創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告

◎ 王世平 畢茂東

創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試
——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告

◎ 王世平 畢茂東

為創(chuàng)新城市社區(qū)管理模式，提升城市管理服務(wù)水平。安徽省銅陵市銅官山區(qū)以敢想、敢試、敢闖的精神，自2010年7月起，全面啟動了區(qū)、街道、社區(qū)三級管理體制改革。日前，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司組織中直有關(guān)部門及國內(nèi)專家學(xué)者，對改革進行了調(diào)研與論證，成果如下。

一、改革的動因

此次改革，從謀劃到正式實施，歷經(jīng)兩年多。其主要動因：

（一）社區(qū)建設(shè)成果的積累，為實行社區(qū)綜合體制改革奠定了深厚基礎(chǔ)。銅官山區(qū)是銅陵市主城區(qū)，區(qū)域總面積36平方公里，人口33.9萬，下轄長江路、楊家山、銅官山、掃把溝、橫港、石城路6個街道辦事處。2000年9月13日在全市成立第一個社區(qū)——朝陽社區(qū)。2004年以來，按照“打造一流惠民平臺、構(gòu)筑一流運行機制、提供一流社區(qū)服務(wù)、建設(shè)一流文化品牌”的要求，全力推進設(shè)施優(yōu)等、管理優(yōu)化、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、環(huán)境優(yōu)良的“四優(yōu)”文明和諧社區(qū)建設(shè)，率先走出了一條具有銅官山區(qū)特色的和諧社區(qū)建設(shè)之路，先后被授予“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)”、安徽省“社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)”、“社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)”、“社區(qū)黨建示范城區(qū)”稱號。經(jīng)過近10年的努力，社區(qū)已成為黨和政府聯(lián)系廣大群眾的橋梁紐帶，成為城區(qū)居民群眾安居樂業(yè)的幸福家園。日益增強的經(jīng)濟實力和長期積累的社區(qū)發(fā)展成果，為實行社區(qū)綜合體制改革奠定了基礎(chǔ)。

（二）化解體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型中的矛盾，是實行社區(qū)綜合體制改革的根本原因。一方面，城市管理職能錯位。傳統(tǒng)的行政管理是金字塔式的直線制層級管理模式。隨著社會結(jié)構(gòu)、社會功能、社會組織間的相互關(guān)系等趨于多元化，出現(xiàn)了單一的行政管理體制同多元化需求之間的矛盾，傳統(tǒng)行政化的管理體制已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。另一方面，居民自治職能缺位。在原有的城市管理體制下，工作站與居委會合署辦公，居委會依附于工作站開展工作，由此導(dǎo)致社區(qū)居委會集行政管理、社會管理、自治管理“三位一體”，加之工作精力、理念方式等因素，居委會把本該為居民服務(wù)變成了對政府負(fù)責(zé)，承擔(dān)了大量行政事務(wù)，工作行政化傾向嚴(yán)重，居民自治職能缺位。唯有改革，才能有效化解體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型中的矛盾和問題，促進經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展。

（三）提升群眾的幸福感和滿意度，是實行社區(qū)綜合體制改革的最終歸縮。完善社區(qū)服務(wù)、促進社區(qū)建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府管理，其最終目的還是為了普惠于民，不斷滿足居民對公共服務(wù)的更高需求，進一步提升居民群眾的幸福感和滿意度。2009年2月，銅陵市市委常委集體到銅官山區(qū)調(diào)研時，要求該區(qū)就城區(qū)社會管理體制作先行探索性改革。區(qū)委區(qū)政府按照市委常委集體調(diào)研要求，會同市組織、機構(gòu)編制、民政等相關(guān)部門進行了長達一年的醞釀、調(diào)研，大多數(shù)群眾對改革持歡迎和支持態(tài)度，并寄予了深切希望，這為實行社區(qū)綜合體制改革，奠定了雄厚的群眾基礎(chǔ)。

二、主要做法

這次改革主要是以轉(zhuǎn)變職能為著力點，以減少服務(wù)管理層級、促進工作重心下移、提高服務(wù)效能、降低管理成本為目標(biāo)，以優(yōu)化結(jié)構(gòu)、理順關(guān)系、完善機制、增強功能為重點，以推進區(qū)級政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C，以加強基層黨組織建設(shè)為龍頭，逐步構(gòu)建“夯實基層、提升效能、強化服務(wù)、推動自治、促進發(fā)展”的新型社區(qū)管理和服務(wù)體制機制，不斷提高城市公共管理和服務(wù)水平。具體做法是：

（一）推進基層民主，突出社區(qū)自治的新要求。重新選舉社區(qū)居委會，按照一個社區(qū)對應(yīng)一個居委會的原則，在全區(qū)范圍內(nèi)進行了社區(qū)居委會直選，通過戶代表選舉和差額選配的方式選舉產(chǎn)生了居委會領(lǐng)導(dǎo)班子，成員結(jié)構(gòu)達到了“兩個40%以上”的要求，即年齡45歲以下的占40%以上，大專以上文化程度的占40%以上。同時，完善了社區(qū)自治的組織體系，組建了綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、市容衛(wèi)生（文明創(chuàng)建）、社會保障等專門委員會，成立了社區(qū)居民代表大會和社區(qū)議事委員會，合理設(shè)置居民小組和樓棟，并配齊配強居民小組長和樓棟長，并依托居民小組、樓棟等載體健全各類群眾性組織，民主協(xié)商討論本居民小組的群眾性公共事務(wù)，逐步形成社區(qū)居委會、居民小組、樓棟門院上下貫通、左右聯(lián)動的社區(qū)自治體系新格局。根據(jù)中辦（2010）27號文件精神，及時明確社區(qū)居委會及下屬各委員會、居民小組長和樓棟長的職責(zé)任務(wù)，將不屬于社區(qū)居委會的職能進行剝離，去其行政化，回歸居民自治本色。通過建立健全社區(qū)居民代表大會制度、居民公約制度、居民和黨員代表議事制度、議事協(xié)商委員會議事規(guī)則等一系列體制機制，完善社區(qū)民主自治的制度體系，激發(fā)社區(qū)自治活力和民主氛圍。

（二）整合條塊力量，構(gòu)建社區(qū)組織的新架構(gòu)。根據(jù)城市交通、居住環(huán)境、地域面積、人口數(shù)量、社區(qū)現(xiàn)狀和未來發(fā)展等情況，將原6個街道辦事處和49個社區(qū)工作站整合為18個社區(qū)公共服務(wù)中心，撤銷街道辦事處，實行區(qū)直管社區(qū)，減少管理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)一級政府兩級管理。整合后的新社區(qū)，建立起以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心、各類社會組織為支撐的整體架構(gòu)。社區(qū)黨工委直接隸屬區(qū)委管理，主要承擔(dān)社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)，黨工委由5～9人組成，成員由轄區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)居委會主任、公共服務(wù)中心成員等組成；社區(qū)公共服務(wù)中心本著精干、勤奮、務(wù)實、高效的原則，統(tǒng)一設(shè)置綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會保障、經(jīng)濟服務(wù)等7個專業(yè)服務(wù)窗口，接受社區(qū)黨工委和社區(qū)居委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，對進駐社區(qū)的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理，最大限度的簡化辦事程序，縮短辦結(jié)時限。同時、培育壯大社區(qū)社會組織充分發(fā)揮市場機制、互助機制、志愿機制的作用，加大轄區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構(gòu)等組建力度，支持鼓勵參與社區(qū)建設(shè)，大力推行社區(qū)志愿者注冊登記制度，加快志愿者隊伍建設(shè)力度，加快培育中介、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、養(yǎng)老托老服務(wù)等專業(yè)服務(wù)組織，推動社區(qū)服務(wù)社會化。

（三）服務(wù)重心下沉，建立社區(qū)運行的新體系。按照“屬地管理、條塊結(jié)合”原則，建立社區(qū)運行新機制。強化網(wǎng)格化管理制度。按照300戶左右1人的要求劃定責(zé)任區(qū)，配備社區(qū)網(wǎng)格管理責(zé)任人，在責(zé)任區(qū)內(nèi)進行日常巡查和綜合信息采集等工作，實行分類管理、重點服務(wù)，設(shè)立AB崗制工作方式，專門業(yè)務(wù)工作為A崗，對網(wǎng)格內(nèi)各項事務(wù)負(fù)責(zé)為B崗，實行一崗多責(zé)，對責(zé)任區(qū)內(nèi)住戶進行分類服務(wù)，變坐等服務(wù)為主動上門服務(wù)。各項業(yè)務(wù)在窗口集中受理、分口辦理，形成“前臺一口受理、后臺分類處置”的工作機制。社區(qū)取消坐班制，實行開放式辦公，窗口式服務(wù)。對面積較大、辦事不便的社區(qū)在合適位置設(shè)立服務(wù)點，對較偏遠(yuǎn)、辦事不便的居民實行網(wǎng)格人員上門服務(wù)和代理服務(wù)等。健全網(wǎng)格化考評體系，出臺了一系列規(guī)章制度，采取職能崗位考核和網(wǎng)格崗位考核相結(jié)合、季度考核和年度考核相結(jié)合的方式，引進社會中介組織，開展群眾滿意度測評，客觀評價網(wǎng)格工作人員的工作實績。

（四）理順管理職能，建立社區(qū)與區(qū)直部門對接的新機制。理順區(qū)直部門與社區(qū)的職能，將原街道黨工委及群團、武裝等部門職能和原街道辦事處相關(guān)公共管理、服務(wù)、部分審核審批等職能下放到社區(qū)，將原街道的協(xié)護稅、城管執(zhí)法、司法行政等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)職能部門，實現(xiàn)分片歸口管理，新社區(qū)協(xié)助上收職能部門做好相關(guān)服務(wù)工作。成立社區(qū)建設(shè)辦公室，建立社區(qū)工作聯(lián)席會議制度，區(qū)直相關(guān)部門和社區(qū)居委會共同研究解決社區(qū)建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)事項，協(xié)商部署相關(guān)工作，同時制定相關(guān)工作制度，對新社區(qū)組織開展培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并承擔(dān)相關(guān)工作的匯總、審核職能。在社區(qū)財務(wù)資產(chǎn)管理上，按照“統(tǒng)一核算、集中管理”和“財隨事走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，設(shè)立社區(qū)獨立賬戶，經(jīng)費由區(qū)財政直接核撥，實行報賬制。社區(qū)房屋等固定資產(chǎn)歸口區(qū)機關(guān)事務(wù)局統(tǒng)一管理，區(qū)國有資產(chǎn)管理委員會對原街道的債權(quán)債務(wù)負(fù)責(zé)，對新社區(qū)資產(chǎn)進行監(jiān)督管理。

（五）完善用人機制，建立社區(qū)人事管理的新規(guī)范。按照“綜合配套、統(tǒng)籌推進”和“老人老辦法、新人新政策”的原則，將原街道、社區(qū)人員分流與區(qū)政府“大部制”改革有機結(jié)合起來。在機關(guān)干部和街道、社區(qū)工作者之間實行“雙向選擇”，通過公開招考、民主推薦、組織考察等多種形式，科學(xué)合理地配置新社區(qū)和區(qū)直相關(guān)職能部門的人員力量，配齊配強新社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子。對涉及調(diào)整分流人員，保留身份不變、職級不變、待遇不變，逐步過渡到同一機構(gòu)、同一單位、同類人員實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一待遇。為加強社區(qū)工作者管理，配套出臺了《社區(qū)工作目標(biāo)責(zé)任制管理考核暫行辦法》、《社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子考核暫行辦法》、《社區(qū)工作人員管理暫行辦法》、《銅官山區(qū)聘用人員工資福利管理暫行規(guī)定》等一系列規(guī)章制度，通過績效掛鉤提升新社區(qū)工作者的福利待遇。

三、初步成效

（一）強化了社區(qū)自治，推進了社區(qū)民主化管理。通過將行政服務(wù)管理職能和居民自治職能相對分開，有效克服了社區(qū)日益嚴(yán)重的行政化傾向，使社區(qū)居委會回歸其自治本質(zhì)。目前，各社區(qū)已普遍建立協(xié)商議事聽證會制度，通過居委會直選也完成了社區(qū)換屆，社區(qū)居委會主任全部由居民選舉產(chǎn)生。新社區(qū)直選率和一次性選舉成功率達100%，社區(qū)居民投票率達82.3%。

（二）下移了工作重心，提高了辦事效率。實行區(qū)直管社區(qū)后，原有的社區(qū)管理模式被打破，管理層級減少，形成區(qū)政府與社區(qū)的直接互動，降低管理過程中的信息失真，使社會管理和公共服務(wù)更貼近基層、貼近居民，有效提高了區(qū)級政府辦事效率和服務(wù)社區(qū)居民的水平，為構(gòu)建“小政府、大社區(qū)，小機構(gòu)、大服務(wù)”的管理體制奠定了基礎(chǔ)。

（三）實現(xiàn)了職能歸位，理順了內(nèi)外關(guān)系。一方面，屬于區(qū)直部門履行的行政執(zhí)法、審批、管理等職責(zé)全部歸還有關(guān)職能部門，屬于社區(qū)自治組織、民間組織履行的職責(zé)分別歸還給這些組織。區(qū)政府各職能部門從“后臺”走到“前臺”，主動轉(zhuǎn)變觀念，簡化辦事流程，增強服務(wù)意識，推動了政府行政功能和社區(qū)自治功能的協(xié)調(diào)互動。另一方面，按照“條塊結(jié)合、資源共享、優(yōu)勢互補、共駐共建”的原則，社區(qū)自治組織與其他社區(qū)民間組織、物業(yè)管理服務(wù)機構(gòu)、業(yè)主委員會和轄區(qū)單位，普遍建立了指導(dǎo)、協(xié)商、互補、監(jiān)督機制，一個共駐共建共享的社區(qū)建設(shè)新格局初步形成。

（四）加強了社區(qū)黨組織建設(shè)，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。出臺了《關(guān)于加強區(qū)域化社區(qū)黨建工作的意見》，探索社區(qū)黨建新模式，不斷擴大黨在基層社區(qū)工作的滲透力。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，既有從社區(qū)黨工委到網(wǎng)格黨支部、樓棟黨小組的縱向的直接領(lǐng)導(dǎo)的垂直式體制,又有按照社區(qū)“大工委制”的兼職委員的橫向網(wǎng)絡(luò)式的間接領(lǐng)導(dǎo)體制；在組織載體上，既有社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo),轄區(qū)單位基層黨組織共同參與的社區(qū)黨建聯(lián)席會議、又有方便社區(qū)黨員日常相互溝通交流、傳遞信息的社區(qū)黨員服務(wù)中心；在組織活動方式上，調(diào)整設(shè)置了社區(qū)黨工委所屬支部，把支部建立在網(wǎng)格上，把黨小組建立在樓棟中，加大了特色、特長等功能型支部組建力度，加快在非公經(jīng)濟組織和新社會組織中建立黨組織的步伐，加強了對社區(qū)離退休黨員、流動人口黨員、下崗失業(yè)黨員的管理和服務(wù)，把黨建工作延伸到社區(qū)的每個角落。

（五）提升了服務(wù)，提高了居民滿意度。按照網(wǎng)格化、精細(xì)化、責(zé)任化的要求，實行上門服務(wù)、代理服務(wù)、一站式服務(wù)，細(xì)化了社區(qū)網(wǎng)格人員的責(zé)任分工，夯實了管理基礎(chǔ)。社區(qū)服務(wù)理念和服務(wù)模式發(fā)生了巨大變化，社區(qū)運行機制更加科學(xué)高效。尤其是改革后，使原先浮在區(qū)和街道層面的資源進入社區(qū)，分散在各個條口和社區(qū)內(nèi)部的資源得到有效整合，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，社區(qū)的民生服務(wù)、城市管理、綜治維穩(wěn)等功能得到強化，社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)就業(yè)和保障等服務(wù)功能得到提升，群眾對社區(qū)居委會的滿意度不斷提高。

（六）優(yōu)化了結(jié)構(gòu)，提升了隊伍素質(zhì)。改革中，緊緊圍繞優(yōu)化結(jié)構(gòu)和社區(qū)工作隊伍素質(zhì)的提高，注重選人機制、用人機制、育人機制和留人機制建設(shè)。改革前，街道、社區(qū)共有人員569人；改革后，優(yōu)化了社區(qū)工作者的年齡和知識結(jié)構(gòu)，新社區(qū)共有社區(qū)工作者492人，人數(shù)雖然減少，但社區(qū)工作者的服務(wù)意識、責(zé)任意識和素質(zhì)卻得到了激發(fā)和提升，社區(qū)的管理上了新層面，服務(wù)理念發(fā)生了新變化。

（七）整聚了資源，節(jié)約了行政成本。新社區(qū)成立后，區(qū)直部門和原街道的人、財、物等資源整合集聚到社區(qū)。原街道資產(chǎn)除滿足新社區(qū)工作用房外，全部作為居民服務(wù)、活動場所，社區(qū)居民文化活動用房較改革前增長了57.9%。新社區(qū)形成了一個有效吸納各類資源的平臺。在社區(qū)資源得到集聚、服務(wù)水平顯著提升的同時，行政性支出大幅減少，行政成本有效降低。

四、幾點啟示

啟示之一：順應(yīng)了創(chuàng)新社會管理的需要。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，原有的以“單位制”為基礎(chǔ)的城市基層社會管理體制被打破，越來越多的困難群體、特殊群體匯聚到城市社區(qū)，越來越多的社會管理和公共服務(wù)事項沉淀到社區(qū)，越來越多的居民生產(chǎn)生活需求集中到社區(qū)，社區(qū)日益成為社會建設(shè)的著力點和黨在基層執(zhí)政的支撐點。為此，胡錦濤總書記于2011年2月19日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上重要講話中指出，要進一步加強和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎(chǔ)工作，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第四次會議的《政府工作報告》強調(diào)“創(chuàng)新社會管理體制機制，加強社會管理法律、體制、能力建設(shè)，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定?！便~官山區(qū)以超凡的膽識，率先進行撤掉“二傳手”、取消“行政化”的全面改革，減少管理和服務(wù)層級，強化城市社區(qū)管理和服務(wù)功能，把問題和矛盾解決在城市社區(qū)，化解在萌芽狀態(tài)，使城區(qū)基層保持和諧穩(wěn)定，進而為整個社會安定團結(jié)和國家長治久安打牢基礎(chǔ)。因此，這項改革為創(chuàng)新城區(qū)社會管理體制機制，提供了一個鮮活的樣板。

啟示之二：嘗試了在中小城市撤消街道的可行性。我國的城市街道辦事處體制存續(xù)了56年，對基層社會建設(shè)的進步發(fā)揮了重要作用，但也正是街道辦事處體制成為了城市基層社會建設(shè)提升發(fā)展的體制性障礙。這是因為，街道辦事處是城市行政組織架構(gòu)和行政權(quán)力的最末端，是市區(qū)兩級政府與城市社會最基層的接觸面，也是市區(qū)政府與社會互動的基礎(chǔ)平臺。隨著城市改革的展開和深入，使得街道辦事處成了以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓w制改革與以居民自治為核心的社區(qū)體制改革交匯點，成了當(dāng)前城市社會管理的最前沿。出于多種壓力下的街道辦事處理所當(dāng)然地成為了新一輪改革的對象和目標(biāo)。隨之出現(xiàn)的“北京魯谷模式”、“青島浮山后模式”、“上海模式”、“南京白下區(qū)模式”等改革應(yīng)運而生。銅官山區(qū)在改革前就先后前往北京、上海、南京等地考察調(diào)研，對改革方案進行調(diào)研論證，學(xué)習(xí)吸收有關(guān)地區(qū)各種形式改革的成敗得失。從而明確了“統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進”的基本原則，將區(qū)直管社區(qū)改革與區(qū)機關(guān)內(nèi)部大部制改革有機統(tǒng)一起來，將“撤銷街道”與“成立大社區(qū)”結(jié)合起來，將“分流人員”與“公開招考” 統(tǒng)籌起來，將“梳理社區(qū)職責(zé)”與“創(chuàng)新工作機制”協(xié)調(diào)推進?？梢哉f，統(tǒng)籌配套、綜合改革的做法，為在中小城市探索撤消街道提供了成功的范例。

啟示之三：優(yōu)化了社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)。如何去掉居委會日益加重的行政化？這是一個近年來爭論比較多的問題。爭論的焦點就是現(xiàn)在的居委會工作任務(wù)太多、太重，居委會是要履行居民自治職責(zé)，還是協(xié)助政府開展工作。目前，一些地方作了一些改革和探索，通過設(shè)立工作站，不讓居委會承擔(dān)政府開展工作，這種改革大都不成功。因為，我國的基層自治和政府行政制度在本質(zhì)上是相容互補的，是基層人民政府的重要依靠力量?，F(xiàn)行的居委會組織法，賦予了居委會兩方面的職能：搞好“四個民主”，協(xié)助基層政府開展工作。居委會協(xié)助政府開展工作不改變?nèi)罕娦宰灾谓M織的性質(zhì)，這兩方面的職能都不能放棄。如果居委會不協(xié)助政府開展工作，就成了一般的社團組織，實際中就會被邊緣化，居委會就成了空殼。銅官山區(qū)的改革，在強化居民自治的同時，并不排斥公共服務(wù)，而是通過實現(xiàn)網(wǎng)格化、精細(xì)化、責(zé)任化的管理與服務(wù)，把服務(wù)重心以及人、財、物等資源全部下沉到社區(qū)，搭建了社區(qū)為居民服務(wù)的平臺，改善了服務(wù)的手段，拓展了服務(wù)的空間，也提升了居委會自治的能力。既找到了社區(qū)自治與提供公共服務(wù)的平衡點，也為長期爭論不休的問題劃上句號。

這項改革的時間不長，有許多問題尚需作深入的探索，改革的任務(wù)仍然十分艱巨。

安徽省銅陵市民政局、 安徽省銅陵市銅官山區(qū)楊家山街道）