地方政府創(chuàng)新的熱點(diǎn)領(lǐng)域與制度化研究
——對(duì)中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍項(xiàng)目的分析

毛 鋮 任曉林 田麗娜

（延安大學(xué) 公共管理研究所，陜西 延安 716000）

地方政府創(chuàng)新的熱點(diǎn)領(lǐng)域與制度化研究
——對(duì)中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍項(xiàng)目的分析

毛 鋮 任曉林 田麗娜

（延安大學(xué) 公共管理研究所，陜西 延安 716000）

本文基于對(duì)“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”入圍的114個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)的分析與研究，歸納出近十年中國(guó)地方政府創(chuàng)新的十大熱點(diǎn)領(lǐng)域，探討地方政府創(chuàng)新所呈現(xiàn)出的規(guī)律性特征；進(jìn)而探討如何用制度化的保障解決中國(guó)地方政府創(chuàng)新缺乏“續(xù)航力”的問(wèn)題，推動(dòng)中國(guó)地方政府創(chuàng)新的發(fā)展。

地方政府創(chuàng)新；地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)；政治改革；行政改革；續(xù)航力；制度化

有中國(guó)特色的社會(huì)主義政治制度是獨(dú)一無(wú)二的，既無(wú)前車之鑒也無(wú)經(jīng)驗(yàn)可取，是在不斷的嘗試與摸索中前行的。每一次改革、嘗試都是創(chuàng)新，創(chuàng)新決定著中國(guó)的命運(yùn)。近年來(lái)，地方政府創(chuàng)新成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、地方政府創(chuàng)新的含義

所謂政府創(chuàng)新，就是以“低成本、優(yōu)質(zhì)、專業(yè)、數(shù)字、規(guī)制、誠(chéng)實(shí)和透明的政府”①為目標(biāo)，通過(guò)政府自身的政治改革、行政改革、對(duì)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)方式、方法的改革，以及新的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供來(lái)提高政府行政效率、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，持續(xù)不斷的為公民提供新的公共產(chǎn)品和服務(wù)的系統(tǒng)過(guò)程。對(duì)于地方政府創(chuàng)新的定義，有廣義和狹義之分。從廣義上講，指的是省、市、縣、鄉(xiāng)一級(jí)政府的創(chuàng)新，從狹義上講，地方政府創(chuàng)新指的是市、縣、鄉(xiāng)一級(jí)政府的創(chuàng)新。

地方政府創(chuàng)新的形式和內(nèi)容從不同的角度考慮可以劃分為不同的類別。作為一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，地方政府創(chuàng)新有兩個(gè)基本的向度：地方政府內(nèi)部組織系統(tǒng)的創(chuàng)新；地方政府組織系統(tǒng)輸出的創(chuàng)新，即它所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新。地方政府內(nèi)部組織系統(tǒng)的創(chuàng)新又可以劃分為政治改革和行政改革兩部分。從創(chuàng)新的具體舉措看，政府創(chuàng)新可分為體制改革、政務(wù)公開、問(wèn)責(zé)制度、作風(fēng)建設(shè)、電子政務(wù)、綜合執(zhí)法、公務(wù)員管理等。

二、地方政府創(chuàng)新的熱點(diǎn)領(lǐng)域

地方政府創(chuàng)新是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的趨勢(shì)和進(jìn)程的反映，其發(fā)展必然與之相適應(yīng)，這就決定了不同時(shí)期的地方政府創(chuàng)新所發(fā)生的熱點(diǎn)領(lǐng)域不盡相同。那么，近十年來(lái)，中國(guó)地方政府創(chuàng)新所關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域主要有哪些呢？通過(guò)對(duì)五屆“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”入圍的114個(gè)項(xiàng)目的歸類，可以將近十年來(lái)地方政府創(chuàng)新歸為三大類22子項(xiàng)。政治改革類，共34項(xiàng)，占總數(shù)的29.8%，主要包括政治參與、民主選舉、權(quán)力監(jiān)督、基層民主、政務(wù)公開、司法改革等；行政改革類，共30項(xiàng)，占總數(shù)的26.3%，主要包括行政審批、行政管制、績(jī)效管理、公務(wù)員制度、電子政務(wù)等；公共服務(wù)類，共45項(xiàng)，占總數(shù)的39.4%，主要包括社區(qū)服務(wù)、扶貧濟(jì)弱、社會(huì)保障、公共安全、公益事業(yè)等。

1、政治改革類。（1）政治參與。民主離不開政治參與，尤其是基層群眾的政治參與。沒有政治參與的民主算不上民主。政治參與類入圍項(xiàng)目共有13項(xiàng)，占總數(shù)的11.4%。代表項(xiàng)目有：中共南京市六合區(qū)委、區(qū)人民政府“自然村中的‘民議會(huì)’”；寧夏鹽池縣外援項(xiàng)目辦公室“推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)公眾參與”；浙江省溫嶺市“民主懇談”；湖南省婦女聯(lián)合會(huì)“農(nóng)村婦女參與村級(jí)治理”等。（2）民主選舉。民主選舉是政治改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。近年來(lái)，不少改革者進(jìn)行了大膽而謹(jǐn)慎的嘗試，取得了一些成績(jī)，但就總體而言，民主選舉制度還很不完善，尚處于起步階段。這一類創(chuàng)新入圍項(xiàng)目共11項(xiàng)，占總數(shù)的9.6%，代表項(xiàng)目有：中共廣水市委組織部“兩票制”選拔村黨支部書記；四川省平昌縣“公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子”；中共深圳市大鵬鎮(zhèn)委“‘三輪兩票’制選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)”等。（3）權(quán)力監(jiān)督。公民對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，是民主政治的基本要素之一。沒有監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，導(dǎo)致官員的腐敗，這是政治學(xué)的公理。權(quán)力監(jiān)督類入圍獎(jiǎng)項(xiàng)共4項(xiàng)，占總數(shù)的3.5%，以四川省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)“‘在線監(jiān)督’預(yù)算執(zhí)行”為主要代表。

2、行政改革類。（1）行政管制。行政管制是政府職能的重要方面，對(duì)于規(guī)范和調(diào)整社會(huì)秩序起著不可替代的作用。行政管制類入圍獎(jiǎng)項(xiàng)共8項(xiàng)，占總數(shù)的7%。代表項(xiàng)目有：中共深圳市鹽田區(qū)委、區(qū)人民政府“社區(qū)治理體制改革”；北京市石景山區(qū)“魯谷社區(qū)街道管理體制創(chuàng)新”；江蘇省南京市白下區(qū)人民政府“淮海街道管理體制改革”等。（2）行政審批。行政審批是政府工作的一項(xiàng)基本內(nèi)容，行政審批改革對(duì)于提高政府工作效率起著重要作用。行政審批類入圍獎(jiǎng)項(xiàng)共7項(xiàng)，占總數(shù)的6.1%。代表項(xiàng)目有：中共咸寧市咸安區(qū)委“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革”；深圳市監(jiān)察局“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”；四川省成都市人民政府“一窗式”行政審批制度改革等。（3）績(jī)效管理?？?jī)效管理在私人組織中的成功運(yùn)用同樣可以運(yùn)用到公共組織中，有利于建設(shè)高效率的政府，更好的為社會(huì)提供公共服務(wù)?？?jī)效管理類入圍項(xiàng)目共6項(xiàng)，占總數(shù)的6%。代表項(xiàng)目有：中共江陰市委、市人民政府“‘幸福江陰’綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”；浙江省紹興市人民政府辦公室“導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系”；福建省廈門市思明區(qū)“公共部門績(jī)效評(píng)估”等。

3、公共服務(wù)類。（1）社會(huì)保障。社會(huì)保障是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證，也是政府公共服務(wù)的最重要內(nèi)容。社會(huì)保障類入圍項(xiàng)目共19項(xiàng)，占總數(shù)的16.6%。代表項(xiàng)目有：新疆維吾爾自治區(qū)呼圖壁縣人民政府“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”；河北省遷安市人民政府“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”；中共石泉縣委、縣人民政府“關(guān)愛留守兒童長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)”等。（2）社區(qū)服務(wù)。居民群眾的多方面需求給社區(qū)服務(wù)提出了新的更高的要求。加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)有利于擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、體現(xiàn)政府的施政宗旨。社區(qū)服務(wù)類項(xiàng)目共11項(xiàng)，占總數(shù)的9.6%。代表項(xiàng)目有：北京市“社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)”；上海市浦東新區(qū)司法局“社區(qū)矛盾調(diào)解”；上海市普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道辦事處“社區(qū)民間組織管理體制改革”等。（3）公共安全。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，公共安全問(wèn)題突出已是不爭(zhēng)事實(shí)。重視公共安全顯得尤為重要。公共安全類入圍項(xiàng)目共4項(xiàng)，占總數(shù)的3.5%。代表項(xiàng)目有：四川省遂寧市政法委“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”；內(nèi)蒙古公安邊防總隊(duì)“草原110”。（4）公益事業(yè)。近年來(lái)，在公益事業(yè)方面我國(guó)政府成績(jī)突出，但與英美等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還顯得很不夠，還需要更多的努力與創(chuàng)新。公益事業(yè)類入圍項(xiàng)目共4項(xiàng)，占總數(shù)的3.5%。代表項(xiàng)目有：福建省廈門市思明區(qū)嘉蓮街道“愛心超市”，上海市徐匯區(qū)康健街道工委、辦事處“康樂(lè)工程”。

三、地方政府創(chuàng)新的規(guī)律性特點(diǎn)

通過(guò)比較分析之后，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，近十年來(lái)地方政府創(chuàng)新呈現(xiàn)出規(guī)律性的特點(diǎn)。（1）地方政府創(chuàng)新以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公民政治需求，提高執(zhí)政能力為核心目標(biāo)。在某種程度上說(shuō)，這是中國(guó)地方政府創(chuàng)新的最有特色之處④。中國(guó)的各級(jí)政府創(chuàng)新都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)下進(jìn)行的，創(chuàng)新不僅要符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，也要實(shí)現(xiàn)提高黨的執(zhí)政能力的目的。（2）地方政府創(chuàng)新的重點(diǎn)逐步從以政治改革和行政改革為主，向以公共服務(wù)改革為主、政治改革和行政改革為輔轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府是人類所追求的理想政府，是善政發(fā)展的終極目標(biāo)。有效提供公共服務(wù)是衡量政府績(jī)效的最重要杠桿之一⑤。而這種轉(zhuǎn)變正是我國(guó)政府在服務(wù)型政府建設(shè)上努力的體現(xiàn)。第一屆政治改革類入圍項(xiàng)目9項(xiàng)，占當(dāng)屆總數(shù)的45%；第二屆6項(xiàng)，占當(dāng)屆總數(shù)的31.5%；第五屆入圍7項(xiàng)，但卻只占當(dāng)屆總數(shù)的23.3%。第一屆、第三屆行政改革類入圍項(xiàng)目分別為6項(xiàng)、8項(xiàng)，占當(dāng)屆總數(shù)百分比分別為30%、32%；到第四屆、第五屆，該類入圍項(xiàng)目分別為5項(xiàng)、8項(xiàng)，占當(dāng)屆總數(shù)的百分比下降到25%、26%。第一屆公共服務(wù)類入圍5項(xiàng)，占當(dāng)屆總數(shù)的25%，第四屆，該類入圍8項(xiàng)，占總數(shù)的40%，到第五屆，入圍15項(xiàng)，占總數(shù)的50%。五屆入圍的114個(gè)項(xiàng)目中，公共服務(wù)類入圍項(xiàng)目共有45項(xiàng)，占總數(shù)的39.3%；政治改革類入圍34項(xiàng)，占總數(shù)的29.8%；行政改革類入圍30項(xiàng)，總數(shù)的26.3%；綜合改革類入圍5項(xiàng)，占總數(shù)的4.3%。

由此可見，公共服務(wù)類創(chuàng)新已成為地方政府創(chuàng)新的重點(diǎn)，并且在今后的發(fā)展中，所占的比重將會(huì)擴(kuò)大。究其原因，從客觀上講，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷向前發(fā)展，人們的物質(zhì)、文化等各方面的需求在不斷增加，政府必須不斷的提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，提供新的公共產(chǎn)品和服務(wù)，才能滿足人們的需求。從主觀上講，原因之一：各級(jí)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供在政府職能中的重要且優(yōu)先的地位，并在這方面做出了大膽的嘗試。原因之二：近十年的改革創(chuàng)新實(shí)踐證明，行政改革和政治改革類創(chuàng)新，由于在改革的過(guò)程中牽扯的各方既得利益眾多；其產(chǎn)生的影響也過(guò)大，導(dǎo)致這方面改革的阻力過(guò)大、成本過(guò)高，成效在短期來(lái)看也是甚微的。因此，地方政府往往熱衷于在公共服務(wù)類創(chuàng)新上尋求突破。相比前者，后者在改革過(guò)程中所遇到的阻力要小的多，其投入的成本較低，成效顯著。但是，這并不是說(shuō)政治和行政改革類創(chuàng)新不重要，更不意味著這兩類改革創(chuàng)新活動(dòng)的停止。政治改革類創(chuàng)新、行政改革類創(chuàng)新和公共服務(wù)類創(chuàng)新是地方政府創(chuàng)新系統(tǒng)的三個(gè)有機(jī)組成部分，三者緊密相連，相互促進(jìn)，缺一不可。政治改革和行政改革是公共服務(wù)創(chuàng)新的有力保障，缺乏這種保障，公共服務(wù)創(chuàng)新難以進(jìn)行。同時(shí)，公共服務(wù)的不斷創(chuàng)新，客觀上要求政治和行政的配套改革，客觀上推動(dòng)了二者的改革創(chuàng)新。

四、實(shí)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新的制度化需要解決的問(wèn)題

通過(guò)近十年的發(fā)展，地方政府創(chuàng)新的成果理應(yīng)豐厚，但對(duì)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍的114個(gè)項(xiàng)目的后續(xù)研究與分析，得出的結(jié)果確實(shí)讓人沮喪。首屆入圍的項(xiàng)目如“兩票制”選舉村黨支部書記、“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)等，在全國(guó)范圍內(nèi)有了一定程度的推廣。然而，大多數(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目卻沒有堅(jiān)持下來(lái)。四川省平昌縣“公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子”，這無(wú)疑是一項(xiàng)基層民主的重要?jiǎng)?chuàng)新，深受群眾擁護(hù)，也得到了中央領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者的高度肯定。然而，這么好的一項(xiàng)重大創(chuàng)新在一些地方試行一段時(shí)間后卻停了下來(lái)，至今在全國(guó)也只有近300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在時(shí)斷時(shí)續(xù)地推行，還不到全國(guó)3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的百分之一②。究其原因就在于地方政府創(chuàng)新普遍存在缺乏續(xù)航力的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：一是難以堅(jiān)持。比如中共遂寧市市中區(qū)委“‘公推公選’鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)”，現(xiàn)在中央要求在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣，其先行者深圳大鵬鎮(zhèn)早已停下了。就項(xiàng)目本身來(lái)說(shuō)是很好的創(chuàng)新，已取得了實(shí)質(zhì)性的成效。但問(wèn)題是，當(dāng)推動(dòng)這一創(chuàng)新舉措的主要領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)任它處或者升遷后，這一創(chuàng)新也就“人走政息”了。二是難以推廣。被稱為咸安模式的“湖北省咸寧市咸安區(qū)‘以錢養(yǎng)事’鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革”，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐現(xiàn)已在湖北省推廣開來(lái)并取得了顯著的成效。但這僅僅只是在湖北省，這么好的創(chuàng)新舉措為什么沒能在全國(guó)推廣呢？導(dǎo)致這種續(xù)航力缺乏的可能性原因有：項(xiàng)目的主要倡導(dǎo)者調(diào)任使其無(wú)法堅(jiān)持；項(xiàng)目本身成本過(guò)高難以長(zhǎng)期實(shí)施；缺乏群眾基礎(chǔ)得不到認(rèn)可等，但筆者認(rèn)為最主要的原因在于缺乏制度化的保障。

缺乏制度保障，不能將好的創(chuàng)新舉措及時(shí)加以制度化，只會(huì)扼殺它們。當(dāng)前的實(shí)際是一些好的創(chuàng)新項(xiàng)目沒有得到上級(jí)的重視，沒有及時(shí)的用國(guó)家制度的形式來(lái)將其固定下來(lái)。缺乏這種制度化的規(guī)范，地方政府創(chuàng)新主要是地方領(lǐng)導(dǎo)人為了政績(jī)、政治前途而人為的在單方面的推動(dòng)；沒有從國(guó)家方針政策的層面來(lái)及時(shí)的對(duì)其進(jìn)行權(quán)威性規(guī)定，無(wú)法向法律法規(guī)一樣強(qiáng)制性的要求地方各級(jí)政府加以推廣。也即是說(shuō)，不從制度上保證地方政府的創(chuàng)新，即使一些成熟的政治改革，也會(huì)裹足不前。因此，對(duì)于一些好的創(chuàng)新舉措應(yīng)該及時(shí)的將其制度化。

1、制定相關(guān)法律法規(guī)和制度化標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)還沒有將好的地方政府創(chuàng)新上升為國(guó)家的制度、政策的相關(guān)法律法規(guī)，也沒有相應(yīng)的制度化標(biāo)準(zhǔn)。因此，必須要制定出相應(yīng)的法律法規(guī)，使制度化有法可依，法律法規(guī)的保障必將會(huì)加快制度化進(jìn)程，與此同時(shí)，要制定出制度化的標(biāo)準(zhǔn)：制度化要滿足什么樣的條件；什么樣的創(chuàng)新可以制度化；創(chuàng)新取得何種成效才能制度化；這也是至關(guān)重要的。

2、政府體制的配套改革。當(dāng)前，經(jīng)常遇到情況是，好的創(chuàng)新一遇到領(lǐng)導(dǎo)者的更替就“人走政息”，這就是體制的問(wèn)題。舊的體制存在官本位、小團(tuán)體利益等惰性，制約著制度化的進(jìn)程。政府體制的改革十分重要和迫切，我們?cè)诜e極推動(dòng)地方政府創(chuàng)新這一微觀層面的改革的同時(shí)，必須配套宏觀層面的政府體制的改革，打破傳統(tǒng)的人治政治束縛，由人治走向法治是制度化的前提。

3、必要的獎(jiǎng)勵(lì)與政策資金的支持。上級(jí)政府要給予獎(jiǎng)勵(lì)和政策資金的支持，僅僅依靠“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”這一第三方獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)不到激勵(lì)的效果，需要政府設(shè)立專門的獎(jiǎng)項(xiàng)。同時(shí)，要做好宣傳和各項(xiàng)保障工作，加強(qiáng)各級(jí)各地地方政府創(chuàng)新成果的交流，推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的推廣；調(diào)動(dòng)地方政府改革創(chuàng)新的積極性，鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新。

注釋：

①2003年11月在墨西哥城舉行的 “第五屆全球政府創(chuàng)新論壇”在宣言中提出的21世紀(jì)政府創(chuàng)新的七大目標(biāo)。

②王國(guó)紅：《地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力與條件》，《學(xué)術(shù)論壇》，2010年第5期。

責(zé)任編輯：陳文興

D63-3

A

1671-2994（2011）02-0169-03

2011-02-10

毛 鋮（1986- ），男，湖北隨州人，延安大學(xué)公共管理研究所研究生。研究方向：行政管理。任曉林（1965- ），男，陜西洛川人，延安大學(xué)公共管理研究所所長(zhǎng)、教授。研究方向：行政管理。田麗娜（1986- ），女，遼寧興城人，延安大學(xué)公共管理研究所研究生。研究方向：行政管理。