農(nóng)業(yè)面源污染防治立法研究

張 慧，李延峰

（河南省種子管理站，河南 鄭州 450046）

21世紀(jì)的農(nóng)業(yè)同時(shí)肩負(fù)糧食增產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)兩大重任，既要為不斷增長(zhǎng)的人口提供足以保證其基本生存的糧食供給，又要兼顧改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)業(yè)基本解決了糧食供給問題，但由農(nóng)業(yè)造成的農(nóng)村面源污染問題卻日漸突出。如何解決農(nóng)業(yè)面源污染，構(gòu)建環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，成為政府急需解決的問題。

1 農(nóng)業(yè)面源污染概述及特點(diǎn)分析

面源污染又稱為非點(diǎn)源污染，是相對(duì)于點(diǎn)源污染而提出的，農(nóng)業(yè)面源污染是指農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活過程中產(chǎn)生的、未經(jīng)合理處置的污染物對(duì)水體、土壤和空氣及農(nóng)產(chǎn)品造成的污染，具有位置、途徑、數(shù)量不確定，隨機(jī)性大，發(fā)布范圍廣，防治難度大等特點(diǎn)。主要來(lái)源有兩個(gè)方面：一是農(nóng)村居民生活廢物，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不合理使用而流失的農(nóng)藥、化肥、殘留在農(nóng)田中的農(nóng)用薄膜和處置不當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)畜禽糞便、惡臭氣體以及不科學(xué)的水產(chǎn)養(yǎng)殖等產(chǎn)生的水體污染物。

1.1 分散性和隱蔽性

與點(diǎn)源污染的相對(duì)集中性相比，農(nóng)業(yè)面源污染所具有的顯著特征就是其分散性，它隨著氣候、天氣、水文特征、地貌及土地利用狀況的不同而具有時(shí)空上的不均衡性，同時(shí)面源污染的這一特征也導(dǎo)致了其地理位置和空間位置的不易識(shí)別性，如果不用專業(yè)設(shè)備和技術(shù)進(jìn)行檢測(cè)、評(píng)估，與點(diǎn)源污染相比則人們?nèi)庋圯^難以發(fā)現(xiàn)。如城市生活污水主要是通過統(tǒng)一排污口，集中排放，可在排污口進(jìn)行污水處理，以減輕其污染。而農(nóng)村面源污染源在降水或融雪的沖刷作用下，將會(huì)流向不特定的土地、水體等，其分散性造成的污染范圍是難以估測(cè)的。

1.2 隨機(jī)性和不確定性

從起源和形成過程來(lái)看，農(nóng)業(yè)面源污染還與降雨的時(shí)間、過程、灌溉的方式等密切相關(guān)。面源污染很大程度是通過城市地表徑流、礦區(qū)地表徑流和土壤侵蝕造成的，無(wú)論是城市地表徑流、礦區(qū)地表徑流，還是土壤侵蝕，其規(guī)模和強(qiáng)度均與降水過程密切相關(guān)。此外，面源污染的形成與其他許多因素，如土壤結(jié)構(gòu)、農(nóng)作物類型、氣候、地質(zhì)地貌等密切相關(guān)。正是由于降水的隨機(jī)性和其他影響因子的不確定性，決定了面源污染的形成具有較大的隨機(jī)性。

1.3 廣泛性和難監(jiān)測(cè)性

由于農(nóng)業(yè)面源污染涉及到多個(gè)分散的污染源和污染主體，而且在特定的范圍內(nèi)，這些污染主體的污染行為在區(qū)域內(nèi)可能相互交叉存在，而且還會(huì)隨著地形水文等因素發(fā)生遷移，再加上污染信息的稀缺和不對(duì)稱，因此很難具體監(jiān)測(cè)到單個(gè)污染者的排

放量。當(dāng)然，面源污染也可以通過高科技手段具體識(shí)別和監(jiān)測(cè)，但無(wú)疑要付出過高的管理成本。

1.4 滯后性和防治困難性

農(nóng)業(yè)污染物質(zhì)如化肥、農(nóng)藥、畜禽糞便對(duì)環(huán)境的影響過程是一個(gè)循序漸進(jìn)的量的積累過程，因而農(nóng)業(yè)面源污染也是一個(gè)從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變過程，多數(shù)情況下這一過程是較為緩慢的，再加上農(nóng)業(yè)面源污染具有的隱蔽性和難監(jiān)測(cè)性等特征，就決定了其所造成的危害具有滯后性。農(nóng)業(yè)面源污染的這種滯后性無(wú)疑加大了防治難度，難以做到及時(shí)處治。

2 農(nóng)業(yè)面源污染的危害分析

2.1 農(nóng)業(yè)耕作條件惡化，水土流失嚴(yán)重

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，由于化肥、農(nóng)藥、地膜等的過量和不合理使用，使得農(nóng)田土壤中有機(jī)質(zhì)含量大幅度減少，土壤出現(xiàn)了板結(jié)現(xiàn)象，土壤的保水性、透氣性弱化，形成大面積水土流失。從我國(guó)的情況來(lái)看，由于化肥的大量使用，破壞了土壤的團(tuán)粒結(jié)構(gòu)，使得全國(guó)水土流失面積已達(dá)367萬(wàn)平方公里，流失泥沙在50億噸以上。土壤中污染物的含量大大超過了農(nóng)田可承載的安全負(fù)荷，對(duì)國(guó)土資源造成了嚴(yán)重的危害，一些污染嚴(yán)重的地區(qū)，甚至?xí)霈F(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)作物無(wú)法繼續(xù)種植的現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展形成了重大隱患。

2.2 對(duì)水體環(huán)境質(zhì)量構(gòu)成嚴(yán)重威脅

農(nóng)業(yè)面源污染的存在，會(huì)導(dǎo)致河水水質(zhì)富營(yíng)養(yǎng)化，藻類大量繁殖，降低水體透明度和供魚類生存的溶氧，對(duì)魚類和其他水生生命造成危害，破壞棲息地，降低飲水水質(zhì)，降低湖泊和河流的娛樂和經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值，進(jìn)而影響到人們的生活和生產(chǎn)。目前，我國(guó)七大水系中一半以上河段污染嚴(yán)重，湖泊富營(yíng)養(yǎng)化加劇。2000年7月太湖出現(xiàn)的有史以來(lái)最嚴(yán)重的一次藍(lán)藻爆發(fā)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，造成此次太湖流域面源污染的原因是多方面的，但農(nóng)田化肥流失無(wú)疑是最主要的污染來(lái)源。長(zhǎng)期以來(lái)，由于太湖領(lǐng)域大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，為保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)出總量的穩(wěn)定，農(nóng)田化肥使用量逐年持續(xù)增高，耕地平均化肥施用量遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家為防止化肥對(duì)水體污染而規(guī)定的安全極限，而化肥平均利用率卻遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，最終導(dǎo)致此次事件的發(fā)生。試想，如果全國(guó)其他流域也出現(xiàn)了太湖的情況后再開始進(jìn)行治理，不僅會(huì)付出極大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，而且對(duì)

社會(huì)生活所造成的影響也是不能低估的。

2.3 農(nóng)作物品質(zhì)下降，直接影響到農(nóng)產(chǎn)品出口

由于在生產(chǎn)過程中過量噴施農(nóng)藥，容易導(dǎo)致糧食、蔬菜中農(nóng)藥殘留超標(biāo)，影響了農(nóng)產(chǎn)品的安全質(zhì)量。我國(guó)是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)，而在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國(guó)家以保護(hù)消費(fèi)者身體健康為由，相繼建立了針對(duì)國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品的綠色壁壘制度，使得我國(guó)大量農(nóng)產(chǎn)品難以進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)。以日本為例，日本歷來(lái)有明顯針對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)壁壘措施。2006年5月底，日本開始實(shí)施食品中殘留農(nóng)業(yè)化學(xué)品“肯定列表制度”，對(duì)所有農(nóng)業(yè)化學(xué)品在食品中的殘留都做出了規(guī)定，設(shè)限數(shù)量大幅增加，限量標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，檢測(cè)項(xiàng)目成倍增加。日本是我國(guó)食品、農(nóng)產(chǎn)品出口的第一大市場(chǎng)，占我國(guó)食品、農(nóng)產(chǎn)品出口總量的32%，“肯定列表制度”的實(shí)施大幅抬高了中國(guó)出口農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)門檻，直接影響到近80億美元的出口額，涉及到6000多家對(duì)日農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)，以及主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失占全國(guó)GDP的0.5%～1%。

3 農(nóng)業(yè)面源污染防治立法構(gòu)想

在預(yù)防與控制農(nóng)業(yè)面源污染方面，我國(guó)目前雖然在技術(shù)層面上和經(jīng)濟(jì)層面上取得了一定的成效，但面源污染如果僅僅依靠技術(shù)層面上和經(jīng)濟(jì)層面上的治理，不僅治理難度大，投入成本高，而且在現(xiàn)有的技術(shù)條件下效果也不理想，因此必須從政策法律層面上來(lái)尋找對(duì)策，通過立法來(lái)預(yù)防和控制中國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染。

3.1 加強(qiáng)立法建設(shè)，完善法律法規(guī)

逐步完善的法律法規(guī)是發(fā)達(dá)國(guó)家控制農(nóng)業(yè)面源污染的重要依據(jù)。中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系主要是針對(duì)工業(yè)和城市的點(diǎn)源污染構(gòu)建的，農(nóng)業(yè)污染和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)尚缺少系統(tǒng)的法律和政策體系框架。目前涉及農(nóng)村或農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定多是體現(xiàn)在我國(guó)的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)單行法或者國(guó)家出臺(tái)的一些政策型法規(guī)類文件中，這些法律或規(guī)范性文件多是以宣言性的文字，對(duì)農(nóng)村或農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的各類問題進(jìn)行原則性、抽象性規(guī)定。由于農(nóng)業(yè)面源污染所具有的分散性、隱蔽性、難以監(jiān)測(cè)性等特點(diǎn)，使得對(duì)其的治理不同于對(duì)工業(yè)污染和城市污染的治理，存在著很大的難度，需要制定針對(duì)各類污染源的專門法律法規(guī)、原則和制度。筆者認(rèn)為，我國(guó)在農(nóng)業(yè)面源防治領(lǐng)域，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家采用的“以預(yù)防為主、防治結(jié)合”和“環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益兼顧、優(yōu)先考慮環(huán)境效益”等方法為立法指導(dǎo)思路，以建立生態(tài)農(nóng)業(yè)為立法重點(diǎn)，將鼓勵(lì)機(jī)制與處罰機(jī)制相結(jié)合，以鼓勵(lì)機(jī)制為主要手段，通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷喾N經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式，達(dá)到防治農(nóng)業(yè)面源污染的效果，從根本上控制農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生。比如對(duì)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜管理的專門立法，以及一些有利清潔生產(chǎn)的技術(shù)規(guī)范、化肥農(nóng)藥的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。進(jìn)行農(nóng)業(yè)面源污染防治立法，同時(shí)形成配套法律機(jī)制，制定相關(guān)法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，為防治農(nóng)業(yè)面源污染提供有效的法律依據(jù)。

3.2 強(qiáng)化法律責(zé)任、細(xì)化執(zhí)法依據(jù)

法律責(zé)任是農(nóng)村面源污染防治立法的必需環(huán)節(jié)，是相關(guān)法律實(shí)施的保障。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的法律更多的是對(duì)義務(wù)性條款作出規(guī)定，而法律責(zé)任規(guī)定卻過于原則，缺乏必要的可操作性。這表現(xiàn)在如下三種情形：一是根本就沒有法律責(zé)任的規(guī)定如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第19條、20條，《水污染防治法》第39條，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第22條等都涉及了防止農(nóng)業(yè)污染，但都沒有規(guī)定相關(guān)的法律責(zé)任。二是法律責(zé)任含糊、不具體，致使法律的規(guī)定無(wú)法落實(shí)。如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定使用農(nóng)業(yè)投入品違反法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門的規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。但由哪個(gè)主管部門進(jìn)行處罰規(guī)定不明確。三是法律責(zé)任太輕，起不到懲戒作用。如《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定對(duì)違反規(guī)定在秸稈禁燒區(qū)內(nèi)焚燒秸稈的，由當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令其立即停燒，可以對(duì)直接責(zé)任人處以20元以下罰款；只有造成重大大氣污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的，才對(duì)有關(guān)責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。法律責(zé)任的缺失、不明確或過軟都會(huì)降低法律的權(quán)威和效力，影響法律的實(shí)效。因此，在今后的農(nóng)業(yè)面源污染防治立法中，要注意強(qiáng)化相關(guān)法律責(zé)任，并增強(qiáng)其現(xiàn)實(shí)可操作性，使執(zhí)行部門做到有法可依，執(zhí)法時(shí)有法可循。

3.3 確立主管部門，明確職責(zé)權(quán)限

由于農(nóng)業(yè)面源污染涉及到農(nóng)、林、牧等多個(gè)部門，在污染防治中必然出現(xiàn)相關(guān)職能部門職責(zé)交叉與重疊的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象會(huì)造成兩種結(jié)果，一種是各職能部門爭(zhēng)相負(fù)責(zé)，產(chǎn)生權(quán)力沖突，另一種是各職能部門互相推委，產(chǎn)生權(quán)力真空，這兩種結(jié)果都不利于農(nóng)業(yè)面源污染的防治。農(nóng)業(yè)面源污染的防治需要多部門的相互合作與配合，這種合作不僅要建立在農(nóng)業(yè)行政部門和環(huán)境保護(hù)行政部門之間，還要建立在它們與各自相關(guān)方之間，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染的有效控制。因此，我國(guó)的相關(guān)立法應(yīng)按一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)有職能部門的職責(zé)進(jìn)行劃分，劃分其職能時(shí)要充分考慮到農(nóng)業(yè)面源污染源具有復(fù)雜性、廣泛性，通過立法科學(xué)合理地界定出各職能部門的職責(zé)，各部門依法律賦予的職責(zé)行事，職責(zé)明確，權(quán)力和責(zé)任平衡。具體而言，農(nóng)業(yè)部作為國(guó)家的農(nóng)業(yè)行政主管部門，長(zhǎng)期以來(lái)一直主管農(nóng)牧業(yè)的生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)和使用管理，雖然農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)已經(jīng)開始向“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全”方面轉(zhuǎn)移，但是農(nóng)業(yè)部門在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境這兩個(gè)目標(biāo)之間，往往傾向于前者。而國(guó)家環(huán)保部門對(duì)于農(nóng)業(yè)污染問題，又起不到直接的控制作用，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)污染管理處于一種真空狀態(tài)。為改變這種誰(shuí)都可以管，誰(shuí)都可以不管的局面，在今后的立法中應(yīng)明確農(nóng)業(yè)部門為農(nóng)業(yè)面源污染防治的主管部門，負(fù)有防治農(nóng)業(yè)污染的法律責(zé)任，其他部門有義務(wù)配合其履行職責(zé)。

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