以機(jī)制創(chuàng)新夯實(shí)農(nóng)村基層社會(huì)管理基礎(chǔ)——基于麗水松陽(yáng)縣“民情地圖”創(chuàng)新實(shí)踐的案例分析

趙劍紅

（中共麗水市委黨校，浙江 麗水 323000）

當(dāng)前浙江省麗水市已經(jīng)進(jìn)入人均GDP4000美元的發(fā)展關(guān)鍵期，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)階段是各種矛盾的多發(fā)期。新的社會(huì)環(huán)境給社會(huì)管理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，麗水市松陽(yáng)縣“民情地圖”機(jī)制的探索和推行，正是面對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要，主動(dòng)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的創(chuàng)新實(shí)踐成果。

一、松陽(yáng)縣“民情地圖”創(chuàng)新行動(dòng)背景和脈絡(luò)

社情民意不明了，服務(wù)管理不到位，訴求渠道不暢通，矛盾化解不及時(shí)。這是處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)基層社會(huì)管理面臨的困惑。地處浙南山區(qū)的松陽(yáng)縣是浙江6個(gè)最不發(fā)達(dá)縣之一，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)山村地處偏僻，管理和服務(wù)不便。另外，部分干部工作作風(fēng)飄浮、脫離群眾、不深入調(diào)查研究、不掌握基層工作情況、不了解群眾需求、不解決實(shí)際問(wèn)題，執(zhí)政方式難以適應(yīng)群眾日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，成為當(dāng)前基層社會(huì)管理存在的最大缺陷。而另一方面，松陽(yáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展、縣域開(kāi)放不斷深化，農(nóng)村基層社會(huì)形態(tài)也發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村人口加快流動(dòng)，外來(lái)人口大量涌入，土地、房屋征遷等利益糾紛增多，群眾利益訴求多元化等新情況帶來(lái)的社會(huì)矛盾糾紛、社會(huì)問(wèn)題呈上升趨勢(shì)，群眾信訪也呈上升趨勢(shì)。在這樣的背景下，松陽(yáng)縣進(jìn)行了以“手繪民情地圖”為載體的加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)管理的創(chuàng)新探索。

2008年8月，舟山市在普陀區(qū)桃花鎮(zhèn)現(xiàn)行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面推行“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”社會(huì)管理新模式。2009年9月，全省第三批學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)電視電話動(dòng)員大會(huì)，要求各地積極推行這項(xiàng)工作。根據(jù)省委、市委關(guān)于建立“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的有關(guān)要求和工作部署，松陽(yáng)縣委縣政府不拘泥于一種模式，結(jié)合自身實(shí)際，因地制宜地創(chuàng)新工作方式方法，在推行“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作的基礎(chǔ)上，在全縣推行“手繪民情地圖”、信息化動(dòng)態(tài)管理制度，進(jìn)一步健全和完善農(nóng)村基層社會(huì)管理的長(zhǎng)效機(jī)制?！笆掷L民情地圖”揭開(kāi)了麗水市松陽(yáng)縣基層社會(huì)管理和服務(wù)的創(chuàng)新一頁(yè)。

二、“民情地圖”主要做法①

松陽(yáng)縣千名干部在走村串戶、實(shí)地走訪的基礎(chǔ)上，繪制出聯(lián)系村“民情地圖”。目前，20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的401個(gè)行政村已完成了2406份。一套“民情地圖”必須包括《村情民情圖》、《產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖》、《組織體系圖》、《重點(diǎn)人員圖》、《結(jié)對(duì)幫扶圖》、《防災(zāi)避險(xiǎn)圖》6張地圖，每張地圖各有側(cè)重，組合起來(lái)則形成全面、直觀、準(zhǔn)確反映村情民情的綜合體系。

“民情地圖”更是動(dòng)態(tài)的工作過(guò)程，它的繪制、維護(hù)和使用，實(shí)際就是排查矛盾、化解糾紛，體察民情、服務(wù)群眾的過(guò)程。在繪制環(huán)節(jié)，堅(jiān)持把“干部手繪、人人參與”作為制作“民情地圖”的第一要求，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)成員人人參與，通過(guò)親手繪制所聯(lián)系負(fù)責(zé)村的6張“民情地圖”，促使廣大干部對(duì)村情民情進(jìn)行再了解、再認(rèn)識(shí)，對(duì)矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素進(jìn)行再排摸、再梳理，使干部手繪地圖的過(guò)程成為村情民意入心入腦、矛盾糾紛及時(shí)掌握的過(guò)程。

在維護(hù)環(huán)節(jié)，建立信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、實(shí)行動(dòng)態(tài)維護(hù)。全縣401個(gè)行政村2406張“民情地圖”統(tǒng)一錄入松陽(yáng)縣“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”信息管理服務(wù)平臺(tái)，廣大干部隨時(shí)可以登錄平臺(tái)，輕點(diǎn)鼠標(biāo)就可以調(diào)出使用。同時(shí)，明確規(guī)定村情民情一旦發(fā)生變化，必須馬上更新，促使廣大干部及時(shí)掌握基層動(dòng)態(tài)。在操作環(huán)節(jié)，狠抓“應(yīng)知應(yīng)會(huì)”能力的培養(yǎng)和考核。要求每位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)成員必須掌握基層社會(huì)服務(wù)管理應(yīng)知應(yīng)會(huì)能力，做到“五知五會(huì)”，即“知社情民意、知班子建設(shè)、知經(jīng)濟(jì)狀況、知工作重點(diǎn)、知村務(wù)政策，會(huì)排憂解難、會(huì)協(xié)調(diào)管理、會(huì)出謀劃策、會(huì)督促落實(shí)、會(huì)指導(dǎo)服務(wù)”。專門建立應(yīng)知應(yīng)會(huì)能力考試平臺(tái)，每個(gè)季度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)成員考查一次，重點(diǎn)考查運(yùn)用“民情地圖”開(kāi)展群眾工作、化解矛盾糾紛、加強(qiáng)服務(wù)管理的能力，考試方式一般是電腦隨機(jī)抽取“民情地圖”標(biāo)注的部分農(nóng)戶，要求被考查者準(zhǔn)確無(wú)誤地說(shuō)出農(nóng)戶基本情況、存在問(wèn)題，提出幫助農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)、加快增收和解決問(wèn)題的對(duì)策建議，達(dá)到70分為合格，不合格的需進(jìn)行補(bǔ)考，考試結(jié)果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)成員年度工作考核掛鉤，促使廣大干部真正沉入基層、走進(jìn)農(nóng)戶，全面掌握社情民意，做好基層社會(huì)服務(wù)管理，及時(shí)排查化解矛盾糾紛。

三、“民情地圖”制度實(shí)施的主要成效

（一）為做好新時(shí)期群眾工作搭建了新橋梁?！笆掷L民情地圖”機(jī)制使黨員干部主動(dòng)深入群眾、深入基層，傾聽(tīng)群眾呼聲，了解群眾所需，將黨的聲音和政府的管理服務(wù)延伸至社會(huì)最末梢，方便了群眾、服務(wù)了群眾，而群眾也知曉了黨委和政府的政策，理解了黨委和政府的做法，進(jìn)一步密切了黨群干群關(guān)系，夯實(shí)了我們黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。

（二）為整合基層社會(huì)管理資源構(gòu)建了新平臺(tái)。因缺乏溝通協(xié)作而處于分散狀態(tài)下的基層社會(huì)管理服務(wù)資源得到有機(jī)整合。這一機(jī)制有效地整合了縣、部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村層面的組織資源，整合了縣領(lǐng)導(dǎo)、各部門干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、組團(tuán)服務(wù)成員、村干部、黨小組長(zhǎng)、全體黨員等主體資源，整合了培訓(xùn)教室、電教網(wǎng)絡(luò)等各類黨務(wù)資源。基層執(zhí)政工作資源從條條為主向條塊結(jié)合轉(zhuǎn)變，提升了基層黨委、政府的管理水平和執(zhí)政能力。使參與主體更加多元，層次更加豐富，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層社會(huì)管理服務(wù)的全方位覆蓋。

（三）為提升基層社會(huì)管理和服務(wù)效能創(chuàng)制了新載體?！笆掷L民情地圖”制度實(shí)施過(guò)程，全新的體制、機(jī)制使得基層社會(huì)治理的工作理念和工作重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了“從管理為主向服務(wù)為主”的轉(zhuǎn)變，基層干部的執(zhí)政理念在一次次走訪服務(wù)中，潛移默化地改變著?；鶎訄?zhí)政的工作格局從相對(duì)封閉向更為開(kāi)放轉(zhuǎn)變，基層執(zhí)政的工作決策從經(jīng)驗(yàn)為主向民主科學(xué)轉(zhuǎn)變，基層執(zhí)政的工作方式從粗放向精細(xì)轉(zhuǎn)變。服務(wù)內(nèi)涵得以豐富、服務(wù)品質(zhì)得以提高、服務(wù)效能得以提升，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定提供了可靠的組織保證、奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

(四)為有效化解社會(huì)矛盾促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定創(chuàng)造了新抓手。通過(guò)“民情地圖”這個(gè)抓手，廣大干部對(duì)基層情況的了解更加深入，哪里有矛盾、是什么矛盾、該怎么化解，哪里有問(wèn)題、是什么問(wèn)題、用什么方式解決，哪些農(nóng)戶需要服務(wù)、需要什么服務(wù)，等等，心里都有了一本明細(xì)賬，社會(huì)管理服務(wù)的觸角伸向了每一個(gè)村、每一個(gè)農(nóng)戶、每一個(gè)人。實(shí)現(xiàn)了群眾工作由“被動(dòng)管理”向“主動(dòng)服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，著眼于為群眾排憂解難，為群眾干實(shí)事，黨群干群關(guān)系得到改善，基層干部能力得到提高。促進(jìn)了矛盾糾紛排查化解方式從“定期排查化解”向“即時(shí)掌控化解”、“事后處置”向“事前化解”的有效轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛的源頭控制和及時(shí)化解，有效促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。2010年1—11月份，松陽(yáng)縣信訪總量從09年同期3747件次大幅下降到2749件次，降幅達(dá)26.6％。

四、“民情地圖”管理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)啟示

(一)凸顯了社會(huì)管理創(chuàng)新的時(shí)代價(jià)值。在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整的矛盾高發(fā)期，社會(huì)的穩(wěn)定和諧，不僅要靠恰當(dāng)?shù)墓舱咦鳛橹魏捅Ｕ?，同時(shí)也需要適時(shí)有效的社會(huì)調(diào)適來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。這就要求我們地方各級(jí)黨委政府，在推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要勇于面對(duì)社會(huì)生活中的重大結(jié)構(gòu)變化、利益格局調(diào)整和社會(huì)矛盾沖突，加快更新頭腦中的觀念和認(rèn)識(shí)，凸現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要性和價(jià)值，自覺(jué)提高自身從事社會(huì)管理的能力和水平，強(qiáng)化政府在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的公共服務(wù)職能。②

“民情地圖”管理機(jī)制的推行，向地方各級(jí)黨委政府及相關(guān)職能部門、廣大黨員干部有效傳遞了社會(huì)管理創(chuàng)新的意義和價(jià)值。其在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，逐步促成了基層執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的深刻轉(zhuǎn)變。廣大干部深入了解群眾的生產(chǎn)和生活狀況，確保群眾反映的問(wèn)題件件有回音、事事有落實(shí)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)成員真正成為社情民意調(diào)解員、矛盾糾紛化解員、政策法規(guī)宣傳員、民主制度監(jiān)督員、惠民便民服務(wù)員?？茖W(xué)執(zhí)政體現(xiàn)在基層，就是要努力實(shí)現(xiàn)由過(guò)去的靠行政命令向注重服務(wù)轉(zhuǎn)變，由僵化教條的工作模式向主動(dòng)適應(yīng)、及時(shí)跟進(jìn)、超前謀劃轉(zhuǎn)變，由浮在上面抓宏觀向深入基層分類指導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由注重一般化指導(dǎo)向注重以點(diǎn)帶面、典型示范、整體推進(jìn)轉(zhuǎn)變，由重形式向重成效轉(zhuǎn)變。就是要著眼于實(shí)際問(wèn)題，切實(shí)解決人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，提高服務(wù)群眾的能力，夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。③

（二）彰顯了黨的組織力整合社會(huì)管理資源促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。中國(guó)共產(chǎn)黨在傳統(tǒng)上具有極強(qiáng)的組織力，這是從戰(zhàn)爭(zhēng)年代就已歷練出來(lái)的力量。執(zhí)政后，黨的基層組織遍布社會(huì)各個(gè)層面乃至每一角落。執(zhí)政黨作為中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的組織客觀上滲透于各級(jí)、各類社會(huì)組織中，“橫向到邊、縱向到底”是對(duì)黨的組織設(shè)置的形象而真實(shí)的寫照。相對(duì)于其他社會(huì)組織，黨的組織系統(tǒng)對(duì)各種社會(huì)資源有較強(qiáng)的整合能力和便利條件，可以促進(jìn)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理的進(jìn)步。無(wú)論從宏觀層面來(lái)看，還是從微觀層面來(lái)看，都是如此。黨組織充分發(fā)揮服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾的作用，是中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)強(qiáng)調(diào)的黨的宗旨和先進(jìn)性的要求，也與社會(huì)管理的要求相吻合。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，黨員社會(huì)身份復(fù)雜化，黨員來(lái)自社會(huì)各個(gè)不同利益群體，有的直接處于各種不同的社會(huì)矛盾之中。黨組織可以充分利用自己的組織力，使工作于不同崗位的廣大黨員干部在維系穩(wěn)定方面起到帶頭作用。

（三）創(chuàng)新了農(nóng)村基層社會(huì)管理工作的運(yùn)行機(jī)制。一是建立了對(duì)群眾訴求的快速反應(yīng)機(jī)制。在6張“民情地圖”的繪制環(huán)節(jié)，堅(jiān)持“干部手繪、人人參與”，促使對(duì)村情民情進(jìn)行再了解、再認(rèn)識(shí)，對(duì)矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素進(jìn)行再排摸、再梳理，使村情民意入心入腦、矛盾糾紛及時(shí)掌握。同時(shí)“民情地圖”統(tǒng)一錄入松陽(yáng)縣“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”信息管理服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行動(dòng)態(tài)維護(hù)，明確規(guī)定村情民情一旦發(fā)生變化，必須馬上更新，促使廣大干部及時(shí)掌握基層動(dòng)態(tài)，從而有效建立了應(yīng)對(duì)群眾訴求和社會(huì)矛盾糾紛的快速反應(yīng)機(jī)制。二是形成了黨員干部經(jīng)常受教育機(jī)制。“應(yīng)知應(yīng)會(huì)能力考試平臺(tái)”、“應(yīng)知應(yīng)會(huì)能力大比武”等載體設(shè)計(jì)，倒逼干部掌握社情民意，提高群眾工作能力和水平。三是健全完善督查考核機(jī)制。通過(guò)集中檢查、暗訪抽查等方式，加強(qiáng)督查指導(dǎo)，把握工作進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題，確保取得實(shí)效。

注釋：

①2010年全省信訪工作暨“五個(gè)一”工程經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，松陽(yáng)縣發(fā)言材料

②汪巖橋、李一：《創(chuàng)新信訪工作機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2010年第6期。

③方衛(wèi)紅：《用“網(wǎng)組片”機(jī)制夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2010年第4期。