淺談事業(yè)單位的預(yù)算管理

齊 敏

（銅陵市生產(chǎn)力促進(jìn)中心，安徽 銅陵 244000）

近年來(lái)，我國(guó)陸續(xù)開(kāi)展了包括預(yù)算編制改革、國(guó)庫(kù)管理制度改革和財(cái)政支出管理改革3個(gè)方面的財(cái)政管理制度改革。通過(guò)改革，旨在建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制。但是，就大部分事業(yè)單位而言，由于制度尚不完善，加上受舊的慣性思維與習(xí)慣做法的影響，預(yù)算編制中的盲目性、隨意性、不徹底性依然存在。因此，加強(qiáng)和深化預(yù)算管理，做到科學(xué)編制預(yù)算、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、全面監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過(guò)程、及時(shí)總結(jié)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，是非常必要的。

1 什么是部門預(yù)算

就事業(yè)單位而言，部門預(yù)算就是按照規(guī)范的程序和方法編制出來(lái)的、用來(lái)反映單位全部收入支出狀況的規(guī)范性文件，包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。收入包括財(cái)政預(yù)算撥款、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入及其他收入；支出包括基本支出、項(xiàng)目支出等用以上收入安排的各項(xiàng)支出。收入、支出整體平衡，不得編制赤字預(yù)算。部門預(yù)算是以各個(gè)基層部門、基層單位為單位編制，再由主管部門匯總形成，最后上報(bào)財(cái)政部門審批后執(zhí)行的預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程，是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政部門對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)行收支管理的重要手段。

2 基層事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題

2.1 預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)部門預(yù)算的重視不夠

預(yù)算管理涉及事業(yè)單位日常工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)活動(dòng)，每個(gè)部門和人員都是預(yù)算的提供者和執(zhí)行者。但是，現(xiàn)在一些基層事業(yè)單位及領(lǐng)導(dǎo)并未高度重視預(yù)算工作，普遍認(rèn)為預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門的事，缺乏應(yīng)有的參與意識(shí)，更多關(guān)注編制的預(yù)算能否為本單位獲得更大的利益。實(shí)際上，全面預(yù)算是保證工作得以實(shí)施的手段，直接關(guān)系到各種資源在單位內(nèi)部的分配。在編制過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門也主要是提供服務(wù)支持，真正的數(shù)據(jù)來(lái)源，從上到下，是戰(zhàn)略目標(biāo)的分解，從下到上，是單位每一個(gè)人的工作所需資源的匯總。從某種角度說(shuō)，全面預(yù)算也是全員預(yù)算，如果每個(gè)人都關(guān)心預(yù)算，都支持預(yù)算，工作的開(kāi)展就會(huì)有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2 預(yù)算編制時(shí)間短，方法簡(jiǎn)單

首先，預(yù)算編制時(shí)間短，準(zhǔn)備不足。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，而預(yù)算編制作為整個(gè)預(yù)算管理的起點(diǎn)，是其中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。目前行政事業(yè)單位預(yù)算編制基本上是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，編制時(shí)間只有1～2個(gè)月，時(shí)間緊，工作量大，財(cái)務(wù)人員無(wú)法調(diào)動(dòng)各部門的參與積極性，對(duì)編制預(yù)算缺乏必要的調(diào)查研究和論證，閉門造車，編制的預(yù)算質(zhì)量不高。其次，預(yù)算編制方法簡(jiǎn)單，“零基預(yù)算”方法流于形式。盡管零基預(yù)算法編制預(yù)算已推行多年，但是從目前的實(shí)際情況來(lái)看，零基預(yù)算仍難以落到實(shí)處。很多事業(yè)單位還習(xí)慣于“上年基數(shù)＋本年調(diào)整”的老方法，憑既往經(jīng)驗(yàn)和主觀理解來(lái)進(jìn)行編制，結(jié)果與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)調(diào)整、追加預(yù)算的現(xiàn)象，影響預(yù)算執(zhí)行必要的剛性。

2.3 預(yù)算執(zhí)行不力，隨意現(xiàn)象嚴(yán)重

在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中隨意性強(qiáng)，預(yù)算觀念差。執(zhí)行中不管有無(wú)計(jì)劃，隨意支配資金，導(dǎo)致不同項(xiàng)目之間相互擠占、挪用，甚至出現(xiàn)不在預(yù)算的把預(yù)算范圍內(nèi)的項(xiàng)目資金擠占的非正?，F(xiàn)象。由于考核意識(shí)不強(qiáng)、考核指標(biāo)不明確等原因，事業(yè)單位的預(yù)算項(xiàng)目結(jié)束之后，普遍缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的科學(xué)分析、控制、考核和評(píng)價(jià)，資金投向是否正確、資金使用效益如何、有無(wú)超預(yù)算支出等問(wèn)題得不到足夠重視，對(duì)下一期預(yù)算的編制沒(méi)有指導(dǎo)和參考作用。

2.4 缺乏有效監(jiān)管，控制體系不健全

現(xiàn)在部分事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理還缺乏行之有效的監(jiān)督管理機(jī)制，沒(méi)有一套完整、有效的組織體系支持全面預(yù)算的實(shí)施。一方面，部分事業(yè)單位內(nèi)部沒(méi)有專門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)預(yù)算進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)管。雖然有些單位也設(shè)立了相應(yīng)部門，但其對(duì)于整個(gè)預(yù)算過(guò)程的檢查頻率和深度不能與預(yù)算管理的要求相適應(yīng)，使得監(jiān)管效果大大下降。另一方面，事業(yè)單位預(yù)算的管理還缺乏有效的外部監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)預(yù)算資金的使用效益不進(jìn)行跟蹤審計(jì)，即使進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，也是分析膚淺，總結(jié)簡(jiǎn)單，資金使用效益考核不深入，放松了對(duì)資金使用的合法合理性的監(jiān)督。

2.5 預(yù)算核報(bào)存在信任危機(jī)

由于財(cái)政部門和各事業(yè)單位職能、分工不同，信息不對(duì)稱，致使彼此觀點(diǎn)意見(jiàn)難以達(dá)成一致，各預(yù)算單位害怕按實(shí)上報(bào)預(yù)算，財(cái)政部門會(huì)削減一部分經(jīng)費(fèi)，往往編制預(yù)算時(shí)注入一定水分；另一方面財(cái)政部門對(duì)其道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)核報(bào)的預(yù)算進(jìn)行削減，如果按實(shí)核報(bào)資金需求，反而得不到足夠資金，這樣使得雙方始終處于“討價(jià)還價(jià)”狀態(tài)，彼此失去應(yīng)有的信任度。

3 完善事業(yè)單位部門預(yù)算編制的途徑

3.1 加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念

部門預(yù)算是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是我國(guó)財(cái)政三大改革措施之一，也是三大措施的首要措施、基礎(chǔ)措施，是實(shí)行政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)?；鶎訂挝活A(yù)算是國(guó)家各級(jí)財(cái)政預(yù)算的最基礎(chǔ)工作，是國(guó)家財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，是關(guān)系國(guó)家財(cái)政決策的大事。只有每一個(gè)基層單位的預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確了，各級(jí)財(cái)政部門匯總的預(yù)算數(shù)據(jù)才能真正準(zhǔn)確。首先，基層單位領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算工作的重要性，以身作則，做好帶頭作用，給予預(yù)算管理足夠的支持。其次，把財(cái)務(wù)部門的全面預(yù)算變成全員的全面預(yù)算。預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，需要事業(yè)單位全體員工的共同參與，可以通過(guò)建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，樹(shù)立強(qiáng)化預(yù)算管理的理念，將預(yù)算的執(zhí)行情況與員工的績(jī)效相掛鉤，最大限度地調(diào)動(dòng)起全員參與預(yù)算管理的積極性，實(shí)現(xiàn)及時(shí)溝通、有效激勵(lì)和嚴(yán)格控制的目的，使預(yù)算管理進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)。再次，利用局域網(wǎng)建財(cái)務(wù)信息查詢系統(tǒng)，對(duì)各部門的預(yù)算計(jì)劃及執(zhí)行情況實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，嚴(yán)格控制資金流向，使各部門負(fù)責(zé)人及時(shí)了解預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況，合理做出相應(yīng)決策，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)或分析偏差及原因，提出改進(jìn)措施，并將相關(guān)信息反饋給財(cái)務(wù)部門，為下一年合理編制預(yù)算提供可靠依據(jù)。

3.2 充分運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制和零基預(yù)算原則，完善預(yù)算管理的量化工作

（1）人員經(jīng)費(fèi)的確定。及時(shí)掌握單位人員編制情況并上報(bào)預(yù)算管理部門，除人事局核定的事業(yè)編制人員外，還有聘用人員，都必須及時(shí)上報(bào)，建立完善工資數(shù)據(jù)庫(kù)，遵循實(shí)事求是的原則，按實(shí)有人數(shù)、國(guó)家確定的工資標(biāo)準(zhǔn)編報(bào)。

（2）公用經(jīng)費(fèi)的確定。首先，必須摸清家底，提供依據(jù)，加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理，建固定資產(chǎn)臺(tái)賬，設(shè)各部門的固定資產(chǎn)管理員，專人負(fù)責(zé)并與績(jī)效掛鉤，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，資產(chǎn)增加、減少嚴(yán)格按規(guī)定程序處置。其次，必須對(duì)單位水、電、電話費(fèi)、差旅費(fèi)等辦公活動(dòng)進(jìn)行量化，并隨辦公條件的改善而相應(yīng)增加；對(duì)一些設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有規(guī)定的，通過(guò)不同部門了解實(shí)際情況，掌握完整、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，提升預(yù)算編制的真實(shí)科學(xué)性，也使上級(jí)預(yù)算管理部門得到切合實(shí)際的定額基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，針對(duì)各項(xiàng)支出特點(diǎn)制定不同的編制方法，避免支出計(jì)劃的追加頻繁，增強(qiáng)預(yù)算的可行性，完善預(yù)算定額體系。

（3）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的確定。專項(xiàng)支出的確定必須經(jīng)常性地科學(xué)分析預(yù)算執(zhí)行情況，鉆研項(xiàng)目的認(rèn)證方法與程序，明確項(xiàng)目支出內(nèi)容和規(guī)模，同時(shí)還要分清輕重緩急，制定計(jì)劃，為下一年預(yù)算編制打好基礎(chǔ)。對(duì)項(xiàng)目支出建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從事前審批到事后追綜問(wèn)效，實(shí)現(xiàn)資金效益和管理效益的最大化。

3.3 加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，完善預(yù)算管理

沒(méi)有監(jiān)督，預(yù)算將無(wú)法正常執(zhí)行，再好的預(yù)算管理模式也難以達(dá)到預(yù)期的效果。首先，為了保證預(yù)算管理工作的順利進(jìn)行，應(yīng)該在事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，作為提高預(yù)算管理水平、強(qiáng)化預(yù)算的監(jiān)督考核的組織保障，負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、審核等。尤其是應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)算編制審計(jì)的工作力度，在開(kāi)展審計(jì)工作時(shí)應(yīng)該對(duì)單位預(yù)算編制的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)做詳細(xì)的考證，對(duì)經(jīng)費(fèi)定額的合理性做詳細(xì)的分析，同時(shí)特別應(yīng)該關(guān)注預(yù)算的編制是否是在相關(guān)政策的范圍之內(nèi)量入為出的制定，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其真實(shí)性和詳細(xì)程度做一個(gè)科學(xué)評(píng)價(jià)。其次，實(shí)行外部復(fù)審制度。事業(yè)單位應(yīng)該引進(jìn)外部審計(jì)監(jiān)督制度，定期對(duì)預(yù)算工作進(jìn)行抽樣復(fù)查，以檢查預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量，檢查預(yù)算管理的合規(guī)性，并借此監(jiān)督預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的工作。再次，引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)將事業(yè)單位的預(yù)算管理作為其重要事項(xiàng)進(jìn)行公示，接受公眾和媒體的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程的監(jiān)督，保證預(yù)算管理的公開(kāi)公正；同時(shí)，做好意見(jiàn)反饋機(jī)制建設(shè)，對(duì)公眾媒體反映的問(wèn)題，虛心接受，認(rèn)真復(fù)查，及時(shí)反饋處理意見(jiàn)。

3.4 加強(qiáng)管理與被管理方的溝通協(xié)調(diào)，以誠(chéng)信為基石做好工作

在預(yù)算編制過(guò)程中，要求各事業(yè)單位堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度，彼此間以誠(chéng)信為本。編報(bào)預(yù)算時(shí)不少報(bào)、不漏報(bào)、不虛報(bào)，財(cái)政部門在尊重客觀事實(shí)基礎(chǔ)上做好應(yīng)有的服務(wù)工作，不削減應(yīng)有的部門合理預(yù)算，大家共同遵守職業(yè)道德，恪守誠(chéng)信。

4 結(jié)束語(yǔ)

預(yù)算管理是事業(yè)單位管理的重要組成部分，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)作有著重要的影響。全面而科學(xué)的預(yù)算管理既可以使有限的資源通過(guò)整合優(yōu)化提高使用效率，也可以促進(jìn)單位內(nèi)部各項(xiàng)管理制度的健全和落實(shí)以及管理水平的不斷提高，還有助于促進(jìn)廉政建設(shè)。因此，加強(qiáng)事業(yè)單位的預(yù)算管理具有非常重要的意義。

1 杜惠蘭.淺談事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2008（09）

2 盧煜、陶裕群.淺議行政事業(yè)單位預(yù)算管理［J］.中國(guó)商界，2008（11）

3高玉鳳.關(guān)于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理情況的調(diào)查與思考［J］．現(xiàn)代商業(yè)，2008（29）

4 時(shí)玉蓮.關(guān)于全面預(yù)算管理的一些思考（上）［J］.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2007（2）

5 時(shí)玉蓮.關(guān)于全面預(yù)算管理的一些思考（下）［J］.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2007（3）