樂山征地拆遷安置工作的調(diào)查與思考

《樂山征地拆遷安置工作的調(diào)查與思考》課題組

征地特指國家改變土地的所有權(quán)，將農(nóng)村集體所有的土地改變?yōu)閲宜械男袨?。《憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！闭鞯夭疬w工作關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和群眾利益保障，必須切實(shí)做好。

一、樂山征地拆遷的基本狀況

（一）有序推進(jìn)征地拆遷工作為樂山加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化進(jìn)程提供了有力的土地要素保障

樂山將由中等城市向大城市邁進(jìn),預(yù)計(jì)到2015年，樂山城市面積將達(dá)到75平方公里，人口達(dá)75萬，到2020年，城市面積將達(dá)100平方公里，人口100萬，城市建設(shè)各項(xiàng)投資將超過1000億。土地要素保障是城市建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的必備條件，2008年樂山市征地拆遷辦公室共清場25宗1031畝，完成征收集體土地1540畝，拆除農(nóng)房和城市房屋14.2萬余平方米，農(nóng)轉(zhuǎn)非安置768人，有力地保證了中心城區(qū)城市建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)。

（二）樂山有序推進(jìn)征地拆遷工作的主要做法

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。樂山于2008年成立了市征地拆遷領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由市中區(qū)區(qū)長為主任，市國土、建設(shè)，公安等相關(guān)局的副局長為副主任，設(shè)一名專職副主任具體負(fù)責(zé)日常工作，下設(shè)相關(guān)職能科室。成立征地拆遷專職機(jī)構(gòu)和專門隊(duì)伍為進(jìn)一步做好征地拆遷工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.制定政策，加強(qiáng)宣傳。樂山市政府制定了一系列征地拆遷的地方規(guī)范性文件，主要有：《樂山市中心城區(qū)城市規(guī)劃區(qū)征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》（市政府2008年第8號令）；《樂山市征地地上附著物和青苗補(bǔ)償實(shí)施辦法》（川府函 [2008]154號）；《樂山市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非安置保障暫行辦法》（市政府2006年第6號令）。市征拆辦及時(shí)將國家和省、市人民政府有關(guān)征地拆遷的政策法規(guī)印制成小冊子，做到征地拆遷戶每戶一本，通過各種新聞媒體廣泛宣傳國家有關(guān)征地拆遷的政策。

3.理順工作體制，嚴(yán)格目標(biāo)考核。樂山中心城區(qū)征地拆遷工作按照“屬地管理”原則，各相關(guān)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、社區(qū)是征地拆遷工作的責(zé)任單位和實(shí)施主體，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)征地拆遷的組織、協(xié)調(diào)和實(shí)施工作。市中區(qū)委和區(qū)政府把征地拆遷工作納入對街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的綜合目標(biāo)考核，相關(guān)征地拆遷項(xiàng)目簽訂目標(biāo)責(zé)任書，強(qiáng)化督查檢查，定期檢查工作進(jìn)度。這種工作機(jī)制調(diào)動(dòng)了各級的積極性和責(zé)任感，確保了征地拆遷工作有序有力進(jìn)行。

4.強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮各職能部門的作用。規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的征地拆遷補(bǔ)償安置是市、區(qū)共同的工作，牢固樹立“市區(qū)一體”的思想，堅(jiān)持市區(qū)一盤棋，市中區(qū)積極主動(dòng)加強(qiáng)與國土、規(guī)建、城管、財(cái)政等市級部門的溝通與銜接，進(jìn)一步將市級相關(guān)部門的行政資源轉(zhuǎn)化為工作優(yōu)勢，整合力量，形成合力，群策群力，確保任務(wù)完成。

5.妥善處理熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，做到和諧拆遷。征地拆遷涉及政策多、部門多、被拆遷戶訴求多、安置困難大，征地拆遷部門做了大量艱苦細(xì)致的工作，做到了既維護(hù)政策的嚴(yán)肅，又照顧了拆遷戶利益。如2009年，在打通樂山綠心大道過程中，受到個(gè)別拆遷戶的阻攔，發(fā)生了“7.15”紫藤花園事件，最后事件得以圓滿解決，成為我市征地拆遷事件圓滿解決的典型案例。

二、當(dāng)前征地拆遷安置存在的主要問題

（一）征地拆遷中矛盾越來越多

樂山城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，均急需大量的建設(shè)用地。城市拓展和棚戶區(qū)改造，與居民達(dá)成補(bǔ)償安置共識難，城郊征地拆遷中農(nóng)民的補(bǔ)償和安置也面臨嚴(yán)重問題。近年來中心城區(qū)在王河園、綠心路、蟠龍路及還房小區(qū)建設(shè)過程中都發(fā)生了不同程度的征地拆遷事件，引發(fā)阻工、阻路、阻拆，信訪和圍堵黨政機(jī)關(guān)大門的事件屢屢發(fā)生。

（二）征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償問題缺乏協(xié)商機(jī)制。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府單方面制定，被折遷方對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式?jīng)]有發(fā)言權(quán)?，F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地拍賣和城市商品房的市場價(jià)格懸殊大，尤其是拆遷帶來的土地利益增值分配問題備受利益各方關(guān)注，已成為拆遷方和被拆遷方矛盾的根源所在。在補(bǔ)償方面存在的具體問題主要有：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是土地產(chǎn)值的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不夠合理；三是征地拆遷中住房和人員安置方式單一，農(nóng)民生活保障機(jī)制不夠完善；四是樂山各區(qū)縣征地拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在較大差異。

（三）村民建筑的合法性確定較難

中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類違法建筑較多。一是個(gè)別農(nóng)民在征地后，搶修搶建。二是一些地方劃定為城市規(guī)劃區(qū)后，已多年停止了房屋建設(shè)的審批，但有的村民確實(shí)存在建房需求，導(dǎo)致個(gè)別村民未批修建了房屋。三是隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、興辦農(nóng)家樂，也自發(fā)修建了不少建筑。這些建筑嚴(yán)格意義上都是違法建筑，但一律按違法建筑處理又不盡合理。

（四）市征地拆遷辦職能、職責(zé)有待進(jìn)一步界定

目前，拆遷工作各部門還存在職責(zé)不夠明確，明確了責(zé)任又不落實(shí)不力的現(xiàn)象，特別是桿管線、軍用線改造搬遷協(xié)調(diào)更為困難。市征拆辦負(fù)責(zé)中心城區(qū)的拆遷工作，它雖是市里的直屬機(jī)構(gòu)，但工作人員全是由市中區(qū)干部組成的，人員身份有的是公務(wù)員，有的是事業(yè)人員，辦公室人員編制也未明確。征地工作的審批和報(bào)批是市國土資源局的下屬單位國土事務(wù)所負(fù)責(zé)，被拆遷人員安置是市中區(qū)社會事業(yè)保險(xiǎn)辦公室實(shí)施，在換房安置上又是由樂山市住房安置辦公室辦理，而征地工作的具體組織實(shí)施又是征地拆遷辦公室在負(fù)責(zé)。這些部門的工作職責(zé)協(xié)調(diào)的難度大。

三、完善樂山征地拆遷工作的對策建議

（一）認(rèn)真貫徹國家政策法規(guī)，完善統(tǒng)一拆遷政策

1.科學(xué)劃分土地征用的類別。按其用途，土地征用可劃分為三種：社會公益性用地、工業(yè)用地和純商業(yè)用地，在征地拆遷補(bǔ)償方面應(yīng)區(qū)別對待。對社會公益性用地、工業(yè)用地按現(xiàn)行征地拆遷補(bǔ)償政策（如《樂山市中心城區(qū)征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》）適用。對純商業(yè)用地應(yīng)依照商業(yè)模式來征地拆遷，使拆遷當(dāng)事人在補(bǔ)償費(fèi)用和安置上獲得及時(shí)、充分的補(bǔ)償。

2.按國土部通知要求調(diào)整征地拆遷行政規(guī)范。2010年5月，國土資源部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，要求拆遷補(bǔ)償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地，房屋拆遷按建筑重置成本補(bǔ)償，宅基地征收按當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。我市應(yīng)主動(dòng)按通知精神修改《樂山市中心城區(qū)征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地維護(hù)被拆遷者的合法權(quán)益。

3.對接省上文件規(guī)定，確保省市政策一致。修改《樂山市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非安置保障暫行辦法》規(guī)定，將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)統(tǒng)一歸社保部門的做法進(jìn)行更改，按照《中華人民共和國土地管理法》、《四川省〈中華人民共和國土地法〉實(shí)施辦法》，四川省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的意見的通知》的要求，執(zhí)行征地補(bǔ)償歸集體經(jīng)濟(jì)組織，安置費(fèi)歸個(gè)人的規(guī)定，以消除被征地農(nóng)民認(rèn)為省市文件規(guī)定不一致的異議。

4.統(tǒng)一我市征地拆遷規(guī)范性文件。整合并修訂《樂山市中心城區(qū)征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》（8號令）、《樂山市人民政府關(guān)于印發(fā)樂山市征地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（52號文）和《樂山市征地房屋行政強(qiáng)制搬遷程序規(guī)定》（3號令）成為統(tǒng)一的征地拆遷政策文件，作為樂山中心城區(qū)征地房屋拆遷補(bǔ)償安置的綜合性文件和公益性城市房屋拆遷和農(nóng)村集體用地征收拆遷管理的操作性指南和技術(shù)性規(guī)范。

（二）完善征地拆遷管理模式，以機(jī)制公正保證結(jié)果公正

1.建立公益性用地政府、村民代表公開商議制度。賦予土地權(quán)利人對土地征用的異議權(quán),保證土地征用的公正性。當(dāng)相關(guān)利益人對土地征用的行政決定不服時(shí),應(yīng)當(dāng)賦予原土地權(quán)利人對該土地征用的異議權(quán),同時(shí)增加征用補(bǔ)償?shù)牡诙尾脹Q程序。如果被征地人對補(bǔ)償表示不滿,可以向上級行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟。

2.固化市征拆辦職能，充分發(fā)揮其主體作用。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢看，征地拆遷專門機(jī)構(gòu)需要長期存在，因此需要對市拆遷辦進(jìn)行重新定位，有必要將其設(shè)定為市政府的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)建設(shè)，強(qiáng)化其職權(quán)職責(zé)，配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力量，保障工作經(jīng)費(fèi)，抽調(diào)具有公務(wù)員身份的人員充實(shí)其隊(duì)伍，為開展好征地拆遷工作提供了強(qiáng)有力的組織保障。

（三）調(diào)整征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止“因征致貧”現(xiàn)象發(fā)生

1.統(tǒng)一全市征地拆遷安置政策。樂山市各區(qū)縣征地拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。建議對全市范圍內(nèi)的土地，分片區(qū)、分地類，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范操作，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一按被征收土地所在片區(qū)的同類綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，使征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)。

2.調(diào)整年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，提高“兩補(bǔ)”倍數(shù)。目前土地征用補(bǔ)償?shù)哪戤a(chǎn)值制定根據(jù)是以糧食產(chǎn)值作為主要依據(jù)，但城郊地區(qū)村民現(xiàn)在都以種植經(jīng)濟(jì)作物為主，以糧食作物核定的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)過低。應(yīng)適當(dāng)提高年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，考慮物價(jià)指數(shù)變動(dòng)和農(nóng)民生活水平提高等因素，應(yīng)在年產(chǎn)值制定中，增加經(jīng)濟(jì)作物比重，適當(dāng)提高年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，提高“兩補(bǔ)”的倍數(shù)并合理確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的具體分配比例。

3.提高青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變地上附作物清點(diǎn)方式。建議由市國土資源局制定外業(yè)實(shí)物清點(diǎn)細(xì)則，規(guī)范外業(yè)實(shí)物清點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。青苗補(bǔ)償費(fèi)以糧油或蔬菜作物為標(biāo)準(zhǔn)確定，但在實(shí)際征地中幾乎都是經(jīng)濟(jì)作物，政策補(bǔ)償與實(shí)際作物差異太大，應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)作物標(biāo)準(zhǔn)。按地上附著物清點(diǎn)方式來計(jì)算地上物補(bǔ)償款的方式很容易產(chǎn)生搶種、搶建現(xiàn)象，宜淡化地上附著物清點(diǎn)，由原來按合理株數(shù)清點(diǎn)計(jì)價(jià)改為按畝計(jì)價(jià)補(bǔ)償，實(shí)行費(fèi)用總包干。

4.擴(kuò)充征地補(bǔ)償內(nèi)容。樂山市中心城區(qū)目前適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是針對實(shí)物確定的，范圍過窄。應(yīng)在政策允許范圍內(nèi)適當(dāng)擴(kuò)充補(bǔ)償內(nèi)容，補(bǔ)償拆遷戶包括因征地而直接造成的具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利形態(tài)方面的損失，如土地承包經(jīng)營權(quán)損失、間接可得利益損失補(bǔ)償?shù)瓤纱_定、量化的財(cái)產(chǎn)損失。

5.適當(dāng)提高搬家獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大搬家獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)檔次的數(shù)額差別。提前搬遷經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)會在一定程度上刺激被拆遷戶，使一些基本無爭議或爭議不大的被拆遷戶，不坐等觀望，形成良好的動(dòng)遷開局。建議適當(dāng)提高搬家獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，變拆遷戶被動(dòng)搬遷為主動(dòng)搬遷。擴(kuò)大搬家獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)檔次的數(shù)額差別，增加對在時(shí)限范圍內(nèi)主動(dòng)拆遷戶的激勵(lì)效果。

（四）加強(qiáng)對被征地農(nóng)民的生計(jì)保障

1.堅(jiān)持靈活策略補(bǔ)償，多種形式保障失地農(nóng)民。一是貨幣化補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)需隨同社保調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)比例進(jìn)行上浮，補(bǔ)償資金收支統(tǒng)管，確保及時(shí)足額到位。二是土地置換經(jīng)營，失地農(nóng)民只拿部分土地補(bǔ)償費(fèi)，而將大部分土地補(bǔ)償費(fèi)折成股金，投入到商鋪等經(jīng)營性資產(chǎn)的建設(shè)經(jīng)營中。三是以地?fù)Q地，及時(shí)安排耕地開發(fā)計(jì)劃，置換農(nóng)民被征土地，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。四是留地保障，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)、經(jīng)營。五是身份轉(zhuǎn)換，將符合條件的部分困難群體納入到城鎮(zhèn)最低生活保障體系。

2.加大安置房建設(shè)力度，有效解決失地農(nóng)民安居問題。一要先行規(guī)劃。堅(jiān)持先建后拆，不安排好被拆遷戶的生活和居住，就不能強(qiáng)制拆除其房屋。二要著力建設(shè)。對安置房的設(shè)計(jì)理念、結(jié)構(gòu)層次、施工用料和質(zhì)量水平予以明確規(guī)定。三要人性設(shè)計(jì)。對待房屋面積較大的戶，有兩個(gè)以上單列戶口，但只有一個(gè)產(chǎn)權(quán)證的，給予產(chǎn)權(quán)拆分的方便。四要加強(qiáng)管理。要把建設(shè)好的安置房納入統(tǒng)一管理，項(xiàng)目業(yè)主單位不得擅自將安置房作為商品房銷售。

3.拓展安置渠道，解除失地農(nóng)民后顧之憂。一是實(shí)行就業(yè)安置，把失地農(nóng)民就業(yè)工作納入城鎮(zhèn)再就業(yè)工程。二是組織勞務(wù)輸出，有組織地向二、三產(chǎn)業(yè)輸送失地農(nóng)民工。三是鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)，并給予靈活就業(yè)人員各項(xiàng)優(yōu)惠和扶持政策。四是落實(shí)“土地?fù)Q社?！卑仓谩＝档椭行某菂^(qū)養(yǎng)老安置的門檻，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡可下調(diào)為男滿55歲，女滿45歲。盡快制定政策明確“特殊人員”（農(nóng)嫁女、超計(jì)劃生育人員、參軍人員、“兩勞”釋放人員等）的參保資格。

4.對新市民給予相應(yīng)的生活補(bǔ)貼。農(nóng)民離開賴以生存的土地變成了新市民后，所需的物質(zhì)生活成本開支將會大幅攀升，各類城市性開支一涌而出，在生活必需品方面由過去自給自足的方式一下子變?yōu)樯唐焚徺I方式，有一個(gè)相當(dāng)長的適應(yīng)過程。本著惠民的原則，對失地農(nóng)民的隱性損失應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，此外，對于拆遷戶孩子轉(zhuǎn)學(xué)而造成額外多支出轉(zhuǎn)學(xué)費(fèi)、交通費(fèi)、誤餐費(fèi)等也應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)貼。

（五）區(qū)別對待違法建筑，寬嚴(yán)相濟(jì)分類處理

1.制定歷史遺留違法建筑處理政策，確保拆違工作有章可循。歷史遺留違法建筑，應(yīng)尊重歷史、區(qū)別對待，寬嚴(yán)相濟(jì)。由城管部門對歷史遺留違法建筑進(jìn)行調(diào)查摸底，由住建、國土和城管部門會商擬定《樂山市歷史遺留違法建筑的處理辦法》，報(bào)市政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。時(shí)間年限以前建成的沒有審批手續(xù)的城市房屋，具有拆遷范圍內(nèi)常住戶口、家庭人均居住面積低于全市人均居住面積、房屋具備居住條件和使用功能、使用人長期在此居住且無其他住房的，免予處罰，由房管局、國土局補(bǔ)辦手續(xù)，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，免繳地價(jià)。對新建的違法建筑則要堅(jiān)決拆除，不予補(bǔ)償。

2.堅(jiān)決制止新增違法建筑。一是要明確查違、拆違的責(zé)任主體，明確基層村級班子、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及相關(guān)職能部門在拆違工作中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，理順政府各部門的工作關(guān)系。二是對上報(bào)和舉報(bào)新增違建的巡查員和居民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對發(fā)現(xiàn)新增違建沒有拆除的責(zé)任主體給予一定的處罰。三是完善全市規(guī)劃編制及鎮(zhèn)村規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要加強(qiáng)指導(dǎo)村民宅基地調(diào)劑管理，暢通審批渠道。

（六）加強(qiáng)教育引導(dǎo)，化被拆遷戶阻力為動(dòng)力

一是抓好隊(duì)伍建設(shè)，對征地拆遷工作人員抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，統(tǒng)一對征地拆遷政策的理解，改進(jìn)工作方法。二是突出教育引導(dǎo)，有針對性的、分批次的組織全市各村（居）兩委及較有影響力的農(nóng)民代表到成都及我市集體土地拆遷較為成功的其它先進(jìn)村進(jìn)行實(shí)地考察，解放思想，轉(zhuǎn)變觀念。三是堅(jiān)持輿論先導(dǎo)，積極宣傳農(nóng)村土地征地拆遷的重大意義，引導(dǎo)群眾支持理解征遷工作。四是依法規(guī)范約束部分被拆遷戶的投機(jī)行為。對于部分征地拆遷對象提出的不合理要求，要及時(shí)披露與糾正，按政策和標(biāo)準(zhǔn)辦事。