房地產(chǎn)政策執(zhí)行阻滯的行為分析

◎張彩琴（廣東商學(xué)院華商學(xué)院，廣東 廣州 511300）

房地產(chǎn)政策執(zhí)行阻滯的行為分析

◎張彩琴（廣東商學(xué)院華商學(xué)院，廣東 廣州 511300）

房價是政府和百姓共同關(guān)注的話題。為了促進(jìn)我國房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展，房地產(chǎn)調(diào)控政策接連出臺。但在房地產(chǎn)政策的執(zhí)行過程中，政府官員、房地產(chǎn)商以及購房者具有不同的認(rèn)知和行為方式，導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象發(fā)生。應(yīng)通過協(xié)調(diào)中央與地方政府之間的關(guān)系、落實房價問責(zé)制等減少政策執(zhí)行阻滯。

房地產(chǎn)；政策執(zhí)行阻滯

一、政策執(zhí)行阻滯的基本理論

政策執(zhí)行阻滯，是指政策執(zhí)行過程中各種消極因素相互作用、凝聚合流所形成的妨礙政策順利實施乃至造成政策執(zhí)行過程停滯不前，進(jìn)而導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實現(xiàn)甚至完全落空的阻力合力及其運(yùn)作方式。國內(nèi)有很多學(xué)者對此同一現(xiàn)象有不同的稱謂，如“公共政策執(zhí)行偏差”、“政策規(guī)避”、“執(zhí)行障礙”、“執(zhí)行不力”、“執(zhí)行走樣”、“執(zhí)行梗阻”等。

如何判斷一項政策在執(zhí)行過程中是否出現(xiàn)阻滯？我們可以根據(jù)其表現(xiàn)形式予以判斷：（1）政策執(zhí)行表面化——象征性執(zhí)行，只重視表面文章忽視深層問題，輕視戰(zhàn)略，缺乏遠(yuǎn)見，敷衍塞責(zé)、陽奉陰違；（2）政策執(zhí)行局部化——選擇性執(zhí)行，政策損缺截留，斷章取義，各取所需；（3）政策執(zhí)行擴(kuò)大化——附加性執(zhí)行，政策執(zhí)行中的“搭便車”行為、搞“土政策”；（4）政策執(zhí)行全異化——替換性執(zhí)行，你有政策我有對策；（5）政策執(zhí)行停滯化——抵制或行動遲緩，左顧右盼觀望，“頂風(fēng)上”以及執(zhí)行工作的“虎頭蛇尾、有始無終”；（6）政治執(zhí)行機(jī)械化——照搬性執(zhí)行，原原本本傳達(dá)，不折不扣落實，不調(diào)查不指導(dǎo)。

二、房地產(chǎn)政策執(zhí)行阻滯的認(rèn)知分析

（一）政策執(zhí)行中的認(rèn)知缺陷分析

1.對于政策內(nèi)容的認(rèn)知失誤。對于所執(zhí)行政策的內(nèi)容和精神實質(zhì)缺乏正確的認(rèn)知是政策難以執(zhí)行的關(guān)鍵。無論是政府官員還是購房者對于政策中的一些具體規(guī)定都存在不同的理解，對政策本身的認(rèn)知失誤導(dǎo)致政策難以較好地推行。

2.對于政策效果的預(yù)測存在時滯。政策從預(yù)測、制定、執(zhí)行、評估到終結(jié)是一個漫長的過程，這也決定了政策目標(biāo)效果的實現(xiàn)存在一定的時滯。在房地產(chǎn)市場，政府對于房價調(diào)控效果的實現(xiàn)受到市場因素、購房者預(yù)期、房地產(chǎn)開發(fā)商動機(jī)等因素影響。房地產(chǎn)市場的不透明，導(dǎo)致購房者對于房地產(chǎn)市場持一種觀望的態(tài)度，這種預(yù)期又會影響到當(dāng)期房地產(chǎn)的價格，房地產(chǎn)開發(fā)商會惜售或者趁機(jī)提高房價，于是就形成了一種房價愈漲愈高的“路徑依賴”。

（二）政策執(zhí)行中的認(rèn)同障礙分析

1.中央政府與地方政府之間的認(rèn)同障礙。中央制定房地產(chǎn)政策后，地方政府在執(zhí)行過程中會根據(jù)地方的利益需求對上級政策原有的精神實質(zhì)或部分內(nèi)容進(jìn)行取舍，有利的就貫徹執(zhí)行，不利的則有意曲解乃至舍棄，致使政策的內(nèi)容殘缺不全，無法完整落到實處，甚至收到與初衷相悖的效果。

2.購房者對于政府公信力的質(zhì)疑。原本抑制房價上漲的政策在執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了房價一路飆升的情形，致使政府的執(zhí)行力受到公眾的質(zhì)疑以及產(chǎn)生對官員信任的缺失。這種缺失直接影響到政府的權(quán)威，而一旦政府權(quán)威和公信力產(chǎn)生危機(jī)，以政府權(quán)威為基礎(chǔ)的房地產(chǎn)調(diào)控政策也就越發(fā)不能為民眾所真正認(rèn)同和執(zhí)行了。

3.房產(chǎn)商對于政策的免疫行為。對于中央政府接連出臺的相關(guān)政策，房地產(chǎn)商基本處入“免疫”狀態(tài)，或者采取“上有政策、下有對策”的方針。

三、房地產(chǎn)政策執(zhí)行阻滯的行為方式分析

政策執(zhí)行主體的行為對于政策執(zhí)行的效率和結(jié)果有著決定性的影響。因此，對于政策執(zhí)行過程中政策主體的行為分析就顯得極為必要。執(zhí)行主體是指具有主體意識和社會活動能力、參與具體的政策執(zhí)行活動并且直接決定著政策執(zhí)行活動效果的人。即它不僅應(yīng)當(dāng)包括諸如政府官員等具體推行政策的政策執(zhí)行人員，而且還應(yīng)該包括作為政策作用對象的政策目標(biāo)群體。在我國房地產(chǎn)市場中，參與房地產(chǎn)政策執(zhí)行過程的主體主要有政府部門、房地產(chǎn)開發(fā)商以及購房者三方。

（一）政府官員的行為分析

第一，地方政府官員受政績考核的影響。在目前的政績考核體系下，政府官員的行為受個人晉升的利益驅(qū)動。以經(jīng)濟(jì)適用房為例，相對于有效地監(jiān)管經(jīng)濟(jì)適用房銷售的對象，經(jīng)濟(jì)實用房的開發(fā)、建設(shè)和銷售情況等顯性政績更容易被上級部門所考察和許可。因此，在財政預(yù)算一定的情況下，官員就會選擇投入與開發(fā)建設(shè)相關(guān)的成本而放棄監(jiān)管成本，從而更好體現(xiàn)其個人政績；另外，地方政府官員會通過尋租的方式獲取額外租金，在一定程度上擾亂了房地產(chǎn)市場秩序。

第二，在執(zhí)行過程中無視差異、千篇一律。一些官員在政策出臺之前沒有經(jīng)過實際的調(diào)研考察，就制定出一項適用于全國各地的政策，不能考慮到各地的實際情況和差異，往往事與愿違。因此，在執(zhí)行過程中政府官員應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H進(jìn)行個性化、差異化執(zhí)行。

第三，執(zhí)行的監(jiān)督缺失。在政策執(zhí)行過程中，一方面，政府部門對于房地產(chǎn)開發(fā)商、購房團(tuán)等相關(guān)利益集團(tuán)的投機(jī)行為缺乏監(jiān)督。從“理性經(jīng)濟(jì)人”的角度分析，由于政府官員缺乏對市場監(jiān)管的利益動機(jī)，因此部分政策在執(zhí)行過程中監(jiān)管始終缺位。另一方面，對于官員本身的監(jiān)督力度不夠，如“拍腦袋工程”、“形象工程”等的立項，結(jié)果是官員本身沒有受到任何懲戒，卻讓整個社會和民眾在為他們的決策“買單”，直接使購房者的潛在的支付成本提高。

第四，與執(zhí)行主體溝通協(xié)調(diào)不足。一方面，中央與地方政府之間、部門之間在執(zhí)行過程中缺乏溝通，存在不合拍、不協(xié)調(diào)的政策導(dǎo)向；另一方面，與房地產(chǎn)開發(fā)商之間也缺乏正確的溝通，往往導(dǎo)致政策出臺之后房地產(chǎn)商長期拖延政策執(zhí)行；再次，對購房者的政策宣傳不足，由于房地產(chǎn)市場本身的錯綜復(fù)雜性，政府相關(guān)部門應(yīng)對所出臺的政策進(jìn)行解釋和宣傳，對于購房者的個人行為提供咨詢和指導(dǎo)，同時也可以通過住房調(diào)查的形式對購房者對于房價的預(yù)期、戶型需求等予以了解以便出臺更適宜的政策。

（二）房地產(chǎn)開發(fā)商的行為分析

第一，趨利避害的行為取向。在房地產(chǎn)市場中，為了實現(xiàn)利潤的最大化，房地產(chǎn)開發(fā)商對于中央出臺的政策會選擇性地加以執(zhí)行，趨利避害。甚至通過尋租的方式鉆政策的空子以獲取最大的利潤，從而使“居者有其屋”的政策目標(biāo)難以實現(xiàn)，也一定程度上危害到房地產(chǎn)市場的有序運(yùn)行和健康發(fā)展。

第二，在房地產(chǎn)市場形成一定的壟斷。當(dāng)一些具有優(yōu)勢的房地產(chǎn)企業(yè)形成規(guī)模，上市或是通過并購將市場占有率提高后，將形成區(qū)域性的寡頭壟斷，對房價的定價權(quán)將大大提高。房地產(chǎn)開發(fā)商會利用定價權(quán)獲取最大程度的消費(fèi)者，造成消費(fèi)者福利的損失。歷史規(guī)律告訴我們，當(dāng)行業(yè)寡頭形成后，會對房價起到推波助瀾的作用。

（三）購房者行為取向分析

作為購房者，一方面，對于中央出臺的相應(yīng)政策往往持觀望態(tài)度和從眾心理，另一方面，逐利和投機(jī)行為廣泛存在。如由于經(jīng)濟(jì)適用房帶有一定的社會保障性質(zhì)，因此它的售價一般低于市場價格，這就給購買者帶來了獲利空間。在沒有實際有效門檻限制的條件下，尤其是當(dāng)住房出現(xiàn)供不應(yīng)求的時候，購房者有可能通過程序外的手段來謀取利益，如通過走關(guān)系的方式來拿購房號等。一般而言，高收入者占據(jù)更多的社會資源，在這些程序外獲利行動中往往成為優(yōu)勝的一方，導(dǎo)致了一種高收入者擠走中低收入者的局面，從而阻礙了政策按照它所設(shè)定的目標(biāo)推行。

四、減少房地產(chǎn)政策執(zhí)行阻滯的著力點

政策執(zhí)行不到位是目前房地產(chǎn)市場不健康發(fā)展、房價居高不下的主要原因，如何使各項調(diào)控房價、規(guī)范房地產(chǎn)市場的政策有力執(zhí)行？至少可以從以下方面著手：

第一，協(xié)調(diào)中央與地方政府之間的關(guān)系，讓地方政府有動力去落實和執(zhí)行中央政策。在房地產(chǎn)市場調(diào)控的過程中，地方政府尤其是地市級政府，起到舉足輕重的作用，他們的行為取向是政策能否執(zhí)行的關(guān)鍵。因此，在執(zhí)行房地產(chǎn)調(diào)控政策的過程中，首先要求政府官員樹立科學(xué)的政績觀，切實完成政府從房地產(chǎn)市場的收益者到監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變，讓老百姓“居者有其房”的愿望得以實現(xiàn)；其次，在執(zhí)行過程中應(yīng)審時度勢、因地制宜制定與中央精神相一致的房地產(chǎn)政策細(xì)則，在把握本地房地產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，個性化地落實宏觀調(diào)控。

第二，進(jìn)一步落實房價問責(zé)制，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場的監(jiān)督力度。針對房地產(chǎn)市場的不法行為，一方面，應(yīng)加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)、銀行貸款等方面的立法，對于房地產(chǎn)開發(fā)過程中的尋租行為予以打擊，對于與房地產(chǎn)開發(fā)商勾結(jié)等行為予以嚴(yán)厲懲戒，提高官員的腐敗成本和決策失誤的代價。另一方面，進(jìn)一步落實房價問責(zé)制，加大對地方政府調(diào)控房價的考核驗收力度。

第三，加強(qiáng)政策制定的統(tǒng)一性，避免政出多門。引起房價上漲的原因是多方面的，這也要求對它的宏觀調(diào)控是綜合性的，單個政府的職能部門和單一政策很難從根本上、全局上解決這一問題。在以后的政策制定中應(yīng)加強(qiáng)各部門的溝通和合作，將城市規(guī)劃、土地供應(yīng)、財政金融、信息公開和輿論宣傳有機(jī)結(jié)合，對于房價進(jìn)行綜合治理，以期建立起一個有序、穩(wěn)定、健康的房地產(chǎn)市場。

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責(zé)任編輯：劉彥武

F293.3

A

1008-9187-（2011）01-0037-02

張彩琴，廣東商學(xué)院華商學(xué)院教師。