我國工傷保險(xiǎn)制度的重大發(fā)展與理念創(chuàng)新*

楊思斌

(中國勞動關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048)

我國工傷保險(xiǎn)制度的重大發(fā)展與理念創(chuàng)新*

楊思斌

(中國勞動關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048)

《社會保險(xiǎn)法》以及新《工傷保險(xiǎn)條例》對我國工傷保險(xiǎn)制度作了重大發(fā)展，擴(kuò)大了工傷保險(xiǎn)的適用范圍，調(diào)整了工傷認(rèn)定的范圍，簡化了工傷處理程序，提高了工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)，增加了工傷保險(xiǎn)基金的支出項(xiàng)目，減少了停止享受工傷保險(xiǎn)待遇的情形，規(guī)定了工傷保險(xiǎn)基金先行支付和追償制度，規(guī)定了第三人侵權(quán)的工傷醫(yī)療費(fèi)用支付，明確了工傷保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，加大了工傷保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制性。

社會保險(xiǎn)法;工傷保險(xiǎn);工傷認(rèn)定;工傷待遇;工傷保險(xiǎn)基金

工傷保險(xiǎn)制度，是指由用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，對勞動者因工作原因或在規(guī)定的某些特殊情況下遭受意外傷害或者患職業(yè)病，暫時(shí)或永久地喪失勞動能力以及死亡時(shí)，勞動者或其遺屬依法獲得工傷保險(xiǎn)待遇的一項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度。工傷保險(xiǎn)制度是社會保險(xiǎn)法領(lǐng)域中制度較為成熟、模式較為統(tǒng)一的制度，也是最具有法律元素的制度。工傷保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性、普遍性、互濟(jì)性和補(bǔ)償性特點(diǎn)，采用補(bǔ)償不究過失、個(gè)人不繳費(fèi)以及補(bǔ)償與預(yù)防、康復(fù)相結(jié)合原則。

1951年，我國頒布了《勞動保險(xiǎn)條例》，對企業(yè)職工因工負(fù)傷的治療和補(bǔ)償作了規(guī)定，并開始在中國企業(yè)內(nèi)實(shí)施。改革開放后，原勞動部在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于1996年頒布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，第一次把工傷保險(xiǎn)作為獨(dú)立的制度進(jìn)行規(guī)定，初步確立了新型工傷保險(xiǎn)制度的基本框架，提出我國職工工傷保險(xiǎn)制度的內(nèi)容和任務(wù)是工傷預(yù)防、工傷康復(fù)和工傷補(bǔ)償相結(jié)合。2003年4月27日，國務(wù)院頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》(以下稱原《工傷保險(xiǎn)條例》)，于2004年1月1日起開始施行。該條例以行政法規(guī)的形式規(guī)范了工傷保險(xiǎn)制度，成為完善工傷保險(xiǎn)制度、進(jìn)一步維護(hù)勞動者權(quán)益的重要舉措，標(biāo)志著與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的工傷保險(xiǎn)制度的基本確立?！豆ｋU(xiǎn)條例》出臺后，工傷保險(xiǎn)各項(xiàng)政策不斷完善，相繼出臺了《工傷認(rèn)定辦法》、《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》、《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍的規(guī)定》等一系列政策措施，進(jìn)一步推進(jìn)了工傷保險(xiǎn)工作的開展。《工傷保險(xiǎn)條例》自施行以來，對于維護(hù)工傷職工合法權(quán)益、分散用人單位工傷風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范工傷保險(xiǎn)制度，發(fā)揮了積極作用。全國參加工傷保險(xiǎn)的職工由《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施前的4575萬人增至2010年9月的1.58億人，其中農(nóng)民工6131萬人。條例實(shí)施至2009年底，認(rèn)定工傷420萬人，享受工傷醫(yī)療待遇1080萬人次，享受傷殘津貼和工亡撫恤待遇434萬人。條例實(shí)施至2010年9月，工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)收入1089億元，累計(jì)支出649億元，累計(jì)結(jié)余440億元。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，工傷保險(xiǎn)制度面臨一些新情況、新問題。例如:事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等組織的職工工傷政策不明確，工傷認(rèn)定范圍不夠合理，工傷認(rèn)定、鑒定和爭議處理程序復(fù)雜、時(shí)間冗長，一次性工亡補(bǔ)助金和一次性傷殘補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)偏低等，這些問題都需要從制度層面加以解決和完善。

2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過了《社會保險(xiǎn)法》，自2011年7月1日起施行?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》以專章的形式對工傷保險(xiǎn)的基本問題作了規(guī)定，開始實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)制度的法律化。2010年12月8日，國務(wù)院第136次常務(wù)會議通過《國務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險(xiǎn)條例〉的決定》，12月20日國務(wù)院總理溫家寶簽署中華人民共和國國務(wù)院令，公布該條例 (以下稱新《工傷保險(xiǎn)條例》)，自2011年1月1日起施行?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》以及新《工傷保險(xiǎn)條例》對我國工傷保險(xiǎn)制度作了重大變革，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

一、擴(kuò)大了工傷保險(xiǎn)適用范圍

原《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)、有雇工的個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。可見，原《工傷保險(xiǎn)條例》的參保主體主要是各類企業(yè)和有雇工的個(gè)體工商戶。2005年，原勞動保障部、原人事部、民政部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于事業(yè)單位、民間非營利組織工作人員工傷有關(guān)問題的通知》，對參照公務(wù)員法管理和不屬于財(cái)政撥款的兩類事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等組織的工作人員的工傷待遇作了明確規(guī)定，對這兩類之外的其他事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會、律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所等組織的工作人員的工傷待遇問題未作規(guī)定，交由省級地方政府規(guī)定。工傷保險(xiǎn)是一項(xiàng)與勞動者身體健康相關(guān)的社會保險(xiǎn)制度，只有參加工傷保險(xiǎn)，才能通過社會保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌，分散用人單位的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)工傷職工及其家屬的合法權(quán)益。《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定，職工應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)，由用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，職工不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。職工是與用人單位相對應(yīng)的概念，是勞動法意義上的勞動者，規(guī)定職工應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)，實(shí)際上是要求所有的用人單位包括企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、合伙組織和基金會、有雇工的個(gè)體工商戶等用人單位，都必須參加工傷保險(xiǎn)，這就為進(jìn)一步擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)的適用范圍提供了法律依據(jù)。新《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所等組織和有雇工的個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。這樣，在原《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的企業(yè)和個(gè)體工商戶兩類參保人群的基礎(chǔ)上，新增了事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計(jì)事務(wù)所等六類組織，工傷保險(xiǎn)的適用范圍擴(kuò)大了，強(qiáng)化了對所有職工的保護(hù)，提高了工傷保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，突出了工傷保險(xiǎn)的普遍性和公平性。

二、調(diào)整擴(kuò)大了工傷認(rèn)定的范圍

原《工傷保險(xiǎn)條例》對應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷、視同工傷以及不屬于工傷的情形作了列舉，明確了工傷認(rèn)定的范圍?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》對原《工傷保險(xiǎn)條例》中關(guān)于不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的情形作了重大變動。第一，原《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定犯罪不得認(rèn)定為工傷?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》區(qū)分了故意犯罪和過失犯罪，規(guī)定故意犯罪的不認(rèn)定為工傷，實(shí)際上是擴(kuò)大了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的范圍。其理論依據(jù)是，過失的行為，比如勞動者疏忽大意沒有預(yù)見或者過于自信認(rèn)為能夠避免危害后果是勞動者自己不愿意看見的，希望能夠避免的。同時(shí)，勞動者本身也是事故的受害者，他也符合因工作原因受到事故傷害的工傷認(rèn)定的實(shí)質(zhì)要件。在此情況下剝奪他的工傷保險(xiǎn)待遇，對于勞動者來說太過于苛求。第二，刪除了“違反治安管理傷亡的”(吸毒除外)不屬于工傷的規(guī)定。違反治安管理行為與犯罪相比，社會危害性較小，不宜將因這種行為導(dǎo)致的事故傷害排除在工傷認(rèn)定范圍之外。需要注意的是，原《工傷保險(xiǎn)條例》中，籠統(tǒng)地將“違反治安管理傷亡”的情形排除在工傷認(rèn)定范圍之外，沒有特別指出吸毒行為，吸毒行為包含在“違反治安管理”的情形之中。《社會保險(xiǎn)法》縮小了不屬于工傷的范圍，刪除了“違反治安管理”的情形，但吸毒仍不屬于工傷，《社會保險(xiǎn)法》在不認(rèn)定為工傷的條款中特意明確列出。新《工傷保險(xiǎn)條例》除了延續(xù)《社會保險(xiǎn)法》的上述變動外，還進(jìn)一步調(diào)整工傷的范圍，即:將原來的上下班途中機(jī)動車事故傷害調(diào)整擴(kuò)大到非本人主要責(zé)任的交通事故以及城市軌道交通、客運(yùn)輪渡和火車事故傷害，交通事故導(dǎo)致的工傷認(rèn)定的范圍有所擴(kuò)大。但是需要注意的是，對造成傷害的責(zé)任方面的要求提高了。因?yàn)樵瓉頉]有關(guān)于職工責(zé)任的限定，只要職工不是故意以致不得認(rèn)定為工傷的，均應(yīng)認(rèn)定為工傷。新規(guī)定則限定為“非本人主要責(zé)任”，這一規(guī)定改變了上下班途中遭遇交通事故認(rèn)定為工傷的規(guī)則，如果本人在交通事故中負(fù)有主要責(zé)任，即使受傷了也不能認(rèn)定為工傷?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》和新《工傷保險(xiǎn)條例》的修改，總的來說，擴(kuò)大了工傷認(rèn)定的范圍，擴(kuò)大了對工傷職工的保護(hù)，從工傷保險(xiǎn)的角度肯定了勞動者為職業(yè)勞動付出的健康甚至生命代價(jià)是對社會的貢獻(xiàn)。

三、簡化了工傷處理程序

工傷認(rèn)定直接關(guān)系到受傷職工能否享受工傷保險(xiǎn)待遇和傷殘待遇，其程序的繁簡決定了工傷職工能否得到及時(shí)、有效的救濟(jì)。勞動者依靠勞動為其主要生活來源，欠缺糾紛解決的時(shí)間、精力及能力，與勞動者有關(guān)的糾紛解決的程序應(yīng)該簡捷、方便。根據(jù)原工傷保險(xiǎn)制度的有關(guān)規(guī)定，工傷爭議發(fā)生后。首先要確認(rèn)工傷職工與用人單位之間的勞動關(guān)系，可能會經(jīng)歷三道程序，即勞動仲裁認(rèn)定，發(fā)生爭議的情況下要經(jīng)過勞動爭議民事一審、勞動爭議民事二審程序;勞動關(guān)系確認(rèn)后，工傷職工的工傷認(rèn)定可能需要經(jīng)過四道程序:工傷認(rèn)定、行政復(fù)議、行政訴訟一審、行政訴訟二審;勞動能力鑒定上可能要經(jīng)歷兩道程序:勞動能力鑒定、勞動能力重新鑒定;工傷認(rèn)定之后，當(dāng)事人就工傷保險(xiǎn)待遇發(fā)生糾紛，可能需要經(jīng)歷待遇三道程序:勞動爭議仲裁、勞動爭議民事一審、勞動爭議民事二審。如此繁瑣的程序?qū)е铝斯幚淼牡托?，浪費(fèi)了國家大量的司法資源，而且，繁瑣的程序往往被用人單位利用，以時(shí)間的拖延迫使勞動者放棄權(quán)利訴求。因此，簡化工傷處理的程序勢在必行。新《工傷保險(xiǎn)條例》對簡化程序問題作了幾處修改:第一，增加了工傷認(rèn)定簡易程序，規(guī)定對事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確的工傷認(rèn)定申請，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)作出工傷認(rèn)定決定，實(shí)際上是由原來規(guī)定的60天縮短為15天;第二，明確了再次鑒定和復(fù)查鑒定的時(shí)限按照初次鑒定的時(shí)限執(zhí)行;第三，規(guī)定了工傷認(rèn)定的時(shí)限中止制度即作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止;第四，取消了行政復(fù)議前置程序，規(guī)定發(fā)生工傷爭議的，有關(guān)單位或者個(gè)人可以依法申請行政復(fù)議，也可以直接依法向人民法院提起行政訴訟。

四、提高了工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)

職工因工作原因受到事故傷害或者患職業(yè)病，且經(jīng)工傷認(rèn)定的，享受工傷保險(xiǎn)待遇。傷殘補(bǔ)助金是由社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按傷殘等級一次性支付工傷職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其作用是對因發(fā)生工傷事故導(dǎo)致工資收入中斷而引起職工生活困難的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。原《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，一次性傷殘補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn):一級傷殘為24個(gè)月的本人工資，二級傷殘為22個(gè)月的本人工資，三級傷殘為20個(gè)月的本人工資，四級傷殘為18個(gè)月的本人工資。這種待遇水平的規(guī)定，與當(dāng)時(shí)我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平基本適應(yīng)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，依據(jù)社會保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則，工傷保險(xiǎn)待遇水平也應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。新《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，從工傷保險(xiǎn)基金按傷殘等級支付一次性傷殘補(bǔ)助金，標(biāo)準(zhǔn)為:一級傷殘為27個(gè)月的本人工資，二級傷殘為25個(gè)月的本人工資，三級傷殘為23個(gè)月的本人工資，四級傷殘為21個(gè)月的本人工資。此外，五級至六級傷殘職工增加2個(gè)月的本人工資，七級至十級傷殘職工增加1個(gè)月的本人工資。

一次性工亡補(bǔ)助金具有保障因工死亡職工供養(yǎng)親屬基本生活的功能，對撫慰工亡親屬精神創(chuàng)傷具有重要意義。原《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)為48個(gè)月至60個(gè)月的統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資。一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)過低，不僅難以保障工傷職工及其供養(yǎng)親屬的基本生活，也影響了用人單位的參保積極性。新《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的2009年度全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入17175元，工傷條例修改后一次性工亡補(bǔ)助金可達(dá)34萬多元。這項(xiàng)被人們稱為“同命同價(jià)”的法律條款的變動，其實(shí)是以公民生命權(quán)平等的憲法原則為理念，實(shí)現(xiàn)了不同地域賠償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，它將有助于在整個(gè)社會弘揚(yáng)平等的現(xiàn)代法律精神，消除城鄉(xiāng)隔離的柵欄，有利于實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)法的“使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”的立法宗旨，是我國工傷保險(xiǎn)法律制度的重大進(jìn)步。

五、增加了工傷保險(xiǎn)基金的支出項(xiàng)目

原《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，工傷職工住院治療的伙食補(bǔ)助費(fèi)，由職工所在單位按照本單位因公出差伙食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的70%發(fā)放;工傷職工到統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)的交通食宿費(fèi)由所在單位按照本單位職工因公出差標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷;用工致殘被鑒定為五級至六級的工傷職工自愿與企業(yè)解除勞動合同的，以及因工致殘被鑒定為七級至十級的工傷職工在勞動合同期滿或者職工本人提出解除勞動合同的，應(yīng)當(dāng)享受的醫(yī)療補(bǔ)助金由用人單位支付。《社會保險(xiǎn)法》把因工傷發(fā)生的由用人單位支付的工傷職工“住院伙食補(bǔ)助費(fèi)”、“統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)的交通食宿費(fèi)”以及“終止或解除勞動關(guān)系時(shí)的一次性醫(yī)療補(bǔ)助金”改為按照國家規(guī)定從工傷保險(xiǎn)基金中支付，具體標(biāo)準(zhǔn)由統(tǒng)籌地區(qū)人民政府規(guī)定。這是我國工傷保險(xiǎn)基金使用制度的重大變動，充分考慮到了建立工傷保險(xiǎn)制度的目的之一就是通過工傷保險(xiǎn)基金分散和化解單個(gè)用人單位在發(fā)生工傷事故后所面臨的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，盡量減少用人單位對工傷職工的責(zé)任。新《工傷保險(xiǎn)條例》將上述規(guī)定寫了進(jìn)去，還將工傷預(yù)防費(fèi)用增列為基金支出項(xiàng)目。工傷保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目中增加了由工傷保險(xiǎn)基金支付的待遇項(xiàng)目，減少了由用人單位支付的待遇項(xiàng)目，這將有助于減輕用人單位的負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)工傷保險(xiǎn)制度的信用和吸引力，有利于提高用人單位參加工傷保險(xiǎn)制度的積極性。

六、減少了停止享受工傷保險(xiǎn)待遇情形

原《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定了停止享受工傷保險(xiǎn)待遇四種情形:喪失享受待遇條件的;拒不接受勞動能力鑒定的;拒絕治療的;被判刑正在收監(jiān)執(zhí)行的?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》只規(guī)定了停止享受工傷保險(xiǎn)待遇三種情形，刪除了“被判刑正在收監(jiān)執(zhí)行”停止享受工傷保險(xiǎn)待遇的規(guī)定。原《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定“被判刑正在收監(jiān)執(zhí)行”的停止享受工傷保險(xiǎn)待遇的主要理由是:根據(jù)《監(jiān)獄法》的規(guī)定，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和生活、衛(wèi)生設(shè)施，建立罪犯生活、衛(wèi)生制度。罪犯的醫(yī)療保健列入監(jiān)獄所在地區(qū)的衛(wèi)生、防疫計(jì)劃。也就是說，勞改人員在收監(jiān)執(zhí)行期間，其基本生活是得到國家保障的，所以不應(yīng)當(dāng)再享受工傷保險(xiǎn)待遇?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》刪除“被判刑正在收監(jiān)執(zhí)行”停止享受工傷保險(xiǎn)待遇規(guī)定的依據(jù)是社會保險(xiǎn)法規(guī)定了過失犯罪和違反治安管理的行為不再作為排除工傷認(rèn)定的情形，相應(yīng)地被判刑正在收監(jiān)執(zhí)行也不再作為停止享受工傷保險(xiǎn)待遇的情形。同時(shí)，工傷保險(xiǎn)關(guān)系與刑罰執(zhí)行關(guān)系是兩類不同性質(zhì)的法律關(guān)系，不應(yīng)混淆?！氨慌行陶谑毡O(jiān)執(zhí)行”條款的取消意味著已經(jīng)被認(rèn)定為工傷的職工被判刑正在收監(jiān)執(zhí)行的不影響其享受工傷保險(xiǎn)待遇。

七、規(guī)定了工傷保險(xiǎn)基金先行支付和追償

原《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，未參加工傷保險(xiǎn)期限用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。由用人單位按照規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇支付費(fèi)用的責(zé)任設(shè)定使得工傷職工的工傷保險(xiǎn)待遇的享受取決于用人單位的情況，當(dāng)用人單位拒不支付或無力支付工傷保險(xiǎn)待遇時(shí)，工傷職工無法獲得賠償。參加工傷保險(xiǎn)是用人單位的法定義務(wù)，同時(shí)，勞動行政部門也有責(zé)任監(jiān)督用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，如果因用人單位沒有履行其法定義務(wù)或者勞動行政部門怠于履行法定職責(zé)，而由勞動者個(gè)人來承擔(dān)無法享受工傷保險(xiǎn)待遇的不利后果是不公平的。用人單位不交工傷保險(xiǎn)費(fèi)，違反了公法的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任處理，決不能因?yàn)橛萌藛挝坏倪`法行為而剝奪職工工傷的工傷保險(xiǎn)權(quán)益。因此，不管用人單位是否為職工參加工傷保險(xiǎn)，工傷職工都有權(quán)享受工傷保險(xiǎn)待遇。為了更好地保障工傷職工權(quán)益，督促用人單位依法履行義務(wù)， 《社會保險(xiǎn)法》第41條規(guī)定，職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以依法追償。也就是說，對于沒有依法履行繳費(fèi)義務(wù)的用人單位發(fā)生工傷事故的，用人單位承擔(dān)第一位的責(zé)任，工傷保險(xiǎn)基金承擔(dān)替補(bǔ)責(zé)任即當(dāng)用人單位不予賠付時(shí)，則工傷職工可以從工傷保險(xiǎn)基金中獲得工傷保險(xiǎn)救濟(jì)。這種法律規(guī)定，體現(xiàn)了政府為監(jiān)督不力的失職行為承擔(dān)責(zé)任的立法理念，將用人單位不支付工傷保險(xiǎn)待遇的風(fēng)險(xiǎn)從工傷職工身上轉(zhuǎn)移到工傷保險(xiǎn)基金中。工傷保險(xiǎn)基金承擔(dān)替補(bǔ)責(zé)任以后，因?yàn)樨?zé)任的承擔(dān)而成為用人單位的債權(quán)人，因此，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以依照法律的規(guī)定進(jìn)行追償。工傷保險(xiǎn)先行支付和追償制度厘清了不同性質(zhì)的法律關(guān)系，保證了未履行繳費(fèi)義務(wù)的用人單位的工傷職工及時(shí)享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利，賦予社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法追償以維持工傷保險(xiǎn)基金正常運(yùn)行的責(zé)任。

八、規(guī)定了第三人侵權(quán)造成工傷的醫(yī)療費(fèi)用支付

由于第三人侵權(quán)導(dǎo)致工傷的，基于工傷事故，職工享有工傷保險(xiǎn)待遇請求權(quán);基于第三人侵權(quán)，職工享有人身損害請求權(quán)，在這種情況下，就會出現(xiàn)民事侵權(quán)責(zé)任和工傷保險(xiǎn)責(zé)任的競合問題。在我國，因第三人原因發(fā)生工傷事故后，如何運(yùn)用工傷保險(xiǎn)制度和民事賠償制度來實(shí)現(xiàn)“工傷損害填補(bǔ)”，如何處理兩者的競合一直困擾著理論界和實(shí)踐部門。原《工傷保險(xiǎn)條例》沒有對民事賠償與工傷保險(xiǎn)之間的關(guān)系做出明確規(guī)定。2004年5月1開始實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定:“依法應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌的用人單位的勞動者，因工傷事故遭受人身損害，勞動者或者其近親屬向人民法院起訴請求用人單位承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，告知其按《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定處理。因用人單位以外的第三人侵權(quán)造成勞動者人身損害，賠償權(quán)利人請求第三人承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持?！备鶕?jù)該司法解釋，因工傷事故遭受人身損害，勞動者或其近親屬對用人單位僅享有工傷保險(xiǎn)賠付請求權(quán);因用人單位以外的第三人侵權(quán)造成勞動者人身損害的，賠償權(quán)利人可以請求第三人承擔(dān)民事賠償責(zé)任。但是，對于權(quán)利人具體如何獲得賠償沒有明確，形成了司法實(shí)踐難以操作的局面。依據(jù)《社會保險(xiǎn)法》的規(guī)定，由于第三人的原因造成工傷的，受害人應(yīng)該向第三人主張侵權(quán)損害賠償，第三人應(yīng)該支付工傷醫(yī)療費(fèi)用，賠償受害人的損失。但是，當(dāng)?shù)谌瞬恢Ц豆t(yī)療費(fèi)用或者無法確定第三人的，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付。其法理依據(jù)在于，用人單位應(yīng)該履行工傷保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)義務(wù)，因工傷事故受到人身傷害的職工有權(quán)享受工傷保險(xiǎn)待遇。因此，只要發(fā)生工傷事故，就會在用人單位和工傷職工之間產(chǎn)生工傷保險(xiǎn)賠償法律關(guān)系，即使工傷是由于第三人的原因造成。同時(shí)，工傷保險(xiǎn)基金相比民事賠償金是比較容易獲得的，為最大限度地幫助工傷職工進(jìn)行及時(shí)救治，保護(hù)其生命健康權(quán)，法律規(guī)定了工傷保險(xiǎn)基金的先行支付制度。由于實(shí)際發(fā)生的工傷醫(yī)療費(fèi)用數(shù)額明確，且費(fèi)用憑證只有一份，因此工傷職工只能享受一份工傷醫(yī)療費(fèi)。工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在先行支付了工傷醫(yī)療費(fèi)用后，有權(quán)向侵權(quán)第三人行使代位追償權(quán)。至于工傷保險(xiǎn)關(guān)于與侵權(quán)責(zé)任關(guān)系的競合如何處理，由于立法中的分歧較大，《社會保險(xiǎn)法》未作明確規(guī)定。

九、明確了工傷保險(xiǎn)基金逐步實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌

社會保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次關(guān)系到在多大范圍內(nèi)調(diào)劑使用社會保險(xiǎn)基金，統(tǒng)籌層次越高，參加社會保險(xiǎn)的人數(shù)越多、保障效率越高、分散基金風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)。統(tǒng)籌層次的提高有利于發(fā)揮社會保險(xiǎn)的互濟(jì)和調(diào)劑功能，有利于促進(jìn)勞動力市場的統(tǒng)一和勞動力的合理流動，有利于提高公民社會保險(xiǎn)權(quán)的公平性。原《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定:“工傷保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府確定?！蹦壳埃覈ｋU(xiǎn)以中心城市或者地級市為主實(shí)行工傷保險(xiǎn)費(fèi)用統(tǒng)籌，有的地方實(shí)行縣級統(tǒng)籌。根據(jù)社會保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”，社會保險(xiǎn)的統(tǒng)籌范圍越大，社會保險(xiǎn)的互助互濟(jì)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力越強(qiáng)，所以，從理論上講，其他社會保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次也應(yīng)盡可能提高。然而，社會保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次還需考慮不同險(xiǎn)種的特征，工傷保險(xiǎn)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，相對于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，統(tǒng)籌層次要求可以低一些。《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。新《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，工傷保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，這就明確了工傷保險(xiǎn)的法定統(tǒng)籌層次是省級統(tǒng)籌，為工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高提供了法律依據(jù)，指明了法律目標(biāo)。

十、加大了工傷保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制性

工傷保險(xiǎn)屬于社會保險(xiǎn)，具有強(qiáng)制性。原《工傷保險(xiǎn)條例》對工傷保險(xiǎn)的相關(guān)主體違反法律義務(wù)的法律責(zé)任作了規(guī)定，但對用人單位應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加的，只規(guī)定了“由勞動行政部門責(zé)令改正”和由用人單位自己承擔(dān)者工傷保險(xiǎn)待遇的費(fèi)用，強(qiáng)制性明顯不足，無法確保工傷保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行。在實(shí)踐中，用人單位未依法按時(shí)足額繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的情況仍比較突出，社會保險(xiǎn)征收機(jī)構(gòu)除了申請法院強(qiáng)制征收外，缺乏有效法律手段和措施。為強(qiáng)化社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收，《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定，用人單位未按時(shí)足額繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的，征收機(jī)構(gòu)可以采取責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足，查詢存款賬戶、劃撥社會保險(xiǎn)費(fèi)、要求提供擔(dān)保、申請人民法院執(zhí)行等方式保證社會保險(xiǎn)費(fèi)的按時(shí)足額征收。這些規(guī)定強(qiáng)化了社會保險(xiǎn)征收機(jī)構(gòu)的征收手段。同時(shí)，《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定了用人單位未按時(shí)足額繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)需要承擔(dān)滯納金、被處罰款等法律責(zé)任，加大了對不參加社會保險(xiǎn)的用人單位的處罰力度。新《工傷保險(xiǎn)條例》堅(jiān)持了強(qiáng)化社會保險(xiǎn)費(fèi)征收的法律規(guī)定，增加了對不參加工傷保險(xiǎn)用人單位的行政處罰規(guī)定。此外，還增加社會保險(xiǎn)行政部門作出認(rèn)定為工傷的決定后發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟的，行政復(fù)議和行政訴訟期間不停止支付工傷職工治療工傷的醫(yī)療費(fèi)用的規(guī)定，增加了拒不協(xié)助工傷認(rèn)定調(diào)查核實(shí)的用人單位的行政處罰規(guī)定，提高了工傷保險(xiǎn)的強(qiáng)制力度。

《社會保險(xiǎn)法》和新《工傷保險(xiǎn)條例》關(guān)于工傷保險(xiǎn)修訂的背后體現(xiàn)了立法理念的創(chuàng)新，使工傷保險(xiǎn)成為真正意義上的社會保險(xiǎn)，使勞動者的權(quán)利真正成為社會權(quán)，這才是一個(gè)最根本的、巨大的進(jìn)步?！?/p>

On Major Development and Philosophy Innovation of Industrial Injury Insurance of China

Yang Sibin
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

The Social Insurance Law and the new Industrial Injury Regulation marks an important development of the system of industrial injury insurance of China.It expands the application scope of industrial injury insurance，adjusts the range of work－related injury cognizance，simplifies the settlement procedure of industrial injury，increases the expenditure items of industrial injury insurance fund，decreases the situation of ceasing to be treated as industrial injury，set up the system of advance payment and recovery of industrial injury insurance fund，overall social planning of industrial injury insurance fund and so on.The development of industrial injury insurance embodied the legislation philosophy of people－centered and labor rights protection.

Social Insurance Law;industrial Injury Insurance;cognizance of work－related injury;injury treatment;industrial injury insurance fund

F840.61

A

1673－2375(2011)04－0077－05

2011－03－10

楊思斌 (1967－)，男，安徽六安人， 法學(xué)博士，社會保障專業(yè)博士后，中國勞動關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授，主要從事社會保障法研究。

司法部重點(diǎn)項(xiàng)目《社會保障法基礎(chǔ)理論研究》(項(xiàng)目編號:03SFB1008)成果。

[責(zé)任編輯:鳳 聲]