以制度創(chuàng)新推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)芻論

楊新軍

（中共咸陽市委黨校 陜西咸陽 712000）

“十二五”時期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期，要為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)打下具有決定性意義的基礎(chǔ)。執(zhí)政黨站在新的歷史起點(diǎn)上，要實(shí)現(xiàn)各項戰(zhàn)略任務(wù)，必須推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)黨的自身建設(shè)。

一、制度創(chuàng)新是適應(yīng)反腐倡廉建設(shè)新形勢新任務(wù)的客觀需要

1．制度創(chuàng)新是推動反腐戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的必然選擇。90年來，黨的反腐歷程大體經(jīng)歷過運(yùn)動反腐、權(quán)力反腐和制度反腐三個階段。黨的十一屆三中全會后，黨果斷地停止了運(yùn)動反腐并提出必須下大力“解決制度問題”。但在實(shí)踐中，在較長時間內(nèi)基本上仍是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的決心和態(tài)度來反腐敗，這其實(shí)是一種權(quán)力反腐模式。 在十六大報告中，黨第一次把制度建設(shè)與黨的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)相提并論，提出了“要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化”等一系列重要論斷，為制度反腐提供了廣闊的發(fā)展空間。2003年12月31日《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著制度反腐戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)推進(jìn)。2005年中央頒發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》進(jìn)一步明確了制度反腐戰(zhàn)略的總體要求，2007年黨的十七大更是把制度建設(shè)作為構(gòu)建懲防體系的核心和根本途徑，制度反腐已成為我們黨在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉的戰(zhàn)略性選擇和必由之路。但是制度建設(shè)是科學(xué)性和實(shí)效性相統(tǒng)一的合理設(shè)計，既是實(shí)踐之中好經(jīng)驗(yàn)、好做法在制度層面的規(guī)定，又是接受實(shí)踐檢驗(yàn)并趨于穩(wěn)定的剛性規(guī)范。制度設(shè)計的過程是動態(tài)的，需要不斷的修改、完善與細(xì)化，改革創(chuàng)新是制度設(shè)計不可或缺的動力。因此創(chuàng)新是制度建設(shè)的前提，更是我黨推動反腐戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變并取得實(shí)效的必然選擇。

2．不斷推動制度創(chuàng)新是提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平的內(nèi)在要求。黨的十七屆四中全會提出了黨的建設(shè)科學(xué)化的時代命題，也必然要求反腐倡廉建設(shè)的科學(xué)化。提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平就是要遵循反腐敗斗爭和黨風(fēng)廉政建設(shè)的基本規(guī)律。早在1980年，鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中就精辟地指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?”三十多年來，我們黨不斷推進(jìn)制度反腐的進(jìn)程，形成了一系列相對合理、科學(xué)、規(guī)范的制度體系。十七屆中央紀(jì)委第五次全會要求,“逐步建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系,切實(shí)提高制度執(zhí)行力,增強(qiáng)制度實(shí)效?！边@就是對反腐倡廉建設(shè)規(guī)律的基本遵循。很明顯，制度創(chuàng)新是反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化的內(nèi)在要求和題中之義。

3．制度創(chuàng)新是解決反腐倡廉制度建設(shè)存在問題的關(guān)鍵所在。就目前來看，一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā),一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)或職務(wù)影響謀取非法利益問題突出,甚至出現(xiàn)“前腐后繼”的現(xiàn)象。這說明在反腐倡廉建設(shè)方面還存在制度缺陷。主要表現(xiàn)在：（1）制度缺位、失之于察：一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在制度空白，有些問題存在已久，但解決問題的制度沒有及時建立，督查無章可循、無制可依，跟不上形勢發(fā)展需要；（2）制度虛置、失之于寬：一些制度缺乏針對性和可操作性，過于原則寬泛，自由裁量空間大，缺少具體實(shí)施措施，隨意性大，“牛欄關(guān)貓、進(jìn)出自如”，導(dǎo)致制度權(quán)威喪失；（3）制度閑置、失之于軟：一些制度缺乏系統(tǒng)性和配套性，制度剛性約束不足，不能有效發(fā)揮作用，出現(xiàn)了“制度成擺設(shè)”，硬制度變成了軟約束；（4）制度空置、失之于行：“徒法不足以自行”。程序性制度滯后于實(shí)體性制度，不少制度沒有得到很好執(zhí)行，存在著重制定、輕執(zhí)行現(xiàn)象。 用改革的辦法、創(chuàng)新的精神加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)是解決這些問題的關(guān)鍵所在。

二、反腐倡廉制度創(chuàng)新的方法和途徑

1．對現(xiàn)有制度進(jìn)行規(guī)范、整合。反腐倡廉制度創(chuàng)新要以現(xiàn)行制度為基礎(chǔ),但有的制度存在模糊性和彈性,有諸多一般性的“不準(zhǔn)”和“應(yīng)該”等規(guī)定,制度的范圍不周全,留有規(guī)避的余地,實(shí)施中隨意性較大；有的制度設(shè)計不嚴(yán)密,條款之間不銜接甚至互相矛盾；有的制度明顯過時,難以適應(yīng)新形勢下反腐倡廉的需要。推進(jìn)反腐倡廉的制度創(chuàng)新,要依據(jù)社會的發(fā)展和環(huán)境的變化，對現(xiàn)有的制度進(jìn)行科學(xué)審視、規(guī)范整合，切實(shí)貫徹行之有效的制度，認(rèn)真修改存在缺陷的制度，適時廢止已經(jīng)過時的制度，合并互相抵觸的制度，健全缺少的制度，力求通過制度整合與制度創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)制度的精細(xì)化、科學(xué)化,使制度具有針對性、可操作性，以便最大限度地保持制度的生機(jī)和活力。

2．對實(shí)踐做法進(jìn)行總結(jié)、升華。制度創(chuàng)新只能來自于實(shí)踐，其科學(xué)性、有效性只能接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。對一些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)比較成熟的好做法、好經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，上升到黨內(nèi)法規(guī)層面，加以制度規(guī)定，使之具有更強(qiáng)的約束力、更大的權(quán)威性和更高的穩(wěn)定性。對一些新領(lǐng)域出現(xiàn)的問題或監(jiān)管盲點(diǎn)，要加強(qiáng)制度的前瞻性研究，制度設(shè)計先行，消滅制度空白，再在實(shí)踐之中不斷修改完善。

3．對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行細(xì)化、運(yùn)用。我們黨是一個有近7800萬黨員、370多萬個基層組織的執(zhí)政黨，已建立了以黨章為核心的、相對完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。但這些，都是站在全黨的高度，從宏觀上形成的規(guī)范。而人的行為總是具體的，制度疏于空泛、失之抽象，就難以達(dá)到規(guī)范行為的目的。因此，制度創(chuàng)新必須立足于實(shí)際，對黨內(nèi)法規(guī)要求進(jìn)行細(xì)化，力求詳盡具體、周密細(xì)致，對于必須做什么、應(yīng)該做什么、可以做什么、禁止做什么都要有明確的規(guī)定，便于把握、操作和運(yùn)用。

4．對國家法律進(jìn)行闡釋、銜接。腐敗是對國家公權(quán)力的侵害，必然是國家法律所不容。像以權(quán)謀私、行賄受賄、貪污腐化等行為都是法律令行禁止的，相關(guān)法律對是與非，罪與非罪的界定很清楚，對某一違法犯罪行為的適用法律一目了然。反腐倡廉制度創(chuàng)新必須維護(hù)法治精神，與國家法律法規(guī)做好銜接，把法律條款闡釋為制度語言，以創(chuàng)造性的思維做到“關(guān)口前移”，從規(guī)章制度上作出規(guī)定。

5．對國外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒、吸收。推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新，也應(yīng)繼續(xù)解放思想，積極學(xué)習(xí)和借鑒國外的一些具體做法和經(jīng)驗(yàn)，以少走彎路，避免事倍功半。腐敗是“世界性頑疾”。在“治療”這一“頑疾”的過程中，世界各國都探索出了一系列有效的制度規(guī)范及舉措，在反腐制度設(shè)計方面大多也比較周全、縝密、具體。比如實(shí)行透明政治，發(fā)揮新聞監(jiān)督的作用，建立彈劾制度，實(shí)行官員財產(chǎn)申報制度，金融實(shí)名制等。這些制度設(shè)計，有的在一定程度上反映了反腐倡廉制度建設(shè)的客觀規(guī)律，值得我們研究和借鑒。

三、以改革創(chuàng)新精神不斷推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)

1.制度設(shè)計理念創(chuàng)新是前提。反腐倡廉制度設(shè)計理念要創(chuàng)新，必須由由“好人原則”轉(zhuǎn)變到“無賴原則”。正如英國哲學(xué)家休謨著名的“無賴原則”所闡釋的那樣，我們在設(shè)計政治制度時，必須把一切官吏假定成“無賴”。雖然官吏不可能都是“無賴”，但是，必須把一切官吏假定成 “無賴”，要設(shè)計出一種制度，來保證讓 “無賴”去為公眾利益服務(wù)，并且服務(wù)好。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克也認(rèn)為：制度設(shè)計的關(guān)鍵是對人的假設(shè)，從好人的假設(shè)出發(fā)，必然設(shè)計出壞的制度，導(dǎo)出壞的結(jié)果；從壞人的假設(shè)出發(fā)，則能設(shè)計出好的制度。我們傳統(tǒng)政治體制制度設(shè)計理念的出發(fā)點(diǎn)，是首先假定官員們都是人民的公仆，都是大公無私的好人，以好人作為制度設(shè)計的邏輯起點(diǎn)，如果我們把干部都當(dāng)好人，要監(jiān)督機(jī)制還有何用？必然導(dǎo)致權(quán)力失去監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)問題。因此，必須變革我們傳統(tǒng)政治體制的設(shè)計起點(diǎn)，改變對 “官員無私”的好人假定，按照權(quán)力擁有者的 “無賴假定原則”，實(shí)行高激勵、嚴(yán)約束的剛性制度設(shè)計，有效的預(yù)防腐敗的發(fā)生。

2.為反腐倡廉的制度創(chuàng)新提供體制環(huán)境是關(guān)鍵。體制的實(shí)質(zhì)是權(quán)力配置，作用在于保護(hù)具體制度的貫徹執(zhí)行。腐敗現(xiàn)象往往發(fā)生在掌握資源配置的權(quán)力部門,如何使這些部門在資源配置的過程中不致產(chǎn)生權(quán)錢交易、權(quán)色交易,出路在于深化體制改革,監(jiān)控和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，為制度創(chuàng)新和制度體系運(yùn)行提供宏觀環(huán)境。這就要求執(zhí)政黨必須在行政管理體制、司法體制和工作機(jī)制、財政體制、金融管理體制、投資體制以及建立統(tǒng)一開放競爭有序現(xiàn)代市場體系方面推進(jìn)相關(guān)改革，建立健全防止利益沖突制度，完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)遏制腐敗產(chǎn)生的土壤和滋生蔓延的空間。

3.遵循 “熱爐法則”，創(chuàng)新反腐倡廉制度體系是重點(diǎn)。西方管理學(xué)家提出的 “熱爐法則”基本意思是說法規(guī)制度如同一個燒紅的火爐，如果有人去碰觸，一定會讓他受到“燙”的處罰，并產(chǎn)生警示作用。 “熱爐法則”所蘊(yùn)含的警告性、必然性、即時性、公平性四大原則對于建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新具有重要的借鑒意義。 （1）遵循警告性原則，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)防制度創(chuàng)新。通紅的 “火爐”就好比黨紀(jì)法規(guī)，是一柄時刻懸在每個人心頭上閃著寒光的 “達(dá)摩克利斯劍”。首先教育預(yù)防先行，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)黨紀(jì)法規(guī)教育培訓(xùn)工作和反腐倡廉宣傳教育工作，建立廉政文化教育制度，防患于未，切實(shí)起到警示作用。其次是從重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)環(huán)節(jié)入手，排查廉政風(fēng)險，健全內(nèi)控機(jī)制，推進(jìn)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)。 （2）遵循必然性原則，進(jìn)一步推進(jìn)懲處制度創(chuàng)新。 “每當(dāng)你碰到熱爐，肯定會被灼傷。也就是說只要觸犯的規(guī)章制度，就一定會受到懲處?！本湍壳岸裕瑒?chuàng)新主要表現(xiàn)在建立腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域調(diào)查分析和專項治理制度，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域案件查處工作；健全查處案件協(xié)調(diào)機(jī)制，建立重大案件督導(dǎo)督辦機(jī)制，健全上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；建立健全依紀(jì)依法安全文明辦案的紀(jì)律要求以及責(zé)任追究制度；加強(qiáng)反腐敗立法，通過加強(qiáng)司法協(xié)助、引渡、追繳和返還腐敗資產(chǎn)等方面國際合作，使腐敗分子無處藏身。 （3）遵循即時性原則，進(jìn)一步推進(jìn)程序性制度創(chuàng)新。 “當(dāng)你碰到熱爐時，立即就被灼傷?！睉吞幈仨氃阱e誤行為發(fā)生后立即進(jìn)行。遵循即時性原則，要必須進(jìn)一步推進(jìn)程序性制度創(chuàng)新。要建立健全黨內(nèi)民主決策制度、決策反饋和監(jiān)督機(jī)制、決策失誤責(zé)任追究制度、干部考核評價機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度，特別是要形成干部選拔任用的科學(xué)機(jī)制，堅決遏制用人上的不正之風(fēng)；健全評優(yōu)、評獎類的程序性制度，懲處違紀(jì)黨員的程序性制度，黨內(nèi)監(jiān)督的程序性制度等。 （4）遵循公平性原則，進(jìn)一步推動監(jiān)督制度創(chuàng)新。 “不管誰碰到熱爐，都會被灼傷，這就是公平性原則。”要著力加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督；要改革和完善黨內(nèi)監(jiān)督體制，加強(qiáng)上級監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督；健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明，不斷完善領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉、誡勉談話、函詢、質(zhì)詢、罷免或撤換等制度，推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制、廉政承諾制、行政執(zhí)法責(zé)任制； 完善黨內(nèi)民主決策監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)重大決策、重要情況及個人有關(guān)事報告制度；完善民意調(diào)查制度，建立健全黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢、黨員定期評議領(lǐng)導(dǎo)班子成員等制度；堅持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力。

4.提高制度的科學(xué)性是制度創(chuàng)新的目標(biāo)追求和價值尺度?？茖W(xué)立制是制度創(chuàng)新的目標(biāo)追求和價值尺度。一方面科學(xué)性要求每一個制度創(chuàng)新都要加強(qiáng)制度建設(shè)的調(diào)研工作，重視制度建設(shè)的設(shè)計論證，重視制度的試點(diǎn)工作，注意借鑒反腐倡廉制度建設(shè)的有益做法和經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)理念、思路、方法和機(jī)制的與時俱進(jìn)。另一方面科學(xué)性要求每一個制度創(chuàng)新都要要把握制度體系的系統(tǒng)性。反腐倡廉制度體系不是一個孤立的體系，它是黨和國家經(jīng)濟(jì)政治文化建設(shè)大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，必須與黨的建設(shè)的總體部署相吻合，與國家法制建設(shè)的總體要求相一致，與反腐倡廉的大政方針相適應(yīng)。因此，無論是制定制度規(guī)劃，還是制定單項制度，都要堅持做到相互照應(yīng)、彼此銜接、避免矛盾，使各項制度成為互為依托、相輔相成、能夠發(fā)揮綜合效能的有機(jī)整體。○

［1］秦德君.反腐敗的“無賴原則”［J］.中華文摘，2010，（6）.

［2］唐宗禮.安全員要善用“熱爐法則”［J］.現(xiàn)代企業(yè)文化（綜合版），2008，（10）.