對(duì)提高應(yīng)急服務(wù)能力的一點(diǎn)思考

湯筑強(qiáng)

(貴州省氣象局,貴州 貴陽(yáng) 550002)

對(duì)提高應(yīng)急服務(wù)能力的一點(diǎn)思考

湯筑強(qiáng)

(貴州省氣象局,貴州 貴陽(yáng) 550002)

通過(guò)赴美國(guó)學(xué)習(xí)考察,重點(diǎn)分析介紹美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容、職責(zé)以及應(yīng)急處置,對(duì)比國(guó)內(nèi)情況,提出改進(jìn)提高氣象應(yīng)急服務(wù)能力的一些思考建議。

應(yīng)急服務(wù);思考

1 引言

遵照中國(guó)氣象局安排,2010年 1月 23日至 2月 12日,有幸參加上級(jí)組織的“氣候變化與防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)團(tuán)”赴美國(guó)學(xué)習(xí)培訓(xùn) 21天。團(tuán)員由中國(guó)氣象局職能司,部分省氣象局、省氣候中心、省氣象研究所及南京信息工程大學(xué)部分專家及相關(guān)人員組成。

在美期間,先后訪問(wèn)了圣地亞哥市基金會(huì)、洛杉磯市環(huán)保局、南加州海岸水研究所、沙漠研究所、麻州應(yīng)急管理局、費(fèi)爾法克斯郡應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、波士頓地方電視臺(tái)、藍(lán)山氣象觀測(cè)站和新澤西州立拉特格斯大學(xué),就美國(guó)氣候變化科學(xué)研究和應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略、聯(lián)邦和地方政府應(yīng)對(duì)氣候變化的認(rèn)識(shí)與行動(dòng)及其存在差異的社會(huì)根源、聯(lián)邦防災(zāi)減災(zāi)體制和州縣應(yīng)急管理機(jī)制、人工影響天氣技術(shù)方法和效益評(píng)估、多學(xué)科交叉研究及面向政府決策和社會(huì)需求的科研成果評(píng)價(jià)與轉(zhuǎn)化機(jī)制、氣象預(yù)報(bào)服務(wù)與知識(shí)傳播、科學(xué)管理和領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)等方面進(jìn)行了 17個(gè)專題培訓(xùn)。學(xué)習(xí)培訓(xùn)內(nèi)容豐富,既開(kāi)拓了眼界,又增長(zhǎng)了知識(shí),受益匪淺。下面重點(diǎn)介紹麻州應(yīng)急管理局培訓(xùn)情況。

2 基本概況

麻州應(yīng)急管理局 (Massachusetts Emergency ManagementAgency簡(jiǎn)稱MEMA)成立于 1950年代,全部建在地下室內(nèi),主要針對(duì)二戰(zhàn)結(jié)束后,為有效防范來(lái)自前蘇聯(lián)的核攻擊,保障民眾安全而建立的州級(jí)戰(zhàn)時(shí)協(xié)調(diào)民兵力量的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束,為應(yīng)對(duì)頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害和人為事件,并能夠在災(zāi)害事件防范救援中發(fā)揮關(guān)鍵作用,MEMA的主要功能和任務(wù)相應(yīng)發(fā)生改變和調(diào)整。

在美國(guó),自然災(zāi)害和各種突發(fā)事件多發(fā)易發(fā),災(zāi)害和事件的救助處置是由下而上的,即社區(qū) (企業(yè) )——地方 ——州 ——聯(lián)邦 ,因此每個(gè)州都有類似的機(jī)構(gòu),其主要職責(zé)就是在災(zāi)害及各類突發(fā)事件發(fā)生時(shí),協(xié)調(diào)各相關(guān)部門(mén)、企業(yè)進(jìn)行救災(zāi)救援,研判事件危害程度,提請(qǐng)州政府宣布進(jìn)入緊急狀態(tài),直至建議州政府向聯(lián)邦政府求援。聯(lián)邦政府有聯(lián)邦緊急情況管理署 (Federal Emergency Management Agency,簡(jiǎn)稱 FEMA)。

在MEMA,公共事務(wù)部主任 PeterW.Judge先生為我們做了詳細(xì)介紹。在麻州,由于郡縣級(jí)力量較弱,因此,要管理 400余社區(qū),其中 100多社區(qū)各種災(zāi)害、事件多發(fā)易發(fā),州級(jí)應(yīng)急任務(wù)艱巨。MEMA辦公面積約一英畝 (4 047 m2),工作、生活設(shè)施齊備,應(yīng)有具有,運(yùn)行維持全由州預(yù)算解決。共有 70余人,其中有 20人被派住到相應(yīng)辦事處,3人派到極可能出現(xiàn)情況的不同區(qū)域。工作人員精干高效,各有專長(zhǎng),并且一專多能,主要工作是匯集、傳送及監(jiān)看各個(gè)管道傳來(lái)的資訊,包括氣象、國(guó)安、交通等單位。一旦有緊急情況,MEMA就會(huì)召集麻州各單位代表進(jìn)駐,動(dòng)員所有可以動(dòng)員的人力物力,以應(yīng)對(duì)自然和人為產(chǎn)生的緊急狀況。

3 主要內(nèi)容

根據(jù)介紹,歸納主要有以下特點(diǎn):

3.1 協(xié)調(diào)有力

MEMA與各單位并無(wú)從屬或上下級(jí)的關(guān)系,該中心主任只是會(huì)議主席,負(fù)責(zé)簡(jiǎn)報(bào)及協(xié)調(diào)各單位,包括麻州境內(nèi)的國(guó)民兵 (National Guard)等,而各單位將根據(jù)自己的約定職責(zé),報(bào)告其應(yīng)變之道。待協(xié)調(diào)結(jié)束,各單位也已充分完成響應(yīng),MEMA則通過(guò)媒體告知民眾災(zāi)害預(yù)警信息,并要求民眾充分配合防災(zāi)。MEMA存在的意義在于結(jié)合了“當(dāng)局各部門(mén)”、“媒體”及“民眾”的力量,共同應(yīng)對(duì)緊急事件。

可容納 70余人的指揮中心會(huì)議室,備有新英格蘭區(qū)域詳細(xì)地理信息,醒目標(biāo)示有重要場(chǎng)所、重要設(shè)施、行政、道路、社區(qū)等,安置的三塊電腦控制巨幅投影屏可以顯示局域網(wǎng)上的各類信息。遇有突發(fā)事件或可能出現(xiàn)自然災(zāi)害時(shí),來(lái)自全州不同部門(mén) (企業(yè))約 60余代表組成的協(xié)調(diào)指揮團(tuán)隊(duì)立即匯聚這里進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng),信息共享,分析會(huì)商,一旦有與自己職責(zé) (利益)有關(guān)狀況,立即進(jìn)行處置;一旦下面有需求,立刻協(xié)調(diào)調(diào)度人力物力財(cái)力,非常迅捷、合理。

政府機(jī)構(gòu)代表由州長(zhǎng)按職責(zé)指定,企業(yè)為利益攸關(guān)者,如電力、交通、供水等,這一協(xié)調(diào)機(jī)制主要靠規(guī)程、協(xié)議約束,從而形成利益關(guān)聯(lián)密切、配合默契主動(dòng),相互支持依賴、運(yùn)行通暢有力的協(xié)調(diào)指揮團(tuán)隊(duì)。

并非每一次代表都要全部到齊,團(tuán)隊(duì)組合針對(duì)不同事件而不同,總能形成符合需求、科學(xué)有效的搭配。

此外,團(tuán)隊(duì)全體人員每月例會(huì)成為制度化,平時(shí)開(kāi)展培訓(xùn)、演習(xí)的同時(shí),還進(jìn)行座談、總結(jié)。

3.2 理念清晰

在MEMA,特別強(qiáng)調(diào) 4個(gè)工作過(guò)程,即準(zhǔn)備、反應(yīng)、搶險(xiǎn)救災(zāi)和減災(zāi)。這一清晰的理念既約束自己,同時(shí)又指導(dǎo)全州各個(gè)社區(qū),保證了應(yīng)急工作的有力、高效。

3.2.1 準(zhǔn)備 就是做到“預(yù)則立”。準(zhǔn)備是全方位的,既有自然災(zāi)害應(yīng)對(duì),也有人為事件處置。要求首先要有預(yù)案,預(yù)案充分體現(xiàn)了總體性、聯(lián)動(dòng)性、針對(duì)性和可操作性。在麻州,80%以上社區(qū)都制定有具備信息溝通、人員疏散等結(jié)合人力、物力、財(cái)力的搶險(xiǎn)救災(zāi)預(yù)案,一旦出現(xiàn)情況,就能立刻進(jìn)行針對(duì)應(yīng)急。15%以上的社區(qū)針對(duì)社區(qū)特征制定有專項(xiàng)預(yù)案,能有效解決海岸地區(qū)、工廠附近等甚至社區(qū)間信息溝通與共享問(wèn)題。這些預(yù)案必須經(jīng)歷演練甚至是實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)。

演練和培訓(xùn)不可或缺,對(duì)地方官員應(yīng)急能力,搜救人員找尋人、物、修補(bǔ)殘缺破壞,中小學(xué)防災(zāi)能力等都通過(guò)這種方式得到增強(qiáng)。

3.2.2 反應(yīng) 有了完備的預(yù)案,又開(kāi)展了培訓(xùn)、演練,在遇到情況時(shí)就能按預(yù)案展開(kāi),指揮協(xié)調(diào)醫(yī)療、搶險(xiǎn)、民兵、工商業(yè)等各種力量各就各位,指令一到,即刻行動(dòng)。需要強(qiáng)調(diào)的是,遇有事件,采取事發(fā)地先期處置原則,就地通知,就地動(dòng)員力量,就地開(kāi)展救援。但當(dāng)遭遇事件太大,超過(guò)自己能力范圍,就可向上級(jí)提出需求 (一般都會(huì)主動(dòng)申請(qǐng),得到上級(jí)財(cái)力支持),由上級(jí)調(diào)配力量支持。

3.2.3 搶險(xiǎn)救災(zāi) 雖然MEMA表面看起來(lái)是一個(gè)人力管理機(jī)構(gòu),但在處置突發(fā)事件時(shí)卻擁有指揮所有資源、協(xié)調(diào)各種力量的權(quán)力,是一個(gè)能起到承上啟下組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),能協(xié)調(diào)處置洪水、干旱、龍卷、地震、流行病、騷亂、核泄漏等 20余種突發(fā)事件,根據(jù)需求,派出救火隊(duì)、紅十字醫(yī)療隊(duì)、搶險(xiǎn)工程隊(duì)等應(yīng)急專業(yè)救援隊(duì)伍,提供 18種類型支援支撐。

3.2.4 減災(zāi) 主要是根據(jù)災(zāi)害發(fā)生發(fā)展規(guī)律,有針對(duì)性提出減少損失的政策建議和科學(xué)措施 (這與我們進(jìn)行氣候論證相似)。比如在重災(zāi)反復(fù)發(fā)生的區(qū)域,應(yīng)建議政府提出避災(zāi)轉(zhuǎn)移辦法,提出洪澇設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等等,事無(wú)巨細(xì),提前考慮。

3.3 成效顯著

美國(guó)是各種自然災(zāi)害多發(fā)易發(fā)的國(guó)家,盡管各州都有相應(yīng)機(jī)構(gòu),但州情不同,司職功能和作用亦有所不同。佛州由于災(zāi)害事件最多,相對(duì)而言,各項(xiàng)應(yīng)急工作走在美國(guó)前列,有“各地看佛州”之說(shuō)。麻州應(yīng)急工作在全美國(guó)處在第二,這一成績(jī)來(lái)之不易,MEMA已連續(xù) 8年受到美國(guó)應(yīng)急減災(zāi)機(jī)構(gòu)認(rèn)證認(rèn)可,并多次獲得表彰,成效顯著。

4 體會(huì)與思考

4.1 預(yù)案編制周密科學(xué)

準(zhǔn)備充分,凡事“預(yù)則立”。強(qiáng)調(diào)事前編制預(yù)案,事無(wú)巨細(xì),橫到邊,縱到底,不留死角,全面覆蓋;職責(zé)明確,利益關(guān)聯(lián),科學(xué)合理,充分顧及各級(jí)各種資源力量使用,預(yù)先設(shè)置各種情況,實(shí)用可行,周密詳實(shí)。充分體現(xiàn)了總體性、聯(lián)動(dòng)性、針對(duì)性和可操作性。

培訓(xùn)演練到位實(shí)用,不斷培訓(xùn),反復(fù)演練,既能完善提高預(yù)案質(zhì)量,又能增強(qiáng)預(yù)案執(zhí)行效率特別是提高應(yīng)急處置能力,更能加強(qiáng)社會(huì)參與和響應(yīng)效果。有時(shí)甚至利用實(shí)戰(zhàn)進(jìn)行演練和檢驗(yàn),這種貼近真實(shí),實(shí)戰(zhàn)歷練的做法很值得學(xué)習(xí)借鑒。

4.2 協(xié)調(diào)配合有力有效

由于美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),部門(mén)明確權(quán)責(zé),企業(yè)關(guān)切利益,因此法律、協(xié)議約束力強(qiáng),部門(mén)、企業(yè)在規(guī)程和預(yù)案中職責(zé)明晰、措施明晰、應(yīng)對(duì)明晰,使得團(tuán)隊(duì)利益關(guān)聯(lián)密切、配合默契主動(dòng),相互支持依賴、運(yùn)行通暢有力,顯現(xiàn)出MEMA協(xié)調(diào)有力、便捷、高效,在應(yīng)急處置中集群作用大,效率高。

4.3 千方百計(jì)提高預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率

做好防災(zāi)減災(zāi)工作,需要優(yōu)質(zhì)的氣象服務(wù),而優(yōu)質(zhì)首先體現(xiàn)在預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率,解決好這個(gè)氣象服務(wù)的節(jié)點(diǎn),服務(wù)質(zhì)量就有了前提和保障。在美期間,恰遇兩次百年不遇的暴風(fēng)雪天氣,國(guó)家天氣局提前兩天預(yù)報(bào)出現(xiàn)時(shí)間、地區(qū)及降雪厚度,SNOW STORM警報(bào)發(fā)布后,如同“發(fā)令槍”或“消息樹(shù)”提示,社會(huì)全體總動(dòng)員,廣播、電視、電子顯示屏反復(fù)播放各種警示,各相關(guān)部門(mén)按職責(zé)提醒公眾注意交通安全、取暖用火安全、提前備好食物用水等,公眾相互提醒,各有關(guān)人員、設(shè)備值班待命…,由此可見(jiàn)準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)對(duì)災(zāi)害防御和減少損失多么重要。因此,我們必須堅(jiān)決落實(shí)中國(guó)氣象局黨組關(guān)于提高氣象監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性、災(zāi)害預(yù)警的時(shí)效性的要求,矢志不移,下大力氣,依托科技創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新,著力培養(yǎng)新時(shí)期現(xiàn)代氣象人才,千方百計(jì)提高預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率,以確?！跋?shù)”和“發(fā)令槍”的警示質(zhì)量。

4.4 抓好氣象防災(zāi)減災(zāi)能力和機(jī)制建設(shè)

遵循《氣象法》和《氣象災(zāi)害防御條例》賦予的職責(zé),氣象部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好在氣象災(zāi)害防御中的科技先導(dǎo)作用,氣候變化應(yīng)對(duì)中的科技支撐作用,氣候資源開(kāi)發(fā)中的科技主導(dǎo)作用。

美國(guó)的應(yīng)急工作,也是在經(jīng)歷“911”恐怖襲擊和“卡特林娜”颶風(fēng)危害之后,才痛定思痛,下大力抓出成效的。在我國(guó),由于有專門(mén)法律,有各級(jí)黨委、政府重視,動(dòng)員力量強(qiáng)大,這是我們的政治、體制優(yōu)越性,具備了很重要的客觀條件,這方面我們比美國(guó)有優(yōu)勢(shì),換句話講,“政府主導(dǎo)”能力有很大優(yōu)勢(shì)。但必須看到,由于我國(guó)科技整體實(shí)力不強(qiáng),地區(qū)發(fā)展不平衡特別是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理體制改革還未到位,部門(mén)職責(zé)模糊、交叉、重疊及邊界不清,公眾自我防范意識(shí)不夠等等,這是差距所在,或者說(shuō)在躲災(zāi)、避災(zāi)、防災(zāi)和減災(zāi)方面“部門(mén)聯(lián)動(dòng),社會(huì)參與”尚有不足。當(dāng)然,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革、發(fā)展不斷深化,這些矛盾和問(wèn)題將會(huì)逐步得到解決。

要做好氣象災(zāi)害防御及應(yīng)急處置工作,應(yīng)從加強(qiáng)能力建設(shè)和體制機(jī)制建設(shè)入手。在能力建設(shè)方面,要按照胡錦濤總書(shū)記重要指示要求、國(guó)務(wù)院 3號(hào)文件和國(guó)務(wù)院辦公廳 49號(hào)文件要求,堅(jiān)持不懈做好氣象現(xiàn)代化建設(shè)工作,中國(guó)氣象局已作出全面安排部署,關(guān)鍵是抓好落實(shí)并結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性工作。在體制機(jī)制建設(shè)方面,要抓住機(jī)遇,按法律和國(guó)家賦予的職責(zé),主動(dòng)承擔(dān)起科技先導(dǎo)作用,建立體現(xiàn)“政府主導(dǎo),部門(mén)聯(lián)動(dòng),社會(huì)參與”的國(guó)家級(jí)、省級(jí)等各級(jí)氣象災(zāi)害防御和應(yīng)急處置聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制,使《氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》落到實(shí)處。真正從實(shí)戰(zhàn)出發(fā),完善各類預(yù)案,強(qiáng)化培訓(xùn)、演練,增強(qiáng)針對(duì)性、實(shí)用性、指導(dǎo)性和可操作性;制定有約束力的聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)程,科學(xué)合理劃分應(yīng)急處置事權(quán)、職權(quán)和責(zé)任,明確職責(zé),提高“部門(mén)聯(lián)動(dòng)”效率;同時(shí),廣泛開(kāi)展科普宣傳,提高全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。

C931

B

1003-6598(2011)01-0001-03

2010-12-02

湯筑強(qiáng) (1963-),男,高工,主要從事行政管理工作。