淺析政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展中所起到的作用

錢笑盈

2003年低碳經(jīng)濟由英國政府提出，是指依靠技術(shù)創(chuàng)新和政策措施，實施一場能源革命，建立一種較少排放溫室氣體的經(jīng)濟發(fā)展模式，從而減緩氣候變化。低碳經(jīng)濟的實質(zhì)是能源效率和清潔能源結(jié)構(gòu)問題，核心是能源技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，目標(biāo)是減緩氣候變化和促進(jìn)人類的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，各國政府都對低碳經(jīng)濟表現(xiàn)出極大的關(guān)注。中國是世界上人口最多的國家，也是世界上最大的煤炭消費國。以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)決定了我國溫室氣體的排放規(guī)模龐大。因此，結(jié)合中國的國情，對如何通過政府政策的引導(dǎo)與激勵來發(fā)展低碳經(jīng)濟進(jìn)行深入研究是十分必要的。

一、政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展中的地位

氣候變化影響到全球的政府治理結(jié)構(gòu)的變化。國際經(jīng)驗表明，政府在低碳城市發(fā)展中扮演著重要的角色。在氣候變化與政府治理的關(guān)系方面，有國外學(xué)者將政府作用概括為3個方面:第一，政府作為監(jiān)管者，通過立法和政策制度創(chuàng)新為低碳城市發(fā)展提出目標(biāo)和可能的措施；第二，政府作為提供者，通過財政預(yù)算和有效手段為低碳城市發(fā)展提供條件和支持；第三，政府作為促進(jìn)者，通過促進(jìn)社會其它部門，包括各級地方政府、社會機構(gòu)、企業(yè)、市民等方面，來推動低碳城市的發(fā)展。國內(nèi)有的學(xué)者認(rèn)為，低碳經(jīng)濟就是政府、公民、市場共同協(xié)作的發(fā)展模式。氣候組織的報告認(rèn)為，中國城市低碳領(lǐng)導(dǎo)力主要有4個要素，即政策制度、技術(shù)創(chuàng)新、融資機制與多方合作。我們認(rèn)為，政府無論是監(jiān)管者、提供者還是促進(jìn)者，政府的政策制度創(chuàng)新是低碳城市發(fā)展的關(guān)鍵，政府通過政策導(dǎo)向和制度設(shè)計，引導(dǎo)、推動、促進(jìn)、示范傳統(tǒng)的城市向低碳城市轉(zhuǎn)型。因此，政府的一系列政策制度安排是發(fā)展低碳最重要的因素。

二、政府在支持低碳經(jīng)濟發(fā)展中的具體措施

(一)政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展中的政策選擇

1.調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，開發(fā)低碳能源

未來一段時期以內(nèi)，傳統(tǒng)的化石能源在我國能源生產(chǎn)和消費中的主體地位依舊會保持不變。從優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和保護環(huán)境的角度看，發(fā)展低碳和零碳能源，促進(jìn)能源供應(yīng)的多樣化，是減少對化石燃料的依賴、降低排放的必然選擇。但需要注意的是，能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整受資源稟賦、技術(shù)狀況和經(jīng)濟成本的約束，如果能源總量仍大幅增長，那么結(jié)構(gòu)調(diào)整就有可能無法滿足能源供給的需求，化石能源的消費總量仍可能大幅增加，政策的效果也會大打折扣。所以，能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整必須與能源消費的總量相適應(yīng)。

2.強化節(jié)能，提高能效

節(jié)能是保證能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源總量供應(yīng)、實現(xiàn)能源安全、環(huán)境保護和提高競爭力的重要保證。有專家預(yù)測，通過強化節(jié)能和提高能效的政策措施，中國有望將2020年的能源消費總量減少15%以上。國際能源機構(gòu)(IEA)預(yù)測，未來20年，世界能源強度年均需下降約為1.1%，中國要實現(xiàn)這一目標(biāo)，其能源強度年均下降2.3%。因此，抓好工業(yè)、交通和建筑這三大部門的能效改進(jìn)將是中國未來節(jié)能工作的重點。

3.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，限制高碳產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入，倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)低碳化

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對碳排放會產(chǎn)生較大影響，同等規(guī)模或總量的經(jīng)濟，如果技術(shù)水平相同而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，則會導(dǎo)致碳排放量相差較大。以工業(yè)制造業(yè)、建筑業(yè)和交通運輸業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)則是能源大戶，需要大量消耗能源。我國正處在工業(yè)化高速發(fā)展時期，第二產(chǎn)業(yè)在一定的時期內(nèi)還會顯示強勁的勢頭，這也是發(fā)展的客觀需要。所以，根據(jù)國情大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)低碳化，這是我們當(dāng)前需要解決的重大問題。

(二)政府支持對低碳技術(shù)的創(chuàng)新

技術(shù)創(chuàng)新主要表現(xiàn)在三個基本方面:一是對新技術(shù)的研發(fā)；二是新技術(shù)的運用；三是新技術(shù)替代。技術(shù)創(chuàng)新的直接結(jié)果是:經(jīng)濟中大規(guī)模能源利用率的提高，新型清潔能源的替代效率提升。政府需在低碳技術(shù)創(chuàng)新上加大對關(guān)注力度，增加對低碳技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)的資金，培養(yǎng)技術(shù)人員，向發(fā)達(dá)的低碳城市、低碳國家取經(jīng)，掌握熟練對低碳技術(shù)的實際應(yīng)用，去粗取精，開發(fā)新的綠色技術(shù)，代替落后高碳的老技術(shù)。

1.充分調(diào)動民間力量制定科技措施的積極性

僅僅依靠政府“自上而下”的科技措施很難達(dá)到對科技進(jìn)步最有效的激勵，以公司企業(yè)、行業(yè)商會、民間團體為代表的民間力量，才是經(jīng)濟模式由高碳向低碳轉(zhuǎn)變中的中堅力量和行為保障。唯有他們才最清楚這一歷史變革中需要什么樣的科技措施來激勵創(chuàng)新激情，保障創(chuàng)新者的合法權(quán)益。因此，政府應(yīng)該鼓勵公司企業(yè)、行業(yè)商會、民間團體制定自己的科技促進(jìn)措施，通過這種“自下而上”措施的制定，鼓勵各經(jīng)濟、社會組織為科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)自己的力量。

2.建立科技措施之間相互配合的促進(jìn)機制

科技措施中法律制度的強制性決定了其能夠為科技進(jìn)步提供強有力的保障，但又受制于其滯后性；而科技措施中的科技政策雖然因其靈活性能夠為科技進(jìn)步提供最及時的激勵，但又受到缺乏權(quán)威性與強制性的限制。因此，必須尋求兩者互補的方法，使不同層次科技措施的作用最大化。

3.完善科技措施的構(gòu)成體系

完善的科技措施不僅應(yīng)包括對科技創(chuàng)新進(jìn)行激勵與保障的科技制度，對科技發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)的科技政策，還應(yīng)包括對科技創(chuàng)新資本進(jìn)行保護的措施。雖然社會資本對科技創(chuàng)新的投入在很大程度上是一種商業(yè)行為，但這些資本的投入對科技的進(jìn)步及經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型具有重要意義，從這個意義上講，這類投入又具備一定的公共行為性質(zhì)。因此，對于社會資本投入科技創(chuàng)新所帶來的風(fēng)險不能僅由社會投資主體“埋單”。

(三)政府支持低碳融資的做法

作為京都議定書的簽訂方，我國政府持續(xù)不斷的在共同碳減排和低碳技術(shù)等領(lǐng)域與國際開展交流與合作，國際碳交易項目、政府合作減排和國際組織援助計劃為我國低碳發(fā)展注入大量資金，如CDM項目可以為國內(nèi)減排企業(yè)提供碳交易的機會。從國內(nèi)看，政府開始安排專項資金用于發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，尤其扶持新能源技術(shù)開發(fā)，強調(diào)綜合運用價格、財稅等經(jīng)濟杠桿和法律、行政手段，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排工作。

各發(fā)達(dá)國家在節(jié)能方面已經(jīng)有比較完善的法律框架，往往法案中規(guī)定了政府發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政預(yù)算和資金安排。在立法保障的基礎(chǔ)上，各國紛紛制定了各種激勵政策來降低碳排放量，鼓勵節(jié)約資源，發(fā)展低碳技術(shù)。在財政投入方面，西方各國無一例外的都投入巨資發(fā)展清潔能源，并且規(guī)定了新能源占傳統(tǒng)能源的百分比，逐步提高，力爭使可再生能源成為民眾的主要能源。在稅收方面，稅收制度為政府發(fā)展低碳經(jīng)濟提供了主要資金來源，國外普遍開征了能源稅和環(huán)境稅，對空氣、水污染、廢物噪聲以及其他多種產(chǎn)品征稅。在調(diào)動民間資本方面，在加大財政支持力度的同時，各國還紛紛采取了金融支持政策，主要是通過財政貼息等手段，引導(dǎo)各類金融機構(gòu)對有利于節(jié)約資源和減輕環(huán)境污染的重點項目給予低息貸款，無擔(dān)保貸款等；同時強調(diào)政府綠色采購，用政府支出直接消費綠色產(chǎn)品。相比之下，我國用于節(jié)能領(lǐng)域的財政資金雖然每年都有提高，但占國家節(jié)能減排總收入的比例不高。在推進(jìn)減排方面，我國有比較豐富的政策調(diào)控手段。主要有財政政策、綠色信貸政策、綠色貿(mào)易政策、綠色證券政策、排污權(quán)交易等。

(四)政府積極組織參與國際經(jīng)濟技術(shù)合作，增強自主創(chuàng)新能力

由于低碳經(jīng)濟在中國的發(fā)展還處在起步的階段，如果僅僅依靠自身的技術(shù)實力，中國很難真正發(fā)揮低碳經(jīng)濟的潛力，所以必須積極引進(jìn)發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的低碳技術(shù)。然而，由于商業(yè)化利益的考慮以及發(fā)展中國家技術(shù)吸收能力的限制，低碳技術(shù)的國際間轉(zhuǎn)移進(jìn)展十分緩慢。因此，非常有必要進(jìn)一步發(fā)揮國際間協(xié)議的作用，來推進(jìn)發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。我國當(dāng)前的策略是要加大與國際社會尤其是低碳經(jīng)濟發(fā)展較好的國家之間的合作與交流，積極從發(fā)達(dá)國家引入成熟的技術(shù)，提升引進(jìn)消化和再創(chuàng)新能力，加強自主創(chuàng)新，推動低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

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