改革開放以來基層黨內(nèi)民主的實踐探索

吳 強(qiáng)

（福建省寧德市委黨校 福建福安 355000）

改革開放以來基層黨內(nèi)民主的實踐探索

吳 強(qiáng)

（福建省寧德市委黨校 福建福安 355000）

改革開放以來我們黨在選舉制度、黨代表大會常任制、黨務(wù)公開、民主監(jiān)督及票決制等黨內(nèi)民主制度建設(shè)方面進(jìn)行了卓有成效的實踐探索，推進(jìn)了基層黨內(nèi)民主建設(shè)進(jìn)程。新形勢下加強(qiáng)基層黨內(nèi)民主建設(shè)必須培養(yǎng)樹立“主體意識”，拓寬黨員民主參與渠道，健全黨內(nèi)民主制度、改革完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。

黨內(nèi)民主問題是黨的建設(shè)的一個非常重要的問題，也是大家關(guān)注的熱點問題?，F(xiàn)在有一種輿論認(rèn)為：似乎我國至今未進(jìn)行真正意義上黨內(nèi)民主建設(shè)，而我國的經(jīng)濟(jì)照樣快速發(fā)展，改革照樣取得很大成就。這是一種誤解。因為它沒有看到這樣一個基本事實：十一屆三中全會之所以能夠提出改革開放的任務(wù)，就在于當(dāng)年的真理標(biāo)準(zhǔn)問題討論營造了思想解放的氛圍和黨內(nèi)民主的氛圍?？梢哉f我國的改革開放一開始就是在黨內(nèi)民主的推動下起步的。

一、發(fā)展黨內(nèi)民主的思想禁錮

當(dāng)前談到發(fā)展黨內(nèi)民主的時候，馬上有人說穩(wěn)定壓倒一切，免談，發(fā)展黨內(nèi)民主就不穩(wěn)定了。穩(wěn)定壓倒一切，是在一定的條件下，我們不能把它絕對化。什么是好的執(zhí)政黨，好的執(zhí)政黨有兩個職能，一個職能就是進(jìn)步，第二個職能就是秩序。一個好的執(zhí)政黨應(yīng)該是推動進(jìn)步的政黨，而不應(yīng)該僅僅是維護(hù)秩序的政黨。所以我們不應(yīng)該把穩(wěn)定絕對化。歷史的經(jīng)驗也充分證明，沒有民主的經(jīng)濟(jì)繁榮是不可持續(xù)的，沒有民主制度的大國是不可以成為強(qiáng)國的。改革開放30年我們?nèi)〉昧司薮蟪删?。但我們想一想?0年時間，只要統(tǒng)治者勵精圖治，不打仗，讓人民休養(yǎng)生息，完全可以創(chuàng)造一時的經(jīng)濟(jì)繁榮，古代一朝君王在任時就可以創(chuàng)造所謂的盛世。如貞觀之治、文錦之治、康乾盛世等。但他們很快就走向衰落。西方國家在戰(zhàn)后，東亞四小龍都是用30年左右的時間創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)繁榮。世界歷史上，有過不少經(jīng)濟(jì)繁榮的大國崛起，那些民主制度沒有過關(guān)的國家，崛起后又趴下了?？梢?，民主制度沒有過關(guān)，改革的成就可能毀于一旦。在西方發(fā)達(dá)國家的歷史中，工業(yè)化和民主化的發(fā)展方向大體是并行的，在德國民主化落后于工業(yè)化，國內(nèi)危機(jī)導(dǎo)致德國兩次發(fā)動世界大戰(zhàn)。日本也有相似的情況。托克維爾曾說：行政集權(quán)在一定的時代和一定的地區(qū)，可能把國家的一切可以使用的力量集結(jié)起來，迎來戰(zhàn)爭的凱旋。但卻無補(bǔ)于一個民族的持久繁榮。因此，我們應(yīng)該盡早地在時機(jī)、條件比較好的時候發(fā)展黨內(nèi)民主。

另外就是一談發(fā)展黨內(nèi)民主，馬上就有人說中國的國情特殊，基層黨員文化素質(zhì)低，不應(yīng)“過分強(qiáng)調(diào)”民主。甚至有人據(jù)此對中國目前推進(jìn)民主的路徑提出質(zhì)疑，認(rèn)為推行村民自治是從人口文化素質(zhì)最低的農(nóng)村開始搞民主，而不是從文化素質(zhì)高的人群開始，所以是不科學(xué)的、違背規(guī)律的。該觀點還認(rèn)為，農(nóng)村出現(xiàn)家族、宗族勢力控制選舉，出現(xiàn)賄選等不健康現(xiàn)象，都是違背規(guī)律帶來的后果。我認(rèn)為選舉、政治參與跟文化素質(zhì)沒有必然關(guān)系的。例如，抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期的農(nóng)民，文盲遍地。但是，正是在這些中國今天看來完全可歸入“最低素質(zhì)”的人群中，中共有聲有色地搞起了民主選舉。1937年5月，中共制定的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，充分考慮到大多數(shù)選民文化程度不高的情況，規(guī)定選舉可以采取多種投票方法：識字多的選民用票選法，識字不多的選民用畫圈法、劃杠法，完全不識字的選民用投豆法等等。美國記者史沫特萊到鄂豫邊區(qū)訪問時曾感嘆：“這是比近代英美還要進(jìn)步的普選！”因此，我們需要明確的是，文化素質(zhì)不決定該不該搞民主，而只影響民主的水平。高質(zhì)量的民主，必定以高素質(zhì)的公民為基礎(chǔ)。

二、改革開放以來發(fā)展黨內(nèi)民主的實踐探索主要表現(xiàn)在以下幾個方面

1、選舉：我們看到改革開放以來關(guān)于黨內(nèi)民主的論述，都是在各地實踐基礎(chǔ)上提取出來的東西，黨內(nèi)民主在選舉上，黨員的熱情很高，“二推一選”“公推直選”現(xiàn)在走到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，至于什么時候能到縣市這一級，現(xiàn)在很難說，這要在實踐中不斷進(jìn)行探索。它的亮點有三個：①改進(jìn)提名方式。四中全會報告指出：“擴(kuò)大黨代表大會代表對提名推薦候選人的參與，改進(jìn)候選人提名方式?！本褪前押蜻x人的提名權(quán)交給黨員和群眾。原來我們習(xí)慣做法是組織部門、上級黨委提出名單大家來畫圈。現(xiàn)在在基層選舉中黨員可以提候選人，群眾也可以提候選人，把對候選人的提名權(quán)交給了黨員和群眾，提名的程序、資格、條件由組織部門和上級黨委來定，這就比過去直接提人頭要進(jìn)一步了?，F(xiàn)在是不提人頭，提條件、提規(guī)定、提制度。②考察過程公開。把黨組織考察和群眾考察結(jié)合起來，候選人和群眾之間能夠更好地進(jìn)行交流、互動，能夠使優(yōu)秀的人選更好地被組織部門選用。③選舉競爭充分。候選人提出來后，在充分競爭基礎(chǔ)上，通過選舉產(chǎn)生。原來我們的選舉是等額選舉，實際上這是變相任命，使選舉成為一種形式。我們說選舉首先是有選擇的余地，你等額選舉就沒有任何選擇余地了。所以選舉就完全成為一種形式了。后來我們搞了差額選舉，但是有些地方搞陪選，陪選實際上是一種變相的，扭曲的做法，黨內(nèi)民主選舉應(yīng)該是一種充分競爭的選舉。有一位憲法學(xué)家說過：沒有差額的選舉不是真正的選舉，沒有競爭的差額不是真正的差額。因此，這種陪選就缺乏競爭，不能真正體現(xiàn)黨內(nèi)民主。十六大以來，我們有意識地避免這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，所有候選人都是很優(yōu)秀的，這就使群眾能夠在好中選優(yōu)。

2、完善黨代表大會常任制：黨代表大會常任制是上世紀(jì)五十年代，1956年黨的八大修改黨章的時候提出來的，當(dāng)時提出全黨實行黨代表大會常任制，大家注意，是講全黨實行而不是試行。當(dāng)時毛主席講：要在我們國家造成2個國會，一個國會就是人民代表大會，還有一個就是黨的國會——黨代表大會，每年召開一次代表大會，由黨代表提議和決定我們黨的重大事情。很可惜后來我們整個國家政治局勢的改變，黨代表大會常任制就沒有能夠?qū)嵭邢氯?。這是1956年提出的，到1988年黨的十三大以后，中組部開始重新試行黨代表大會常任制，選擇了十二個點，從1988年到現(xiàn)在二十多年，十二個點，真正發(fā)展的好的就淅江臺州市椒江區(qū)，其它很多點不了了之，原因是什么？關(guān)健在于黨代表大會常任制和黨委會究競是什么關(guān)系，黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的問題沒有能夠很好地解決。因此，黨代表大會常任制怎么去運(yùn)作，一到實踐中就會發(fā)生很多問題。除了中組部選的十二個黨代表大會常任制試點外，其他地方也做了一些探索，比較有特色的，一個是四川的雅安地區(qū)，一個是湖北的羅田。雅安地區(qū)的黨代表在選舉的時候帶有一定的競爭性，但這種競爭還不是很激烈的，它的主要特點就在于黨代表的整個活動的制度很健全，有20多項制度。羅田的特點在于黨代表大會常任制的實踐當(dāng)中充滿了競爭。從誰能當(dāng)代表就開始競爭了，你能不能當(dāng)黨代表決定了你將來也許能不能當(dāng)縣委書記。因為按黨章規(guī)定黨代表大會選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)班子，領(lǐng)導(dǎo)班子中產(chǎn)生縣委書記。如果說不能當(dāng)黨代表，那么你就不可能在黨代表大會上被選為黨的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，就不可能當(dāng)上縣委書記?，F(xiàn)在我們黨的十七屆四中全會關(guān)于黨代表大會常任制的做法主要采納淅江臺洲椒江區(qū)的經(jīng)驗。

3、黨務(wù)公開：我們看到的公示制，如干部任用的公示制度，這已是相對穩(wěn)定的制度化的體制，黨委會公開召開是黨務(wù)公開的另一個重要內(nèi)容，四川雅安做法是：常委會議事不決事，全委會公開召開，在召開前半個月向社會公開告示將要，討論什么問題，然后邀請黨員代表、專家代表列席會議，充分聽取意見，然后全委會在各方意見之下進(jìn)行決策。所以這個決策過程是公開的。使得決策更符合民意，更符合實際，在執(zhí)行時就會獲得群眾的支持和認(rèn)同。這是一種很好的做法。但是黨務(wù)公開也存在一些問題，有些地方借口黨務(wù)公開，把無關(guān)輕重的事情進(jìn)行公開，而事關(guān)重大的問題沒有公開，以黨內(nèi)保密的名義不對群眾公開。因此出現(xiàn)一種現(xiàn)象，就是小事開大會，大事開小會，特別重要的事不開會，少數(shù)人就決定了。這也是黨內(nèi)民主不夠健全的體現(xiàn)。

4、監(jiān)督：擴(kuò)大黨員和群眾參與評議干部的范圍。四川雅安的做法是，不僅僅是本部門的黨員群眾可以評議本部門領(lǐng)導(dǎo)干部，其他部門的群眾也可以參與評議。他們首先把全縣四套領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)擺在全縣干部群眾面前進(jìn)行評議，四套領(lǐng)導(dǎo)班子成員17個人接受1000多個代表的評議。評議的結(jié)果在當(dāng)?shù)貓蠹堖M(jìn)行刊登公開，然后17個領(lǐng)導(dǎo)在電視臺根據(jù)群眾的評議進(jìn)行自我剖析，這樣子就加強(qiáng)了對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督力度。一方面領(lǐng)導(dǎo)干部接受群眾監(jiān)督的意識增強(qiáng)，另一方面群眾對黨和政府的了解也更多了。黨群關(guān)系就在這種評議中得到進(jìn)一步改善。

5、票決制：推進(jìn)黨內(nèi)中高層民主的一種路徑選擇。黨的十七屆四中全會《決定》指出：“推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制?！彼^重大問題：重大決策，重大項目安排和大額資金的使用。所謂重要干部任免：縣級黨委對科級干部的任免，市級黨委對處級干部的任免，省級對廳局級干部的任免當(dāng)屬重要干部的任免。對重大項目和大額資金的界定，應(yīng)以占地方財政支出比例多少作為判定批準(zhǔn)。從十七大以來主要是發(fā)揮全委會決策的作用，采用的是完善黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)集體決策的機(jī)制，這種做法有利于黨內(nèi)的政治穩(wěn)定，改變的是權(quán)力結(jié)構(gòu)的性質(zhì)，就是決定問題的時候，大家一票來說話，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)，進(jìn)行票決制，以組織決策取代個人決策。但是票決制也需要各方面制度來配套，比如黨委會上，書記和委員的地位能不能真正做到平等，如果作不到，那么這種票決制也流行形式。

以上是我們講的黨內(nèi)民主探索的一些主要經(jīng)驗，我們看到的這些做法，實質(zhì)是對黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整。發(fā)展黨內(nèi)民主是黨內(nèi)關(guān)系的深刻調(diào)整，是針對革命戰(zhàn)爭時期軍事化的民主集中制和執(zhí)政時期受到行政影響的不正常黨內(nèi)關(guān)系的深刻調(diào)整，確立黨員的主體地位，發(fā)揮黨員的主體作用。

三、新形勢下加強(qiáng)基層黨內(nèi)民主建設(shè)的幾點建議

當(dāng)前,發(fā)展黨內(nèi)民主主要有三重考慮。首先,發(fā)展黨內(nèi)民主是提高黨內(nèi)自身建設(shè)的內(nèi)在需求。面對黨員的民主意識日益增強(qiáng)，參與黨內(nèi)事務(wù)的熱情空前高漲，要防止和克服“不想民主”、“不敢民主”的思想障礙，切實增強(qiáng)推進(jìn)黨內(nèi)民主的緊迫性和責(zé)任感。其次,發(fā)展黨內(nèi)民主是實現(xiàn)民主執(zhí)政的必然訴求。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革所帶來社會問題日益凸顯，執(zhí)政黨的權(quán)威性遭到公眾質(zhì)疑，政黨合法性在一定程度上受到?jīng)_擊。加強(qiáng)黨內(nèi)民主有利于對黨內(nèi)集權(quán)和缺乏監(jiān)督的現(xiàn)象進(jìn)行制約。再次,發(fā)展黨內(nèi)民主是順應(yīng)世界民主化浪潮的客觀要求。面對三次民主化浪潮洶涌澎湃、跌宕起伏的全球化背景，著眼于中國民主發(fā)展的曲折歷程和具體實際，順應(yīng)這一趨勢，積極作為，借鑒國外一些政黨的有價值的做法和經(jīng)驗，扎實推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)。新形勢下加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)要著重做好以下幾個方面的工作：

1、培養(yǎng)樹立“主體意識”，提升黨員民主參與能力。黨內(nèi)民主意識是黨內(nèi)民主的思想基礎(chǔ)。黨員有了良好的主人意識和民主參與意識，黨內(nèi)民主制度化建設(shè)才能做到合理和科學(xué)，各項民主制度也才能真正落到實處。一是加強(qiáng)到對黨員的民主權(quán)利意識教育。要通過縣、鄉(xiāng)、村三級黨校、專業(yè)培訓(xùn)班和電化教育網(wǎng)絡(luò)等方式，加大對黨內(nèi)民主的基本理論宣傳和教育，培養(yǎng)黨員的民主意識，提高黨員的民主修養(yǎng)，保障黨員的民主權(quán)利，積極探索和實踐黨內(nèi)民主。二是狠抓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的民主作風(fēng)建設(shè)。要使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部切實做到尊重普通黨員的民主權(quán)利，防止嘴上講民主、行動上壓制民主，或者搞形式主義的假民主的現(xiàn)象。要繼續(xù)深化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“周末便民直通車”和掛點責(zé)任制度，深入一線傾聽來自基層的批評意見。三是營造黨內(nèi)濃厚的民主生活氛圍。要大力開展黨內(nèi)生活，根據(jù)各級黨組織的自身建設(shè)情況，開展各種主題實踐活動，通過調(diào)動黨員主體的創(chuàng)造性與主動性，形成積極參與黨內(nèi)事務(wù)，培育黨員的權(quán)利意識和民主觀念，自覺尊重和維護(hù)黨員民主權(quán)利的氛圍。

2、拓寬黨員民主參與渠道，推動發(fā)展黨內(nèi)民主落實。發(fā)展黨內(nèi)民主需要有暢通的民主渠道，否則，即使黨員具有民主意識和民主要求也無法找到適當(dāng)?shù)耐緩接枰员磉_(dá)，也就無法推動黨內(nèi)民主。一是全面推行黨務(wù)公開。要在村務(wù)、政務(wù)公開的基礎(chǔ)上，全面推行黨務(wù)公開,凡是與黨員切身利益密切相關(guān)的黨務(wù)工作都要在黨內(nèi)進(jìn)行公開，如建立黨務(wù)公示牌、開通黨建網(wǎng)，開設(shè)黨務(wù)熱線等，努力增加黨的工作和黨內(nèi)事務(wù)的開放度和透明度，讓黨員充分享受黨內(nèi)的民主參與、決策、管理、監(jiān)督等權(quán)利。二是推行黨員民主聽證。在推行黨務(wù)公開基礎(chǔ)上，由下而上，層層推行黨員民主聽證會制度，凡屬黨組織工作中的重大問題、涉及黨員切身利益的問題，決策前必須召開黨員或黨員代表參加的民主聽證會，由大家進(jìn)行充分論證之后，討論決策，如在村級實行新農(nóng)村建設(shè)監(jiān)理會制度，定期對新農(nóng)村建設(shè)情況進(jìn)行聽證、質(zhì)詢。三是鞏固黨代表大會常任制成果。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的形式，通過建立黨代表信息員制度，充分發(fā)揮黨代表參政議政和監(jiān)督行政的作用；啟用向基層代表發(fā)放專用信封，實行基層代表信件快遞；推行社情民意日記；發(fā)放《黨代表意見建議卡》，建立黨代表意見落實反饋臺帳；落實“三聯(lián)”機(jī)制，即縣委常委聯(lián)系基層黨委、基層黨委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系群眾，進(jìn)一步拓寬黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道，加快推進(jìn)黨內(nèi)民主步伐。

黨的建設(shè)；黨內(nèi)民主；實踐探索