新中國農(nóng)村治理模式變遷述論

◎高廣景(中國社會科學(xué)院當代中國研究所，北京 100102)

新中國農(nóng)村治理模式變遷述論

◎高廣景(中國社會科學(xué)院當代中國研究所，北京 100102)

新中國農(nóng)村治理模式經(jīng)歷了鄉(xiāng)政并立、政社合一和鄉(xiāng)政村治三個階段，與此同時，國家權(quán)力在農(nóng)村基層社會的治理中也基本經(jīng)歷了一個下沉、全面滲透和向上回抽的過程。這些變化表明：社會主要矛盾的變化是新中國農(nóng)村治理變化的主因；經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化決定了農(nóng)村治理模式的變遷；農(nóng)民利益的實現(xiàn)程度影響了農(nóng)村治理的效度；尊重農(nóng)民的創(chuàng)造是黨在農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)方式取得顯著成效的重要原因。當前，發(fā)揚中國文化的優(yōu)良傳統(tǒng)、實現(xiàn)國家權(quán)力和農(nóng)村自治的有機結(jié)合是農(nóng)村治理應(yīng)當關(guān)注的問題。

新中國；農(nóng)村治理；經(jīng)驗教訓(xùn)

中國革命靠農(nóng)村包圍城市取得了勝利，中國工業(yè)化的推進有著農(nóng)村的巨大貢獻，中國改革從農(nóng)村起步并給經(jīng)濟發(fā)展注滿了活力。農(nóng)村在中國革命和發(fā)展中的重要地位顯而易見。新中國成立以來，農(nóng)村社會發(fā)生了許多重大的變遷，與此相適應(yīng)，農(nóng)村治理模式也發(fā)生了很大的變化。深入研究新中國農(nóng)村治理模式的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對當今農(nóng)村治理模式的探索有著重要的鑒戒。

一、新中國農(nóng)村治理模式的變遷

中國自古以來就是以農(nóng)立國的國家，以自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)的小農(nóng)社會，生活空間偏狹，對外交往相對封閉，內(nèi)部開放性較強，①具有相對于國家的獨立性?？h成為國家政權(quán)的末梢，縣以下大都實行鄉(xiāng)民自治。家族族長和鄉(xiāng)紳等農(nóng)村精英擔(dān)當起這種基層自治的組織者和調(diào)解員，農(nóng)村社會主要靠“禮”來規(guī)約和引導(dǎo)鄉(xiāng)民的行為，實現(xiàn)自身的穩(wěn)定。因此，有學(xué)者把這種農(nóng)村治理模式概括為：“國權(quán)不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉(xiāng)紳”。[1]

鴉片戰(zhàn)爭后，西方資本主義經(jīng)濟、政治、文化等對中國社會形成了各方面的沖擊。原來的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化。近代城市文明的魅力吸引著大批農(nóng)村精英，他們遷入城市，導(dǎo)致了農(nóng)村治理人才素質(zhì)下降，相伴而來的即是鄉(xiāng)村自治效能的下降。農(nóng)民和管理者的矛盾從此變得日益凸顯，社會沖突加劇，國家與鄉(xiāng)村社會間的動態(tài)平衡失據(jù)。

為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理，改變鄉(xiāng)村社會的失序局面，晚清政府開始著力于鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)，民國時期這種嘗試得到進一步發(fā)展，其目的主要是通過建立官僚化的機構(gòu)把國家權(quán)力滲透到基層，從而實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的有效動員和控制，但這種努力取得的成效有限。

新中國成立后，農(nóng)村治理的首要任務(wù)是盡快恢復(fù)重建農(nóng)村社會秩序，實行土地改革，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效整合。1950年開始，黨和政府對農(nóng)村基層政權(quán)組織進行改造，逐步建立起區(qū)鄉(xiāng)（行政村）制。1951年4月，政務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》，要求已進行土改的地方，縮小區(qū)、鄉(xiāng)管理的規(guī)模，以方便人民群眾管理政府，提高行政效率。但基層治理單位的縮小和數(shù)量的增多給縣一級政府的工作帶來了很大的難度，因此，1954年1月，內(nèi)務(wù)部頒布《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》，規(guī)定了鄉(xiāng)政權(quán)組織的設(shè)置、民主操作程序等，并在同年的憲法和《地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法》中進一步規(guī)范了農(nóng)村基層政權(quán)體制，縣鄉(xiāng)基層政權(quán)結(jié)構(gòu)基本得到確立。

早日實現(xiàn)現(xiàn)代化是近代以來中華民族的百年夢想。新中國成立初期，在民主改革、經(jīng)濟恢復(fù)、政權(quán)站穩(wěn)之后，黨和政府就把工業(yè)化提上了重要議程。為了積累工業(yè)發(fā)展的資金，國家開始從農(nóng)村提取農(nóng)業(yè)剩余，對此，國家采取了兩項重大舉措：一是限制農(nóng)村人口向城市流動；二是實行人民公社體制。公社融生產(chǎn)經(jīng)營和政權(quán)管理為一體，實現(xiàn)了國家權(quán)力對農(nóng)村社會的全面滲透，保證了國家工業(yè)化對農(nóng)村資源的汲取。

從1958年人民公社創(chuàng)建到1982年憲法對它的廢除，人民公社體制存續(xù)了24年之久。這種“一大二公”的體制既沒有調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又沒有使農(nóng)民的生活根本改觀。“文革”結(jié)束后，黨和政府順應(yīng)民意，率先在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行標志著國家權(quán)力從農(nóng)村逐漸淡出，與此同時，社會治安、公共設(shè)施、水利興修等農(nóng)村公共管理問題卻無人過問。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的治理真空中，農(nóng)民創(chuàng)造出了一套自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的農(nóng)村治理模式。黨和政府審時度勢，把村民自治寫進了1982年憲法。憲法規(guī)定在縣以下設(shè)鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)人民政府作為基層政權(quán)組織。自1983年到1985年，全國基本完成了廢除人民公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的工作。1987年，《村民委員會組織法》對村民自治的性質(zhì)和地位做了比較明確的規(guī)定，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。至此，村民自治的治理模式既有了實踐基礎(chǔ)又有了法律依據(jù)。

二、新中國農(nóng)村治理的經(jīng)驗和教訓(xùn)

新中國農(nóng)村治理模式經(jīng)歷了鄉(xiāng)政并立、政社合一和鄉(xiāng)政村治三個階段，與此同時，國家權(quán)力在農(nóng)村基層社會的治理中也基本經(jīng)歷了一個下沉、全面滲透和向上回抽的過程。[2]新中國農(nóng)村治理的階段性變化給我們進一步探索和完善當前的農(nóng)村治理模式留下諸多經(jīng)驗和教訓(xùn)。

（一）社會主要矛盾的變化是新中國農(nóng)村治理變遷的主要原因

新中國成立初期，黨和政府面臨的主要社會矛盾是穩(wěn)定社會秩序，“恢復(fù)國民經(jīng)濟和進行前一革命階段中沒有完成的各項社會改革，主要是土地改革”。[3]黨和政府在新中國成立后將國家權(quán)力下移，建立了村一級的政權(quán)，目的是為了在新政權(quán)下讓人民充分享有當家作主的權(quán)力，積極參加土改運動，從而調(diào)動其勞動積極性，實現(xiàn)社會的有效整合。經(jīng)濟恢復(fù)、社會穩(wěn)定以后，黨和政府把推進工業(yè)化作為工作的重心提了出來。為了讓農(nóng)業(yè)剩余及時轉(zhuǎn)移到發(fā)展工業(yè)上來，黨和政府引導(dǎo)農(nóng)民走上了人民公社化的管理道路，通過制度化的渠道保證了工業(yè)發(fā)展所需的農(nóng)村資源。雖然這種體制束縛了農(nóng)民的積極性，但對中國初級工業(yè)體系建立所做的貢獻不容忽視。②新時期，黨和政府將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，致力于實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化必然要不斷培育社會主義民主，不斷探索和制定社會主義民主的生成模式和運作規(guī)程，使民主在法制的框架下運作。村民自治就是農(nóng)村治理模式在民主道路上的一大進步，體現(xiàn)了“民有、民治、民享”的治理理念，調(diào)動了人民建設(shè)中國特色社會主義的積極性。

（二）新中國農(nóng)村治理模式的變化隨經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化而不斷改變

上層建筑的改革取決于經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化。土改后，黨和政府實行的是土地私有制度，加之小農(nóng)經(jīng)濟思想根深蒂固，社會生產(chǎn)生活單位小而散，如果基層政權(quán)不下沉至農(nóng)村基層，盡快恢復(fù)農(nóng)村社會秩序，那么，進行農(nóng)村社會整合的難度可想而知。1956年底，社會主義改造基本完成。公有制一統(tǒng)天下的局面形成，政權(quán)力量滲透到社會的各個方面，國家成為社會的全能管理者。作為上層建筑的農(nóng)村治理模式也必然要體現(xiàn)出對社會資源的控制，“一大二公”的人民公社體制應(yīng)運而生。新時期，農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，肯定了農(nóng)民追求個體利益的正當性，形成了不同的利益主體。隨著國家權(quán)力的回撤，必然會產(chǎn)生出大量的農(nóng)村公共治理問題。民眾利益訴求的多元化和民主意識的覺醒呼喚著民主治理模式的產(chǎn)生，以此來解決新出現(xiàn)的農(nóng)村治理問題。

（三）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，尊重農(nóng)民的創(chuàng)造

這既是歷史唯物主義基本原理，也有利于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、村民自治被稱為新時期農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。黨和政府在農(nóng)民實踐的基礎(chǔ)上進行總結(jié)提高，把其納入制度化軌道，實踐證明這種領(lǐng)導(dǎo)方式成效顯著。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行以后，農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)民收入連年增加。（見表一）村民自治的實行為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)開辟了一條新路，鍛煉和培養(yǎng)了農(nóng)民的民主意識，解決了農(nóng)村中的一些公共管理難題，促進了農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展。[4]這也在很大程度上為黨在農(nóng)村的治理奠定了堅實的合法性基礎(chǔ)。

表一：1978—1984年農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入情況對比

（四）農(nóng)村社會治理的效度取決于農(nóng)民利益的實現(xiàn)程度

新中國成立初期，縣、區(qū)、鄉(xiāng)政權(quán)的建立，只是在制度層面上完成了農(nóng)村治理模式的重建，然而，要想真正實現(xiàn)對農(nóng)村社會的整合，迅速達至社會穩(wěn)定，必須給農(nóng)民以切實的政治經(jīng)濟利益?！巴恋馗母?，是廢除保甲制，鄉(xiāng)級基層政權(quán)初建后，為進一步進行鄉(xiāng)村基層的充分社會動員，進而穩(wěn)定合法性基礎(chǔ)的關(guān)鍵舉措?！盵5]土改后，農(nóng)民得到了土地，生產(chǎn)積極性得到充分調(diào)動，增強了對新政權(quán)的認同，③隨后的人民公社體制限制了農(nóng)民生產(chǎn)積極性的發(fā)揮，使人民生活長期維持在很低的水平上，影響更為深遠的是，形成了城鄉(xiāng)長期分割的二元化社會。農(nóng)民純收入折合成糧食1957年為1095斤，1978年才1255斤，其中來自集體的純收入由652斤增加到832斤。[6]農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行初期，農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前高漲，并探索了村民自治這一基層治理模式。在農(nóng)民收入徘徊期間，鄉(xiāng)村治理的問題非常多，④2004年，全國廢除了農(nóng)業(yè)稅，隨后黨中央實行了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村”的政策，并把“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標，從而使農(nóng)村治理難題得到緩解，農(nóng)村的面貌煥然一新。

三、新中國農(nóng)村治理的思考

通過對新中國農(nóng)村治理模式的回顧，在總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我們可以得出以下幾點啟示：

（一）重視傳統(tǒng)文化在農(nóng)村治理中的作用

中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會是“禮”治社會。社會秩序的維護主要依托于“禮”。傳統(tǒng)文化根深蒂固，潛移默化地影響著華夏子孫。中國傳統(tǒng)文化注重孝道，強調(diào)“仁”；中國傳統(tǒng)社會采取的是家庭養(yǎng)老方式，生兒防老的觀念相當濃厚。新中國成立后，農(nóng)村基本采取的是家庭養(yǎng)老方式，社會保障水平很低，甚至被排除在現(xiàn)代社會保障制度之外。新時期以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，黨和政府在農(nóng)村逐步建立各項社會保障制度，但農(nóng)村當前的醫(yī)療、養(yǎng)老保險、社會福利等制度還不完善，中國經(jīng)濟雖然有了長足的發(fā)展，但人均GDP仍很低，也就是說，目前社會保障制度的發(fā)展還沒有充分的經(jīng)濟支撐。既然國家不能完全提供這些公共服務(wù)，那么，比較可行的是，采取家庭、社會和國家共同分擔(dān)的辦法來解決這些問題，而且目前只能以家庭為主，待經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，國家再承擔(dān)起主要責(zé)任。

（二）國家權(quán)力和民主自治的有機結(jié)合才是切合當前實際狀況的農(nóng)村治理模式

新中國成立初期，國家權(quán)力適度下移，對農(nóng)村社會秩序的恢復(fù)起到了積極作用，隨后又開始往農(nóng)村基層大力滲透，最終掌控全社會各方面的資源，但農(nóng)民的勞動積極性沒有得到充分發(fā)揮。新時期農(nóng)村改革后，起初國家權(quán)力又從農(nóng)村大步退出，使得農(nóng)村治理出現(xiàn)了大量真空，許多公共事務(wù)無人過問，留下了許多負面影響。直到農(nóng)民自己探索的村民自治模式得到國家的認可與推行，農(nóng)村的狀況才逐步改觀。這兩種極端都不可取。新中國成立以來的歷史表明，國家權(quán)力對農(nóng)村的影響是巨大的，而且諸如農(nóng)村義務(wù)教育的實行、農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推行、農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立等許多農(nóng)村治理問題都離不開國家權(quán)力的干預(yù)，撤出過快，只能引起農(nóng)村治理的混亂。同時，如果國家全面干預(yù)農(nóng)村行政事務(wù)，就會導(dǎo)致行政成本太大，不利于調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也違反了市場經(jīng)濟的規(guī)律。隨著農(nóng)村治理主體的發(fā)育和成熟，國家權(quán)力才能漸漸淡出。因此，目前培育農(nóng)村治理主體的任務(wù)非常艱巨。

（三）社會主義新農(nóng)村建設(shè)不能一哄而上

新農(nóng)村建設(shè)關(guān)鍵不是樓房新，而是經(jīng)濟發(fā)展要有長足的后勁，人民的精神文化面貌要充滿活力。土地實行規(guī)?；?jīng)營了，農(nóng)民也住進高樓了，如果本地的工業(yè)少，就業(yè)機會不多，農(nóng)民的收入來源就不會多。農(nóng)民沒有住進高樓之前，房前屋后的土地都得到了利用，種上瓜果蔬菜，這就節(jié)約了生活成本。一旦經(jīng)濟出現(xiàn)周期性變化，外出務(wù)工的農(nóng)民返鄉(xiāng)了，沒有地種，生活來源怎么辦？有了地，還可以安心生產(chǎn)生活。三十多年來我國社會發(fā)生了巨大變革，農(nóng)村之所以整體社會穩(wěn)定，關(guān)鍵是每家都有自己的責(zé)任田，基本生活有保障。有人說，土地是中國農(nóng)民的社會保障，這話千真萬確。從表面上看，這是經(jīng)濟發(fā)展問題，其實也是農(nóng)村治理問題。目前，工業(yè)發(fā)展較好，經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)可以逐步進行新農(nóng)村建設(shè)，工業(yè)發(fā)展不充分的地區(qū)目前還是要大力發(fā)展經(jīng)濟，引進吸收勞動力較多的產(chǎn)業(yè)，為新農(nóng)村建設(shè)奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

注釋：

①在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會里，村民從出生、成長到終老幾乎走不出自己生活的圈子，人與人之間交往密切，可以說，他們生活的狹小圈子是一個“沒有陌生人的社會”，與現(xiàn)代都市對照鮮明。

②從20世紀50年代初到70年代末的近30年間，農(nóng)民通過多種渠道和形式，向城市和工業(yè)貢獻了大量的農(nóng)產(chǎn)品和資金，據(jù)農(nóng)村發(fā)展研究中心測算，農(nóng)民大致貢獻了約6000億元資金。——陸學(xué)藝：《“三農(nóng)論”：當代中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題研究》，社會科學(xué)文獻出版社2002年版，第261頁。

③土改后，全國3億多無地少地的農(nóng)民（包括老解放區(qū)農(nóng)民在內(nèi)），無償?shù)胤值眉s4660多萬公頃土地和大量生產(chǎn)資料，每年免繳地租達350億公斤糧食。更為重要的是，這場運動摧毀了封建土地所有制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民積極性，促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，進一步鞏固了工農(nóng)聯(lián)盟和人民民主專政，為國家的工業(yè)化和農(nóng)業(yè)的社會主義改造創(chuàng)造了條件?！吻撸骸吨腥A人民共和國史》，高等教育出版社1997年版，第59頁。

④除教育、醫(yī)療、社會保障等農(nóng)村公共治理問題外，農(nóng)民稅費過重導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，治理成本加大。

[1]王少杰.憲政視野中的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)重建[J].河北師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2007(4).

[2]戴玉琴.新中國成立以來農(nóng)村治理模式變遷的路徑、影響和走向[J].毛澤東鄧小平理論研究,2009(4).

[3]毛澤東文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：1.

[4]劉歡迎，劉雪穎.村民自治：農(nóng)村基層民主政治發(fā)展的歷史選擇——基于對農(nóng)村治理體制變遷歷程的考察[J].襄樊學(xué)院學(xué)報，2009(4).

[5]陳益元.建國初期農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)研究：1949—1957——以湖南省臨澧縣為個案[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，2006：130.

[6]羅平漢.農(nóng)村人民公社史[M].福州：福建人民出版社，2006：404.

責(zé)任編輯：李曉南

F329

A

1008-9187-（2011）01-0034-03

高廣景，中國社會科學(xué)院當代中國研究所中共黨史專業(yè)博士研究生。