高峰”時，人們才感到問題的嚴重性，社會公眾防災減災意識淡薄。2008年國家設立“防災減災日”后，雖然各地陸續(xù)開展了一些防災減災活動，但沒有形成長效機制。防災減災教育是中國基礎教育的一個薄弱環(huán)節(jié)，防災減災教育缺失，要從娃娃抓起，“一個孩子影響一個家庭”的目標理念與現(xiàn)實要求還不十分理想。

災害防御戰(zhàn)略缺失的初步分析

貴州省兩次災害所暴露的問題，歸根到底，既有體制機制的原因，也有戰(zhàn)略防御缺失的原因。

（一）災害防御沒有引起各級政府足夠重視，整體合力不強。多頭管理，理而不順，防災減災在一定程度仍處于“真空”狀態(tài)。應該說，通過近年各類災害的影響，防災減災工作逐步引起了各級的重視。但是，從工作力度上看，并沒有像其它領域一樣“強勢”，而是處于一種可有可無的態(tài)勢。一方面，在目前管理體制下，防災戰(zhàn)略和防災手段雖然是以政府為主導，減災委主抓，但由于減災委是一個協(xié)調議事機構，在一定程度上缺乏統(tǒng)一調度權威。特別是隨著機構逐步“健全”，政府應急辦、防汛辦、地質災害指揮部、地震災害指揮部的設置，多頭管理、政出多門、各自為政的問題沒有從根本上得到有效的解決。另一方面，減災管理工作零亂、程序不規(guī)范，不具備系統(tǒng)性。分災種管理體制難以覆蓋到災害監(jiān)測、預報、防御、抗災、緊急救援、災后處理等環(huán)節(jié)的全過程，災害管理職能上一方面交叉、重復，另一方面又存在許多空白點，難以產生整體效益。

（二）災害防御缺乏硬性手段，減災措施不力。一方面，由于防災減災沒有納入各級“盤子”，自然缺乏考核評價機制，防災減災仍存在“兩張皮”現(xiàn)象。目前，對于防災減災沒有一個考核評價機制，似乎“天災”難以逾越，于是乎在查找問題時側重于從客觀上找原因。至于減災工程和非減災工程沒有一個評價標準；對部門和單位的考核則很難把防災減災工作列入考核內容，即便列入考核也沒有定額，沒有指標，督查和考核靠本部門本系統(tǒng)自查和落實，其結果任何人也沒有責任。另一方面，用于防災減災公共財政投入不足。除了水利工程、氣象工程建設和各級安排用于的應急救助資金外，由于沒有其它防災減災專項經費，“無米之炊”的考核自然也就沒有“底氣”。再則，專項用于防災減災工程建設資金，如水利設施建設，由于歷史欠帳較多，在地方財政無力配套的情況下， “看菜下飯”自然成了不少地方的潛規(guī)則。資金投入不足，科技運用程度不高，導致不少地方救災物資單位總量小，救災救援工具簡單、落后；有的救災救援隊伍甚至無裝備。同時，基層工作經費緊缺，救災人員少、宣傳教育無經費等，也成為制約減災、防災、抗災、救災工作有機統(tǒng)一和開展的重要因素。

（三）綜合減災法律法規(guī)滯后，現(xiàn)行法律法規(guī)不能滿足綜合減災有效制度要求。

改革開放以來，特別是近年來，國家先后頒布通過了《突發(fā)事件應對法》、《防洪法》、《防震減災法》以及《破壞性地震應急條例》、《防汛條例》、《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》、《地質災害防治條例》等30余部行政法規(guī),。在省級層面上也先后頒布了一系列法規(guī)規(guī)章。應該說，防災減災法律體系基本形成。但是，到目前為止，尚無一部全國人大或全國人大常委會制定頒布的綜合減災的基本法律，也無國務院制定頒布的綜合減災行政法規(guī)。已經頒布出臺的專項法律法規(guī)主要以“一事一法”為特點，一部法律又由一個部門來執(zhí)行，難以滿足綜合減災有效制度要求。此外，各級有關政策預案制訂，通常是也上下一般粗，針對性、操作性不強。

以民為本的防災減災任重道遠

黨的十七屆五中全會指出，“要堅持興利除害結合、防災減災并重、治標治本兼顧、政府社會協(xié)同，盡快啟動水利重點薄弱環(huán)節(jié)工程建設，加快建立地質災害易發(fā)區(qū)調查評價體系、監(jiān)測預警體系、防治體系、應急體系，提高對自然災害的綜合防范和抵御能力”。落實這一基本要求，我們的任務還十分艱巨。

（一）強化防災減災的執(zhí)行力。首先，應把防災減災納入重要議事日程，解決防災減災機構的有人主事、有人辦事問題。同時應賦于其一定的人、財、物資源，應從協(xié)調議事轉變?yōu)闆Q策主事機構。其次，應將防災減災機構上升到社會管理層面，納入經濟社會發(fā)展的主要內容同布局、同安排、同落實。尤其是資金預算安排，每年應納入各級財政的總盤子，并完善投入增長機制。有條件的地區(qū)應建立防災減災基金，由減災主管機構根據(jù)當年工作任務統(tǒng)一調控，以此消除部門分割，減少重復建設，整合資源。作為承擔此項工作的機構(減災委)，應充分發(fā)揮其“權威”和敢于擔當?shù)淖饔?，切實改變一些地方目前存在形同虛設的狀況。第三，防災減災工作應逐步推進政府主導、部門協(xié)調、社會參與、功能齊全、科學高效、覆蓋城鄉(xiāng)的綜合減災的體制機制。

（二）全力推進防災減災體系建設。首先，加強災害監(jiān)測預警預報和信息管理建設。逐步完善各類自然災害的監(jiān)測預警預報網絡系統(tǒng)，適當增加氣象、水文、水土保持、地震、地質和環(huán)境等監(jiān)測網站的監(jiān)測密度，提高監(jiān)測預報水平。全面開展農村山洪、地質災害監(jiān)測，建立健全預警預報發(fā)布機制，充分利用廣播電視、報刊雜志、網絡、手機短信等方式，提高預警信息的覆蓋面和時效性，準確、及時發(fā)布信息；加強災害信息的分析、處理、應用。其次，全面推進防災抗災減災救災專項規(guī)劃的實施，著力抓好防洪工程、抗旱工程、水土保持重點工程建設，重點加強城鎮(zhèn)防洪工程和洼地排澇工程建設，強化病險水庫的治理。第三，建立和完善自然災害應急救助工作管理體制和運行機制，建立健全各級應急救助綜合協(xié)調機構。加強與軍隊、武警、公安消防的協(xié)作，加強災害專業(yè)隊伍建設，增強應急救援能力。同時建立和完善社會動員機制，充分發(fā)揮紅十字會等群眾團體、民間組織、基層自治組織和公民在災害防御、緊急救援、救災捐贈、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、恢復重建、災后心理疏導等方面的作用。第四，積極推動減災科技成果的應用，鼓勵各主管部門開展合作和學科交流，加強自然災害綜合預測和綜合防治研究；大力推進監(jiān)測預警基礎設施的綜合運用與集成開發(fā)，加強預警預報模型、模式和高新技術運用，完善災害預警預報決策支持系統(tǒng)。動員社會各界共同做好防災減災工作，提高公民防災減災意識和技能。與此同時，應積極引入商業(yè)保險機制，充分發(fā)揮商業(yè)保險的風險分散和經濟補償功能；充分發(fā)揮保險、金融在自然災害救助中的作用。

（三）加快制訂綜合減災立法步伐。

在國家層面，應依靠法律法規(guī)的權威性和強制力，抓緊制定《綜合減災法》，以法律規(guī)范的形式明確防災減災在經濟和社會發(fā)展中不可動搖的基礎性戰(zhàn)略地位；確立預防為主、以人為本，減、防、抗、救并重的戰(zhàn)略方針；建立中央與地方、政府各部門間的協(xié)調機制；整合全社會的減災資源，發(fā)揮其整體功效；建立健全各級減災組織機構，并充分發(fā)揮其減災的積極性主動性；完善減災工作機制、制度，建立科學的減災決策系統(tǒng)，建立專家?guī)旌椭驹刚哧犖?，推進企事業(yè)單位專兼職應急隊伍建設，配置優(yōu)良的物資裝備，使減災工作規(guī)范有序。地方各級各有關部門應依據(jù)國家頒布的有關防災減災的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，建立健全綜合減災的地方法規(guī)和政府規(guī)章，建立和強化綜合減災的行政執(zhí)法責任制度，加強綜合減災法律法規(guī)執(zhí)法檢查，加大行政監(jiān)督力度。提高綜合減災工作的法制化、制度化、規(guī)范化水平。

貴州省民政廳)