黨內(nèi)民主決策視野下的黨內(nèi)監(jiān)督

陳科 宗帥

（井崗山干部學(xué)院 江西 井崗山 343600）

黨內(nèi)監(jiān)督是指在黨內(nèi)政治生活中，黨員之間、組織之間、黨員與組織之間按照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定以及國家法律，從思想、組織、紀律等方面，對黨組織和黨員執(zhí)行黨的路線、方針、政策和黨內(nèi)法規(guī)情況的監(jiān)察和督促。黨內(nèi)監(jiān)督是提高中國共產(chǎn)黨科學(xué)化民主化決策能力的重要途徑。中國共產(chǎn)黨作為中國唯一的執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的決策能力是執(zhí)政能力的重要組成部分,是執(zhí)政黨駕馭全局、取得事業(yè)成功的關(guān)鍵。提高決策正確率、減少失誤率，從而以正確的決策來保證改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行，防止犯大錯誤。這需要建立有效的監(jiān)督制度。鄧小平同志告誡全黨：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤?就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤也影響最大。因此，我們黨應(yīng)該該特別警惕。”而警惕的有效手段之一，就是加強和健全黨內(nèi)監(jiān)督機制，更好地發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督制衡保證作用。

一、黨內(nèi)監(jiān)督對于實現(xiàn)黨內(nèi)民主決策的積極作用

黨的執(zhí)政能力突出表現(xiàn)在決策能力，以及對決策的執(zhí)行能力。黨的決策活動對黨的事業(yè)極其重要，關(guān)系到黨的事業(yè)的成敗，因此必須保證黨的決策正確和得到有效執(zhí)行。加強黨內(nèi)監(jiān)督是實現(xiàn)黨的決策正確和有效執(zhí)行的基本條件。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督可以為黨的正確決策提供必要條件

決策是人的主觀見之于客觀的東西，決策的正確性取決于決策在多大程度上反映了客觀規(guī)律。由于人的認識能力的有限性，不可能在所有決策中都正確地反映客觀規(guī)律，出現(xiàn)決策失誤是正常的，但是必須努力降低出現(xiàn)決策失誤的可能性。因此，為了減少決策失誤，必須探索研究正確的決策原則、制度和方法。我國封建統(tǒng)治者有虛心納諫和謀之于眾、斷之于獨等適合其封建政治制度的決策方法，西方資產(chǎn)階級國家在重大政治問題的決策上實行分散平衡決策權(quán)，由行政首腦建議、議會批準、司法復(fù)審的決策制度。無產(chǎn)階級政黨在長期的革命實踐中形成了一系列民主科學(xué)的決策原則、制度、方法，例如，黨的重大問題提交黨的各級代表大會討論決定，黨的各級組織實行集體領(lǐng)導(dǎo)，黨員對黨的事務(wù)育批評權(quán)、建議權(quán)、討論權(quán)等，我們黨還形成了從群眾中來，到群眾中去的決策方法。黨內(nèi)監(jiān)督的重要作用就在于通過保證黨內(nèi)這些民主科學(xué)的決策原則、制度、方法在決策活動中得到有效的遵守。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督可以保證黨的決策的正確執(zhí)行

任何一項好的決策如果得不到執(zhí)行或執(zhí)行得不好，那么這項決策就沒有任何實際意義，起不到任何作用。由于決策者和執(zhí)行者的思想認識不同，執(zhí)行者能力水平的局限等，決策執(zhí)行中難免出現(xiàn)一些偏差，例如有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策等，而要解決這些問題就需要黨內(nèi)監(jiān)督。首先，黨內(nèi)監(jiān)督可以保證決策得到及時執(zhí)行。所謂及時執(zhí)行就是按規(guī)定的時間要求執(zhí)行決策，這是保證決策富有效率的基本條件。黨內(nèi)監(jiān)督可以通過跟蹤了解決策執(zhí)行的進度情況，對決策執(zhí)行遲緩無力的現(xiàn)象采取相應(yīng)的措施，促使決策按時進行。其次，黨內(nèi)監(jiān)督可以保證決策得到準確執(zhí)行。一項決策包括許多具體規(guī)定和要求，能否準確地執(zhí)行這些具體規(guī)定和要求，直接涉及決策能否真正落實。黨內(nèi)監(jiān)督可以通過詳細檢查決策具體內(nèi)容的各個細節(jié)的實施情況，發(fā)現(xiàn)并糾正決策執(zhí)行中不符合規(guī)定要求的情況。再次，黨內(nèi)監(jiān)督可以保證決策目標(biāo)的全面實現(xiàn)。一項決策的目標(biāo)可以由許多具體的目標(biāo)組成，這些具體的目標(biāo)具有內(nèi)在的有機聯(lián)系，一項具體目標(biāo)不能實現(xiàn)，不但影響總目標(biāo)的實現(xiàn)，而且其他目標(biāo)的實現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)后所產(chǎn)生的實際效果都要受到影響，因此必須全面實現(xiàn)決策目標(biāo)。黨內(nèi)監(jiān)督可以通過對決策目標(biāo)實現(xiàn)情況經(jīng)常性地全面檢查，使每項具體目標(biāo)都能實現(xiàn)。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督可以使決策在執(zhí)行中更趨科學(xué)

一項決策是否正確，只有經(jīng)過實踐的檢驗才能證實。黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行中，可以發(fā)現(xiàn)決策產(chǎn)生的實際效果到底如何，可以進一步發(fā)現(xiàn)決策目標(biāo)是否符合客觀實際，是否可實現(xiàn)或有多大實現(xiàn)的可能，可以發(fā)現(xiàn)決策的目標(biāo)和實現(xiàn)目標(biāo)的方法、步驟、措施是否協(xié)調(diào)?？梢哉f，黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)決策的反饋機制。根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督所獲得的監(jiān)督信息，可以進一步衡量決策的正確性和可行性，隨時進行跟蹤決策。如果發(fā)現(xiàn)決策完全正確，則完全執(zhí)行；如果發(fā)現(xiàn)決策不完全正確，則修正；如果發(fā)現(xiàn)決策是錯誤的，則廢止?？傊ㄟ^黨內(nèi)監(jiān)督，可以使決策更加符合客現(xiàn)實際。

二、當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督存在的突出問題

我們黨在長期的執(zhí)政過程中已經(jīng)初步形成了一套獨具特色的監(jiān)督體系和與之相適應(yīng)的監(jiān)督制度。黨內(nèi)監(jiān)督機制在形式上較為系統(tǒng)和全面，也是有效能的，在黨的建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮了監(jiān)督保證作用。但是隨著改革開放進程的加快、社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我們國家和社會步入了體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整的變革時期，黨內(nèi)監(jiān)督機制的一些具體環(huán)節(jié)日益顯露出與現(xiàn)實形勢發(fā)展不相適應(yīng)的現(xiàn)象，致使權(quán)力制約乏力。因此，需要我們在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的大背景下來衡量考察現(xiàn)行的黨內(nèi)監(jiān)督機制，找出不足之處，并加以修正。

（一）監(jiān)督意識不強

就監(jiān)督主體而言，缺乏依法行使黨內(nèi)民主監(jiān)督權(quán)利的責(zé)任感和自覺性。具體表現(xiàn)在“不會監(jiān)督”、“不敢監(jiān)督”、“不懂監(jiān)督”、“不愿監(jiān)督”四個方面?！安粫O(jiān)督”指的是部分黨員、干部對黨章黨紀特別是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度的學(xué)習(xí)不深入，對黨內(nèi)監(jiān)督的方針、任務(wù)、內(nèi)容與方式缺乏了解，導(dǎo)致在實踐中不懂得監(jiān)督什么，如何監(jiān)督，以及如何保護自己等；“不敢監(jiān)督”指的是部分黨員干部怕報復(fù)、怕傷和氣而不敢監(jiān)督；“不懂監(jiān)督”指的是執(zhí)行主體對黨內(nèi)監(jiān)督本質(zhì)和黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律缺乏正確認識和準確把握，以至監(jiān)督勞而無功；“不愿監(jiān)督”指的是部分黨員干部對黨員監(jiān)督權(quán)利缺乏深層次認識，對黨內(nèi)監(jiān)督采取漠然態(tài)度。

就監(jiān)督客體而言，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部口頭上重視監(jiān)督，思想上卻把監(jiān)督看成是對自己行動的束縛和對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的影響。有的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏黨內(nèi)平等的民主意識，自持位高權(quán)重，自覺不自覺地把自己當(dāng)成特殊黨員，凌駕于黨組織之上，只許自己監(jiān)督別人，不許別人監(jiān)督自己，認為組織監(jiān)督是不信任白己，專門機關(guān)監(jiān)督是跟自己過不去、找麻煩，一殷黨員群眾監(jiān)督是不自量力、自找苦吃，以至于出現(xiàn)“財務(wù)一支筆、用人一言堂、大權(quán)一把抓”的專橫跋扈現(xiàn)象。有的甚至還想方設(shè)法逃避監(jiān)督。一方面是“防監(jiān)督”，對來自黨組織、黨員和專門機構(gòu)的監(jiān)督，時刻保持苔戒防備狀態(tài)，甚至設(shè)置障礙干擾監(jiān)督；另一方面是“躲監(jiān)督”，想方設(shè)法鉆政策法規(guī)的空子，甚至對違紀違法問題作技術(shù)處理，冠以正當(dāng)理由，巧妙躲閃，使監(jiān)督“擊不中目標(biāo)”。

（二）監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制不順

黨章規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制由黨代會、黨委會、常委會三個層次構(gòu)成，按照黨章規(guī)定和民主集中制原則，這三個層次之間的關(guān)系是：黨代會領(lǐng)導(dǎo)黨委會，黨委會領(lǐng)導(dǎo)常委會，相應(yīng)地黨內(nèi)民主監(jiān)督體制也應(yīng)該是：黨代會監(jiān)督黨委會，黨委會監(jiān)督常委會，其中，黨代會在同級黨組織中擁有最高監(jiān)督權(quán)。然而，在實際運行中，上述關(guān)系往往被顛倒。造成這種現(xiàn)狀的原因是相關(guān)規(guī)定有漏洞。按照黨章規(guī)定，黨代會每五年召開一次，這造成黨代會在閉幕期間難以對黨委會和常委會進行監(jiān)督；下屆黨代會召開前，黨委會、常委會人選等重大問題，基本已經(jīng)確定，黨代會往往成為對上屆黨委會、常委會所確定的下屆黨委會、常委會成員的認定。

另一方面，紀檢委依附于黨委會，監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)被扭曲。黨的紀律檢查委員會是黨內(nèi)民主監(jiān)督的專設(shè)機構(gòu)，負有對同級黨委會、常委會及其成員檢查監(jiān)督的職能。由于紀檢委受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，它的機構(gòu)人員構(gòu)成、主要人選等都由同級黨委決定，紀委書記又是同級黨委會或常委會成員，這就使黨委會、常委會存在重大問題的決策中出現(xiàn)錯誤時，紀檢委難以開展監(jiān)督。同時，黨委會、常委會主要成員的錯誤，往往由上級紀檢委進行查處，這實際上剝奪了下級紀檢委對同級黨委會、常委會的監(jiān)督權(quán)。而且，紀檢委對黨政負責(zé)人的查處還要報黨委會批準，如果黨委會不同意，紀檢委不能進行查處。這種現(xiàn)象的存在，致使紀委會的功能大打折扣。

（三）監(jiān)督管理機制操作不當(dāng)

現(xiàn)行的一些黨內(nèi)監(jiān)督管理機制從理論上看可行，但可操作性不強，在執(zhí)行過程中，或軟弱無力，或變形走樣，有違設(shè)立制度的初哀。一是黨內(nèi)民主監(jiān)督渠道不夠通暢。有些黨組織在民主生活中，沉于形式，保持一團和氣，黨內(nèi)批評難以開展，失去黨內(nèi)民主生活的應(yīng)有之義。二是預(yù)防監(jiān)督機制運作不靈。預(yù)防監(jiān)督機制存在的問題主要反映在現(xiàn)有的事前、事中監(jiān)督制度上可操作性差，防范和約束效能不強。三是黨務(wù)公開不到位。公開監(jiān)督機制不完善。公開監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的基本原則，但現(xiàn)行的公開監(jiān)督機制還很不完善；黨務(wù)不夠公開和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)不透明，這在一定程度上影響了監(jiān)督渠道的通暢和有效運行。四是懲處機制亟待進一步完善。懲處作為一種事后監(jiān)督機制，在實際實行時往往不到位，沒有發(fā)揮出其應(yīng)有效力。例如在懲處過程中，有些官員的“關(guān)系網(wǎng)”十分復(fù)雜，他們往往試圖通過各種關(guān)系把“大事化小，小事化了”。

（四）黨內(nèi)外監(jiān)督力量缺乏整合

黨外民主監(jiān)督名實不符，空泛虛弱。黨內(nèi)外監(jiān)督斷環(huán)脫節(jié)、缺乏配合。主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)存的黨外民主監(jiān)督(人大監(jiān)督、黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督)缺乏制度保障，資源利用率低、浪費嚴重；二是黨內(nèi)外的監(jiān)督主體相互之間缺乏必要的信息溝通、有機配合的合理樞紐和支撐體系。

三、完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的對策思考

積極探索標(biāo)本兼治的有效機制和辦法是抑制消極腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的根本途徑。在改革開放、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的新形勢下，要加強和改進黨內(nèi)監(jiān)督，就必須緊緊抓住黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個重點，抓住對權(quán)力進行有效制約這個核心問題，努力改革和完善黨內(nèi)監(jiān)督的制約機制。

（一）增強監(jiān)督意識，提高黨內(nèi)監(jiān)督的自覺性

增強黨內(nèi)監(jiān)督意識，營造主動監(jiān)督、樂于接受監(jiān)督、支持保護監(jiān)督的濃厚氛圍，是健全黨內(nèi)監(jiān)督約束機制的前提和基礎(chǔ)。黨內(nèi)監(jiān)督意識的強弱直接關(guān)系到黨內(nèi)監(jiān)督是否堅強有力，關(guān)系到黨內(nèi)監(jiān)督機制是否健全完善。思想政治道德教育是增強黨員監(jiān)督意識的重要手段，是解決問題的關(guān)鍵。教育要有針對性，對不同對象進行不同的教育。對監(jiān)督職能部門的同志，主要是進行職業(yè)道德教育，使他們充分認識到黨內(nèi)監(jiān)督工作對加強黨的建設(shè)的極端重要性，明確肩負的責(zé)任，積極研究探索新形勢下加強黨內(nèi)監(jiān)督的有效途徑和方法，做到既敢于監(jiān)督，又善于監(jiān)督。對基層黨組織和廣大黨員，要進行黨員權(quán)利和義務(wù)教育，使他們以對黨高度負責(zé)的態(tài)度，履行監(jiān)督權(quán)利，放下包袱，勇于對上級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部進行監(jiān)督。

（二）理順黨內(nèi)監(jiān)督體制，提高黨內(nèi)監(jiān)督的嚴謹性

理順黨內(nèi)監(jiān)督和制約體制，主要是從實行黨的代表大會常任制和保證黨內(nèi)監(jiān)督和制約權(quán)力的獨立性兩方面下手。一是實行黨的代表大會常任制。黨代會常任制是黨的八大對馬克思主義黨建理論的新發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度的重大改革，是黨的建設(shè)理論和制度的創(chuàng)新，但是這一制度并沒有很好地貫徹下去。黨內(nèi)長期形成的權(quán)力過于集中、監(jiān)督機制比較脆弱的狀況尚未改變，嚴重影響了黨的建設(shè)。在此情況下，實行黨代會常任制，建立起黨代會對各級委員會的監(jiān)督與制約機制，是擴大黨內(nèi)民主、理順領(lǐng)導(dǎo)體制和權(quán)力關(guān)系、改變權(quán)力過分集中的狀況、強化黨內(nèi)監(jiān)督的一個重要途徑。為維護黨的代表大會在黨內(nèi)監(jiān)督中的最高權(quán)威地位，黨的代表大會與各級黨的委員會之間的權(quán)力配置可以作以下的調(diào)整：黨代會實行常任制，每屆任期五年，每年至少召開一次會議；黨的全國代表大會擁有最高決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，各級黨代會擁有對各級黨組織大政方針的決策權(quán)和對各級委員會相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。實行代表大會常任制后，黨的權(quán)力由代表大會充分享有，在每屆任期內(nèi)定期召開大會，行使任免權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這樣就能使黨的各級委員會及其常委會的權(quán)力得到有效的監(jiān)督和制約。這些調(diào)整，可以在黨內(nèi)形成明確的權(quán)力委托授受關(guān)系，從制度上確保黨的權(quán)力機構(gòu)能對黨委會和黨的各級領(lǐng)導(dǎo)實行有效的監(jiān)督，形成黨內(nèi)分權(quán)制街、以權(quán)力制約權(quán)力、各種權(quán)力最終都真正隸屬于黨的代表大會的權(quán)力運行機制。

二是實行適當(dāng)?shù)臋?quán)力分工，確保黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)和制約權(quán)的獨立性。對于權(quán)力的監(jiān)督和制約，必須通過富于權(quán)威和強制力的權(quán)力來進行，否則，這種制約將是空談。如果監(jiān)督權(quán)從屬于其所監(jiān)督的對象的權(quán)力，監(jiān)督的效果就會打折扣。目前，各級紀委的監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督體系的主干部分，在維護黨的紀律，加強黨內(nèi)監(jiān)督方面發(fā)揮了核心作用，但其監(jiān)督功能仍待提高。解決這一問題，一是應(yīng)改革紀律檢查機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機制。在堅持雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的前提下，以縱向的上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，以橫向的同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為輔。要將各級紀委經(jīng)費來源、干部配備使用和福利待遇等，脫離監(jiān)督對象的控制，由紀委系統(tǒng)統(tǒng)一安排，保持紀委的相對獨立性，賦予其獨立的監(jiān)督權(quán)。

（三）整合黨內(nèi)外監(jiān)督資源，提高黨內(nèi)監(jiān)督的系統(tǒng)性

從我國的整個監(jiān)督體系來說，黨內(nèi)民主監(jiān)督只是其中的一個子系統(tǒng)，要使這個子系統(tǒng)有效地運轉(zhuǎn)，還需要接受來自黨外的多方面監(jiān)督。一是強化人大的監(jiān)督制約。人民代表大會也是我國的最高權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，作為國家憲法和法律的制定及監(jiān)督機關(guān)，人大的監(jiān)督制約也理應(yīng)成為一種地位最高、最具權(quán)威的權(quán)力制約力量。我們要強化人大在立法和執(zhí)法監(jiān)督中的權(quán)力，在各級人大中應(yīng)建立憲法監(jiān)督委員會，對執(zhí)政黨、黨的各級組織以及黨員于部的活動進行憲法監(jiān)督，對各種違憲行為通過違憲審查和違憲案的審理，追究違憲行為，使執(zhí)政黨的話動全面納入法制軌道，真正落實執(zhí)政黨必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動。二是強化群眾的監(jiān)督。人民是社會變革的決定力量，我們黨作為馬克思主義武裝起來的新型的無產(chǎn)階級政黨，區(qū)別于其他政黨的最顯著的標(biāo)志之一就是密切聯(lián)系群眾。事實證明，群眾監(jiān)督是一種最直接、最深入和最樸實的監(jiān)督，腐效從根本上違背和損害了群眾利益，反對腐敗是廣大群眾的強烈愿望。積極拓寬群眾參與反腐敗斗爭的渠道，不僅有利于維護群眾的根本利益，而且有利于推進反腐敗斗爭的進程。三是強化各民主黨派的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是適合我國國情的基本政治制度?！伴L期共存，互相監(jiān)督”是我黨一貫奉行的方針。各民主黨派是代表不同利益的群體，有較高的參政議政的能力，因而在黨外監(jiān)督中具有獨特的優(yōu)勢。我們應(yīng)進一步完善我國的政治協(xié)商制度，落實政協(xié)章程和有關(guān)規(guī)定，依法賦予民主黨派應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)力，完善監(jiān)督程序，才能充分發(fā)揮人民政治協(xié)商的監(jiān)督功能。

[1]鄧小平文選（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1994：270.

[2]徐能毅.無產(chǎn)階級執(zhí)政競黨內(nèi)監(jiān)督問題研究［M］.北京：黨建讀物出版社，2000：9.

[3]王長江.現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究[M].上海：上海人民出版2002：209-210.