當(dāng)代中國環(huán)境行政管理存在的問題與對策探究

王 姝

（南京理工大學(xué) 江蘇 南京 210094）

1 環(huán)境行政管理的內(nèi)涵及特點(diǎn)

環(huán)境的日益惡化引起了國際國內(nèi)的高度關(guān)注，這一問題已經(jīng)成為影響當(dāng)代人類生存、發(fā)展的重要問題，也成為了國際社會最為重視的問題之一，因?yàn)榄h(huán)境問題產(chǎn)生的復(fù)雜原因和其影響的范圍之廣，是不能忽視的。從公民的角度來看，環(huán)境的日益污染是人類的生存的巨大危機(jī)，各種公害疾病的出現(xiàn)使人類的生存安全受到了嚴(yán)重威脅，因此，全世界范圍出現(xiàn)了激烈的反公害運(yùn)動，有的甚至直接對國家政權(quán)和政府統(tǒng)治提出了質(zhì)疑。

在這樣的背景之下，很多國家把環(huán)境保護(hù)這一問題提到了國家職能的地位。為了強(qiáng)化國家對環(huán)境的管理作用，許多國家陸續(xù)建立了環(huán)境行政管理的專屬機(jī)構(gòu)，并確定了相應(yīng)的職責(zé)及管理規(guī)章制度。換言之，環(huán)境行政管理其實(shí)就是國家通過采用多種行政手段，對各種影響環(huán)境的活動進(jìn)行規(guī)劃，調(diào)整和監(jiān)督，它的根部目的就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，防治環(huán)境污染和進(jìn)一步惡化，以維護(hù)生態(tài)平衡，環(huán)境行政管理即是國家環(huán)境行政管理。[1]

2 當(dāng)代中國環(huán)境行政管理存在的問題

2.1 我國現(xiàn)有的環(huán)境法律體系不完善

中國經(jīng)歷三十年的摸索與發(fā)展，建立了基本的環(huán)境法規(guī)體系，然而現(xiàn)存的體系并不完善，仍舊存在著許多與市場運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)的地方。比如一些環(huán)保法律法規(guī)內(nèi)容不具體，不明確，相互之間甚至存在矛盾與沖突；再如有些法律條文過于原則化、抽象化，對法律責(zé)任的規(guī)定不夠細(xì)，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)際操作難以落實(shí)；其他再如環(huán)境違法行為的處罰力度過輕，法律賦予環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)限不足等等。

2.2 環(huán)境保護(hù)法律基本制度難以落實(shí)

環(huán)境保護(hù)法律基本制度的實(shí)施是環(huán)境行政中最為重要的部分，執(zhí)行效果如何，直接影響環(huán)境行政的成效。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)環(huán)境保護(hù)單行法的規(guī)定來看，環(huán)境保護(hù)法律基本制度分為：環(huán)境保護(hù)計(jì)劃制度、環(huán)境影響評價制度、排污收費(fèi)制度、現(xiàn)場檢查制度、限期治理制度等，它們在實(shí)施中所產(chǎn)生的問題是中國環(huán)境行政面臨的難點(diǎn)。

（1）我國環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的完成情況

在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的第六個五年計(jì)劃中，中國第一次根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法 （試行）》的規(guī)定將環(huán)境保護(hù)計(jì)劃作為獨(dú)立的一章寫入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃中。但是，從中國“六五”至“十五”計(jì)劃的執(zhí)行情況看來，改革開放后 25年間中國有關(guān)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的指標(biāo)從未完成過。[2]這主要是由于環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的相關(guān)約束性規(guī)定的缺失和計(jì)劃實(shí)施的配套資金無法保障而導(dǎo)致的。

（2）環(huán)境影響評價流于形式

環(huán)境影響評價制度對于預(yù)防新污染的產(chǎn)生有著重要意義，是預(yù)防原則的重要體現(xiàn)，然而，到目前為止，環(huán)境影響評價制度仍然只是流于形式。這主要是由于部分環(huán)評項(xiàng)目“未批先建”現(xiàn)象嚴(yán)重、環(huán)保部門跟蹤檢查措施缺位以及環(huán)評文件質(zhì)量不高等現(xiàn)象造成的。

（3）現(xiàn)場檢查備受制約

現(xiàn)場檢查是環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)督管理的有效手段，是查處企業(yè)環(huán)境違法行為的重要方法?，F(xiàn)場檢查本應(yīng)通過定期或不定期的檢查，來監(jiān)督排污企業(yè)履行環(huán)境法律義務(wù)的情況；但是，因?yàn)楦鞣N原因，現(xiàn)場檢查的真正效用很難發(fā)揮。比如進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場檢查很困難；檢查過程中取證更是難上加難。

2.3 環(huán)境管理行政執(zhí)法力量薄弱

環(huán)境管理行政執(zhí)法權(quán)限的不足，在環(huán)保行政主管部門缺乏必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)以及限期治理決定權(quán)等剛性執(zhí)法權(quán)力上表現(xiàn)最為突出。現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律幾乎沒有授予任何直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力給環(huán)保行政主管部門，它不像工商稅務(wù)等部門所擁有的查封、凍結(jié)、扣押、沒收、強(qiáng)制劃撥等手段，因此，當(dāng)環(huán)境違法出現(xiàn)時，環(huán)保行政主管部門只能通過申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式迫使不履行環(huán)保法律義務(wù)的相對人履行義務(wù)，卻并不能直接予以強(qiáng)制。如此現(xiàn)狀讓環(huán)保行政主管部門對種種違法行為束手無策，更別提有效地進(jìn)行監(jiān)督管理。

此外，我國現(xiàn)行的環(huán)保法律除了《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定“對小型企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，可以由縣級以上人民政府在國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限內(nèi)授權(quán)其環(huán)境保護(hù)行政主管部門決定”外，其他法律都將這些限期治理權(quán)賦予地方政府。然而地方政府多是為了追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，追求業(yè)績，因此不惜犧牲環(huán)境，這種現(xiàn)象具有普遍性，這也在無形中削弱了環(huán)保行政主管部門的執(zhí)法能力。

2.4 環(huán)境管理行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

環(huán)保執(zhí)法工作面很廣，涉及的領(lǐng)域和學(xué)科多而雜，所以執(zhí)法人員不但要有良好政治素質(zhì)、道德素質(zhì)，還要有相當(dāng)寬泛的知識面。雖然現(xiàn)在環(huán)保執(zhí)法人員隊(duì)伍的總體素質(zhì)與以往相比有所提高，但對于環(huán)保執(zhí)法工作的高要求而言，還是不夠的。問題主要表現(xiàn)在執(zhí)法人員對環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不夠熟悉，更糟糕的是某些環(huán)保執(zhí)法人員缺乏職業(yè)道德和工作責(zé)任心，容易受利益驅(qū)動。執(zhí)法人員服務(wù)意識相對淡薄也是一個方面。

2.5 經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)二者利益沖突

我國國內(nèi)的一些地方歪曲對發(fā)展觀和政績觀的認(rèn)識：如一些地方政府為了保證財(cái)政收入，完成一定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，認(rèn)為GDP增長才是硬指標(biāo)，因此忽視了環(huán)境保護(hù)，放棄了所謂的軟指標(biāo)，在不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)的時候造成了環(huán)境的嚴(yán)重污染。

3 發(fā)達(dá)國家的環(huán)境行政管理成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒

3.1 構(gòu)建法治政府的同時注重行政民主性

從20世紀(jì)70年代開始，美國就開始了法治政府的構(gòu)建，一方面塑造政府的法治形象，另一方面廣泛推行行政的民主性，不斷擴(kuò)大公民在行政管理中的參與度。主要途徑可以總結(jié)為以下幾條：1）制定行政程序法、情報(bào)公開法等法律以保證行政相對人的知情權(quán)、聽證權(quán)、表達(dá)意見權(quán)等程序性權(quán)利。2）推行社區(qū)主義治理模式。這是一種強(qiáng)調(diào)自下而上參與的治理模式，優(yōu)點(diǎn)在于讓公共政策更符合民眾的需要。3）實(shí)行網(wǎng)絡(luò)互動模式。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，使得政府與公民之間互相溝通更為便捷，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)互動模式，進(jìn)一步推動了公民與政府的直接對話和信息的雙向互動。

3.2 讓非政府組織承擔(dān)社會服務(wù)職能

從20世紀(jì)80年代開始，美國出現(xiàn)了所謂重塑政府理論，這是主張由不以盈利為目的的民間組織承擔(dān)公益性的社會服務(wù)職能，建立政府與私人之間的非政府組織，即NGOs，根據(jù)美國非政府組織研究中心統(tǒng)計(jì)顯示，目前，在美國境內(nèi)從事環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督的NGOs已經(jīng)接近3000個，有12%的組織正在協(xié)助政府執(zhí)行環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境影響評價、環(huán)保指標(biāo)計(jì)劃等重要職能，這些組織的積極活動，降低了政府的行政成本，增加了公眾管理環(huán)境事務(wù)、參與環(huán)境決策的熱情和途徑，使環(huán)境行政許可的透明度得以提升。

3.3 在行政管理中引入激勵機(jī)制

20世紀(jì)初期，美國實(shí)業(yè)家泰勒提出了科學(xué)管理理論，提出在行政管理中引入激勵機(jī)制。這一理論直接體現(xiàn)在《酸雨項(xiàng)目》、《2003清潔天空法》和《NOX項(xiàng)目》中：推行可交易的污染許可，為私人領(lǐng)域提供了強(qiáng)大的創(chuàng)新動力，促進(jìn)其研究和采取較少污染的生產(chǎn)方式。經(jīng)濟(jì)激勵取消了命令式管制，用經(jīng)濟(jì)手段去重構(gòu)市場，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。這種方式的實(shí)質(zhì)是借助于價格信號把執(zhí)行法律的決定交由市場主體做出，從而減少強(qiáng)制手段的運(yùn)用。為了使經(jīng)濟(jì)激勵行之有效，美國環(huán)境行政許可制度確立了以科技手段為核心的一整套監(jiān)督措施，保障環(huán)境許可實(shí)施的真性和有效性，EPA的官方資料顯示，這一方式比傳統(tǒng)的命令型管理節(jié)約了管理成本達(dá)到30%。

3.4 通過法律使人的知情權(quán)和參與權(quán)得以實(shí)現(xiàn)

進(jìn)入21世紀(jì)，美國民眾的民主意識和主體意識逐漸增強(qiáng)：人們不再滿足于民主代議制所提供的參與機(jī)會極少的形式民主，而是需要真正的參與。因此，人們不滿足對行政權(quán)運(yùn)作結(jié)果的控制，而要求直接置身于權(quán)利行使的過程，以便更有效地監(jiān)督行政行為，以維護(hù)自身的權(quán)益；人們不僅希望了解行政權(quán)力運(yùn)作的方式、內(nèi)容和依據(jù)，更希望充分表達(dá)自己的意見。行政相對人的知情權(quán)和參與權(quán)便成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

為此，美國于1966年制定了第一個專門規(guī)定行政公開的重要法律——《情報(bào)自由法》，此后又相繼制定了《陽光下的政府法》和《聯(lián)邦咨詢委員會法》。在管制實(shí)踐中，美國行政機(jī)關(guān)創(chuàng)造出了“政府—厲害相關(guān)人”的互動網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（Government-Sta-keholder Network Structure）管制方法。發(fā)展出不同形式的、靈活的網(wǎng)絡(luò)，用以創(chuàng)造性地解決管制問題。管制機(jī)關(guān)采取多種策略，召集政府機(jī)關(guān)和非政府組織，參加到管制政策的制定和實(shí)施過程中來。[3]

4 提高當(dāng)代中國環(huán)境行政管理的對策研究

4.1 健全環(huán)境行政管理體制

在確實(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)管職能的同時實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。也就是說統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法主體，把本應(yīng)屬于環(huán)保主管部門而又分散于各職能部門的執(zhí)法權(quán)盡量集中到環(huán)保主管部門，同時下級機(jī)構(gòu)由上一級環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接管理，從而避免縣級環(huán)保執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人由當(dāng)?shù)匦姓I(lǐng)導(dǎo)任免的弊病，排除行政干擾。

4.2 完善環(huán)境行政管理的監(jiān)督機(jī)制

建立健全環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的有效途徑之一就是深入開展環(huán)境行政執(zhí)法檢查。環(huán)境執(zhí)法檢查是國家整個執(zhí)法檢查活動的組成部分、是國家權(quán)力機(jī)關(guān)及有關(guān)部門以環(huán)境法律、法規(guī)為依據(jù)，對地方各級政府、環(huán)境保護(hù)行政主管部門以及企事業(yè)單位貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)方針、政策、法律、法規(guī)的情況進(jìn)行自上而下全面檢查的法律監(jiān)督活動。開展環(huán)境執(zhí)法檢查是全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會和國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會為落實(shí)黨的十四大關(guān)于“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的精神”推動我國環(huán)境保護(hù)工作而采取的一項(xiàng)重大舉措。必須將環(huán)境執(zhí)法檢查工作制度化、規(guī)范化、各級環(huán)保部門要根據(jù)執(zhí)法檢查重點(diǎn)制定執(zhí)法檢查計(jì)劃、檢查活動結(jié)束后應(yīng)寫出執(zhí)法檢查報(bào)告，組織執(zhí)法檢查的環(huán)保部門應(yīng)將執(zhí)法檢查報(bào)告以書面形式交被檢查地區(qū)的環(huán)保部門，被檢查地區(qū)的環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)執(zhí)法檢查報(bào)告的建議，切實(shí)改進(jìn)環(huán)境執(zhí)法工作。[4]

4.3 提高領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識，落實(shí)環(huán)保政績考核

地方領(lǐng)導(dǎo)要樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，要確立“綠色GDP”的概念，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展。要真正在制度上將環(huán)境保護(hù)列入各級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行政績考核的指標(biāo)體系，將環(huán)保指標(biāo)作為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的指標(biāo)來衡量各級領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，可以實(shí)行問責(zé)制，凡是環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求，環(huán)境污染嚴(yán)重的地方官員，要給予相對嚴(yán)格的處分，予以警戒；從而逐漸轉(zhuǎn)變領(lǐng)到干部觀念，能夠自覺處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

4.4 加強(qiáng)環(huán)境法制觀念的宣傳教育

提高廣大公眾的環(huán)境意識和環(huán)境法制觀念，是解決環(huán)境行政執(zhí)法中許多現(xiàn)存問題的有效手段?？梢酝ㄟ^開展內(nèi)容、對象、手段廣泛和形式多樣的全民環(huán)境宣傳教育，提高人們的環(huán)境意識和法制觀念，喚醒和激發(fā)人們自覺保護(hù)環(huán)境、并培養(yǎng)勇于同污染和破壞環(huán)境的不良行為作斗爭的意識和斗志，讓“保護(hù)環(huán)境光榮，破壞環(huán)境可恥”的的理念真正深入人心。

4.5 提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平

提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平需要充實(shí)和健全基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，縣級以上必須要單獨(dú)設(shè)置環(huán)境保護(hù)管理部門，落實(shí)環(huán)保執(zhí)法工作的經(jīng)費(fèi)，增加環(huán)境執(zhí)法人員的編制。錄用時嚴(yán)格把好進(jìn)人關(guān)，擇優(yōu)錄取，選擇一批年輕化、知識化、能力強(qiáng)、能吃苦的人進(jìn)入環(huán)保執(zhí)法部門；改善環(huán)保部門人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)；定期培訓(xùn)，增加他們的責(zé)任意識和服務(wù)意識同時大力推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化管理，做到文明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法，樹立良好的環(huán)境執(zhí)法形象。

5 結(jié)語

面對三十年來形成的環(huán)境行政問題，如果僅以“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式來解決，最終可能是徒勞的，結(jié)果只會增加行政成本。環(huán)境問題的特點(diǎn)在于綜合性、廣泛性和科學(xué)技術(shù)性，因此環(huán)境行政表現(xiàn)出與傳統(tǒng)行政的不同性質(zhì)。針對當(dāng)代中國環(huán)境性針管里存在的問題，必須通過健全環(huán)境行政管理體制和監(jiān)督機(jī)制，同時提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)環(huán)境法制宣傳力度，才能彌補(bǔ)在環(huán)境行政管理上漏洞，真正做到環(huán)境行政管理的制度化、合理化，使得我國環(huán)境保護(hù)不再是一紙空文，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中做到兼顧環(huán)境的保護(hù)，不以對環(huán)境的犧牲換來對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，從而走上一條可持續(xù)發(fā)展的道路。

［1］曲格平.中國環(huán)境管理[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1989.

［2］郭曉軍,劉曉飛.首任環(huán)保局長：環(huán)保指標(biāo)25年從未完成過[N].新京報(bào)，2006-04-13（2）.

［3］劉飛,施靜.淺析美國環(huán)境行政許可制度的法治行政理念[J].法制與社會,2009(2):347.

［4］王禮嬙，等，主編.中國自然保護(hù)立法基本問題[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社,2002.