黃河斷流及其法律對(duì)策

侯繼虎

（淮陰工學(xué)院 江蘇 淮安 223003）

隨著人們改造自然的水利事業(yè)的發(fā)展，在黃河上修建了越來(lái)越多的梯級(jí)電站和引水灌溉系統(tǒng)，而這一稱之為五千年華夏文明的母親河，也不再像以前那樣“快漲上天了”。但是，人類大規(guī)模的活動(dòng)和掠奪性開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致黃河頻繁斷流，不僅影響了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，而且也是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要因素之一，已經(jīng)和正在給我們的生存環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重的影響。如何控制黃河斷流，促進(jìn)沿黃兩岸生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，已成為我們目前和今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期研究的重大課題。

一、黃河斷流情況

黃河流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東等9省（區(qū)），在山東墾利匯入渤海。據(jù)1919年以來(lái)的黃河水文觀測(cè)資料統(tǒng)計(jì)，1972年以前，黃河下游除了1938年花園口扒口改道、1960年花園口樞紐大壩截流以及1960年12月三門(mén)峽樞紐關(guān)閘蓄水造成黃河下游斷流外，未出現(xiàn)過(guò)自然斷流現(xiàn)象。然而自1972年起，黃河開(kāi)始出現(xiàn)自然斷流，一般都發(fā)生在冬季的枯水期，時(shí)間也較短，斷流地點(diǎn)主要集中在下游的山東河段，到了90年代黃河斷流逐步加劇。1972—1999年的28年間，除了 1973、1977、1984、1985、1986、1990年外，有 22年發(fā)生斷流，平均4年3斷流，最長(zhǎng)時(shí)間達(dá)到200多天，最長(zhǎng)斷流次數(shù)達(dá)13次，而且斷流從山東整個(gè)河段往上發(fā)展到河南鄭州附近的花園口。

2003年上半年，黃河徑流量大大少于正常年份。水量總共只有117億立方米，比沿黃河各地需要的167億立方米水量少了50億立方米，缺口占需求量的三分之一左右。黃河干流的龍羊峽、劉家峽、萬(wàn)家寨、三門(mén)峽、小浪底5座大型水庫(kù)的總蓄水量比2002年同期大幅度減少，是歷史上蓄水最少的一年。雖然自主汛期到來(lái)后，黃河出現(xiàn)一些洪澇災(zāi)害，但是不斷流甚至決口現(xiàn)象并不表明黃河水資源的富足，黃河流域水資源短缺的局面依然嚴(yán)重。

二、黃河斷流的成因分析

總的來(lái)說(shuō)，黃河斷流是在黃河流域水資源基底貧乏的基礎(chǔ)上，加之沿岸地區(qū)用水量劇增、用水浪費(fèi)、管理不善而導(dǎo)致，其中也有部分原因是近年來(lái)氣候變化的影響。

1、自然條件先天不利。黃河上游的水量一直存在豐水和枯水交替的現(xiàn)象，而一豐一枯的周期循環(huán)一般都在17年左右，這是由于黃河流域獨(dú)特的自然氣候條件形成的。黃河流域?qū)儆诖箨懶詺夂騾^(qū)，黃河水資源原本就比較貧乏，且自20世紀(jì)70年代以來(lái)，流域降水量又有所減少。黃河流域近年來(lái)降水量減少是黃河斷流的最主要的自然原因，而降水又直接受氣侯變化的影響。綜合各種情況來(lái)看，致使黃河斷流的自然原因主要有以下幾種：

（1）太陽(yáng)輻射的改變和太陽(yáng)黑子活動(dòng)的變化。太陽(yáng)輻射是地球氣候的能源，所以太陽(yáng)輻射輸出量的改變必然導(dǎo)致地球氣候的變化。根據(jù)觀測(cè)，20世紀(jì)70年代開(kāi)始，太陽(yáng)輻射量不斷增強(qiáng)，地球氣溫不斷升高，蒸發(fā)加強(qiáng)，使我國(guó)黃河流域乃至華北、西北地區(qū)更加干旱。根據(jù)觀測(cè)分析發(fā)現(xiàn)，亞洲東南部的季風(fēng)氣候與太陽(yáng)黑子的11年周期有一定的相關(guān)性。一般情況下，在太陽(yáng)黑子極值年附近，我國(guó)地面大氣環(huán)流中的季風(fēng)成分大于行星風(fēng)成分。20世紀(jì)90年代中期，處于太陽(yáng)黑子兩個(gè)極值年之間，所以，我國(guó)的季風(fēng)勢(shì)力較往年減弱，尤其表現(xiàn)在黃土高原和華北地區(qū)，使季風(fēng)降水雨帶多徘徊于長(zhǎng)江中下游地區(qū)，造成我國(guó)華北干旱顯著（如1997年黃河斷流最為嚴(yán)重）。

（2）大氣透明度的變化。地表氣候受太陽(yáng)輻射的影響。太陽(yáng)輻射除受太陽(yáng)本身變化影響外，到達(dá)地球的部分也受大氣透明度的影響?；鹕交顒?dòng)對(duì)大氣透明度的影響最大，火山爆發(fā)噴出的灰塵能夠強(qiáng)烈地反射和散射太陽(yáng)輻射，而對(duì)地面發(fā)出的長(zhǎng)波輻射卻沒(méi)有顯著的影響。據(jù)計(jì)算，火山塵埃散射太陽(yáng)輻射比散射地面長(zhǎng)波輻射的能力大30倍，塵埃反射太陽(yáng)輻射的作用比大氣分子強(qiáng)得多。據(jù)實(shí)測(cè)結(jié)果，火山活動(dòng)較多的年份，相應(yīng)地到達(dá)地面的太陽(yáng)輻射也較少。1912年以后至20世紀(jì)90年代，北半球火山活動(dòng)相對(duì)較少，大氣混濁程度減少，可以吸收更多的太陽(yáng)輻射。所以氣溫升高，形成一個(gè)溫暖期，蒸發(fā)加強(qiáng)，氣候變得干燥。

（3）流域狀況發(fā)布。黃河流域大部分屬于干旱、半干旱的大陸性氣候區(qū)。多年平均降水量476毫米，降水年內(nèi)分配也不均，大約60%的降水量集中在6月～9月。徑流的補(bǔ)給主要靠降水，因此年內(nèi)分配不均勻，且年際變化大，天然河川徑流量658億立方米，實(shí)測(cè)年徑流量431億立方米。干流最大年徑流量與最小年徑流量的比值為2～3。降水量本來(lái)就不充沛，水資源不足，進(jìn)入溫暖期后蒸發(fā)加強(qiáng)，降水減少，旱情加重，水資源供求關(guān)系更加吃緊。最終導(dǎo)致黃河斷流現(xiàn)象出現(xiàn)。

（4）上中下游補(bǔ)給情況。黃河徑流主要來(lái)自于上中游以降水補(bǔ)給為主的地表徑流與地下徑流，流域內(nèi)降水的減少直接影響了徑流的水源補(bǔ)給量。黃河下游流經(jīng)華北平原，河床寬坦，水流緩慢，泥沙大量淤積，成為世界上著名的地上河，使該段黃河不僅得不到兩岸地下含水層的水源補(bǔ)給，反而要用河水下滲補(bǔ)給地下含水層，越是干旱越是下滲嚴(yán)重。

2、人類用水量急劇增加。黃河的水量主要受降水量的影響，但是流域降水減少的情況并不足以導(dǎo)致斷流。黃河斷流的人為因素起了重要作用，最主要的就是引黃用水的急劇增加。

隨著工農(nóng)業(yè)的發(fā)展，人口的增長(zhǎng)，技術(shù)的進(jìn)步，人們開(kāi)始多渠道地大量利用黃河水，引黃耗水量呈明顯上升趨勢(shì)，到90年代，用水量已經(jīng)達(dá)到天然徑流量的65%。根據(jù)水文資料，正常年份黃河每年的水量為580億立方米，然而現(xiàn)在沿黃各省區(qū)向黃委會(huì)提出的需水總量在740億立方米以上，再加上黃河流域持續(xù)干旱，根本無(wú)法承受如此巨額的用水量。

傳統(tǒng)的寧蒙灌區(qū)用水量一直在增加，“大水漫灌”是黃河上游地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象。然而近年來(lái)，中下游地區(qū)對(duì)黃河水使用的增長(zhǎng)要比上游寧、蒙灌區(qū)等快得多，例如山東的引黃灌溉面積從20世紀(jì)70年代的幾百萬(wàn)畝猛增至現(xiàn)在的3000萬(wàn)畝左右。由于耗水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，高耗水作物的大面積種植和灌溉方式的不合理，引黃用水中存在著嚴(yán)重的浪費(fèi)問(wèn)題，加之現(xiàn)有的水利調(diào)蓄工程不能滿足需要，用水又管理不善，造成黃河資源性缺水越來(lái)越嚴(yán)重，斷流發(fā)生的可能性就大為增加。此外，黃河中游黃土高原開(kāi)展的水土保持工作在削減了入河泥沙的同時(shí)，也在一定程度上減少了入河水量。

3、法律制度存在缺陷和空白。我國(guó)現(xiàn)今有關(guān)水資源的法律有《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》等，就是沒(méi)有專門(mén)的河流法。與黃河關(guān)系最密切的法律是1988年1月21日制定、2002年重新修訂的《中華人民共和國(guó)水法》。新《水法》雖然改革了陳舊的水資源行政管理體制，取消了水資源的集體所有權(quán)，規(guī)定了國(guó)務(wù)院為國(guó)家水資源所有權(quán)的代表，可行性大大的增強(qiáng)了，但遺憾的是取水制度和用水順序的有關(guān)規(guī)定仍過(guò)于粗疏。如用水順序在《水法》第二十一條中被規(guī)定為：“開(kāi)發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要”，只體現(xiàn)生活用水優(yōu)先，其它均以“兼顧”二字概括，等于沒(méi)有順序，而科學(xué)的用水順序可以有效防止黃河斷流。

三、黃河斷流的影響

黃河是中華民族的母親河，是沿黃地區(qū)的生命線。黃河斷流，不僅會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，而且使得黃河流域生態(tài)環(huán)境失衡，環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步下降，對(duì)人們的基本生存條件構(gòu)成威脅。其主要影響表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、土地次生鹽堿化嚴(yán)重。在灌區(qū)，由于黃河斷流引起的水資源短缺無(wú)法滿足用水量越來(lái)越大的需求，而排水系統(tǒng)又不夠健全，地面蒸發(fā)強(qiáng)烈，導(dǎo)致地下水位抬升，造成大面積土壤次生鹽堿化。西北鹽堿化土地面積在全國(guó)鹽堿化總面積中占有很大比重，尤其是寧夏、新疆、內(nèi)蒙等地占了一半左右。這與黃河斷流的關(guān)系是密不可分的。

2、生活飲用水水資源短缺，工農(nóng)業(yè)大量減產(chǎn)。斷流對(duì)于沿黃城鎮(zhèn)生活用水影響極為重大，山東和河南就是直接以黃河為生活飲用水水源的省份，1992年黃河斷流時(shí)，河口地區(qū)的勝利油田和東營(yíng)市、濱州地區(qū)的生活用水幾乎斷絕。黃河斷流，對(duì)于主要依賴黃河水灌溉的寧夏是無(wú)法承受的，寧夏北部引黃灌區(qū)的工業(yè)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值分別占全區(qū)的97%和87%，若是優(yōu)先保證工業(yè)用水，那么農(nóng)業(yè)將會(huì)面臨全面的崩潰。

3、流域生態(tài)環(huán)境失衡，水質(zhì)惡化。黃河流域省份生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，與全國(guó)其他地區(qū)相比原本就比較差，而黃河斷流使領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境更加惡劣。斷流導(dǎo)致河道萎縮，降低河床行洪行力，增加河床沙丘，遇洪水可能形成“橫河”，增加險(xiǎn)情；在污水排放日益增加的情況下，水質(zhì)進(jìn)一步惡化；下游形成巨大沙帶，使下游灘區(qū)沙漠化，水生生態(tài)系統(tǒng)和河口生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

4、植被退化，土地荒漠化，生態(tài)環(huán)境更加惡劣。在灌溉面積不斷擴(kuò)大，而灌溉方式仍然停留在以往“大水漫灌”的情況下，黃河下游地區(qū)的水量愈來(lái)愈少，湖泊水位下降，礦化度增大，植被失去生存條件，使得干旱少雨的西部地區(qū)荒漠化程度進(jìn)一步加深，已有約7000萬(wàn)畝耕地摞荒。土地荒漠化使居民的生活空間日漸縮小，水質(zhì)惡化。由于水域、植被和沙化等下墊面的劣變也逐漸引發(fā)氣候演變，少雨、高溫、沙塵暴天氣逐年增加。

四、黃河斷流的法律對(duì)策

黃河的頻繁斷流，引起了社會(huì)各界廣泛重視，專家、學(xué)者們紛紛提出了各種方案和對(duì)策。在法律對(duì)策方面，本文認(rèn)為，主要是完善立法，從加強(qiáng)整合流域范圍內(nèi)水資源的合理管理調(diào)配入手，通過(guò)法律來(lái)調(diào)整管理機(jī)制，控制黃河斷流的發(fā)生，達(dá)到水資源的可持續(xù)利用。

1、制定《黃河流域法》。目前，僅靠一部《中華人民共和國(guó)水法》顯然不能有效地解決黃河斷流及其導(dǎo)致的水資源短缺和黃河流域生態(tài)環(huán)境失調(diào)等問(wèn)題。每一個(gè)大河流域都有其獨(dú)特的氣候、水文、地理、生物多樣性等特征，因此應(yīng)針對(duì)此制定適合于該流域的大河流域法，才能實(shí)現(xiàn)“對(duì)水資源實(shí)行開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)相結(jié)合”的方針政策。由于黃河斷流成因復(fù)雜，若僅僅在斷流上作個(gè)別制度的修改和調(diào)整，不僅不能從根本上解決這一問(wèn)題，而且存在由于水資源的流域性和整體性特征而引發(fā)新問(wèn)題的可能性。因此，制定一部較為完備的《黃河流域法》勢(shì)在必行。

2、完善流域管理體制。1999年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院特別授權(quán)，由黃河水利委員會(huì)成立水調(diào)局，對(duì)黃河水資源實(shí)施統(tǒng)一的調(diào)度管理，以實(shí)現(xiàn)保持黃河每秒30立方米的最低入海流量的硬性任務(wù)。當(dāng)然，單純依靠指標(biāo)分配的方法仍然無(wú)法較好地解決黃河斷流問(wèn)題，各地過(guò)量引用黃河水的現(xiàn)象仍未能得到有效地控制。究其原因，在于目前的黃河水資源管理體制是以地方行政區(qū)域管理為主，流域管理為輔，因此，在《黃河流域法》的制定過(guò)程中，應(yīng)將水資源的保護(hù)機(jī)制由現(xiàn)在的以行政區(qū)域管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤饔蚬芾頌橹鳌⒌胤叫姓^(qū)域管理為輔，確立流域機(jī)構(gòu)的專門(mén)法律地位，授予其與水資源保護(hù)職責(zé)相稱的職權(quán)，明確職責(zé)范圍、行為性質(zhì)和法律后果，使之能夠?qū)α饔騼?nèi)各行政區(qū)域的水資源保護(hù)、利用和開(kāi)發(fā)發(fā)揮規(guī)劃、協(xié)調(diào)、組織和制約的作用。流域機(jī)構(gòu)能夠在水資源的數(shù)量和質(zhì)量上對(duì)該流域內(nèi)的行政區(qū)域進(jìn)行總量控制。在流域機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，筆者認(rèn)為，可以將現(xiàn)有的黃河水利委員會(huì)進(jìn)行改建，使其成為真正意義上的具有獨(dú)立行使黃河流域水資源管理職能的權(quán)威機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)黃河流域一體化的整合管理。

3、提高水價(jià)，實(shí)行水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓制度。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，黃河下游地區(qū)都在指責(zé)上游一些地方的“大水漫灌”，過(guò)于浪費(fèi)水資源。這種指責(zé)的背后另有所指，那就是低廉的水價(jià)。在20世紀(jì)80年代，寧、蒙灌區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉用水僅僅只有每立方米1厘錢(qián)，后來(lái)雖經(jīng)過(guò)一次次的調(diào)整加價(jià)，即使到了2000年，定價(jià)也僅為1.2分，一直執(zhí)行到今。所以，用最簡(jiǎn)單的算法打個(gè)比方，買(mǎi)一瓶礦泉水的價(jià)錢(qián)就可以買(mǎi)到200噸黃河水。在黃河水資源非常稀缺的情況下，這種低廉的水價(jià)是無(wú)法體現(xiàn)其基本的資源價(jià)值和供應(yīng)成本，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求是不相適應(yīng)的，這也是造成“大水漫灌”的主要原因。所以，建立合理的水資源費(fèi)用征收體系，制定較為完備的用水規(guī)章制定，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能，控制濫用灌溉用水，促進(jìn)節(jié)約用水。在改革水價(jià)的同時(shí)，還應(yīng)針對(duì)沿黃兩岸用水的實(shí)際情況，建立水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，鼓勵(lì)上游為下游有償節(jié)水。如果黃河下游地區(qū)用水超過(guò)了規(guī)定的指標(biāo)，意味著超用的那部分水是上游省份轉(zhuǎn)讓的，這種轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)該是有償?shù)?，?duì)該超用部分的水實(shí)行高價(jià)，以促使其節(jié)水。多收的水費(fèi)給轉(zhuǎn)讓出水資源的上游省份，再專項(xiàng)用于節(jié)水設(shè)施的設(shè)置與改進(jìn)，這樣就會(huì)促使上游省份更多地節(jié)水，從而形成一種國(guó)家宏觀調(diào)控、公司市場(chǎng)化運(yùn)作、全體用水戶參與管理的新體制。

4、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，建立節(jié)水型產(chǎn)業(yè)。由于黃河流域省份森林覆蓋率較低，裸土區(qū)面積較大，中上游地區(qū)的水土流失非常嚴(yán)重，遇雨特別是大暴雨時(shí)涵養(yǎng)不了少分，直接導(dǎo)致黃河巨大的泥沙量。黃河枯水期斷流幾個(gè)月，而豐水期又頻繁出現(xiàn)汛情也是與這個(gè)原因分不開(kāi)的。因此，從黃河斷流時(shí)流域生態(tài)平衡失調(diào)的綜合反映看，應(yīng)該通過(guò)立法，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境。在上游水源區(qū)盡量多地植樹(shù)造林，涵養(yǎng)水源，減少泥沙；沿黃兩岸地區(qū)要提高生態(tài)經(jīng)濟(jì)的比重，發(fā)展生態(tài)工業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少用水量和防治水污染，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。解決黃河斷流問(wèn)題的關(guān)鍵在于節(jié)水，使黃河水資源能得到合理而充分地利用。沿黃各省份都應(yīng)改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式，走節(jié)水農(nóng)業(yè)的道路，否則，再多的水也不能解決黃河水資源短缺的問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)規(guī)定，調(diào)整結(jié)構(gòu)，壓縮耗水產(chǎn)業(yè)，努力發(fā)展節(jié)水項(xiàng)目。比如糧食就是種耗水量較高的農(nóng)作物，可以降低糧食生產(chǎn)的比例，轉(zhuǎn)而發(fā)展畜牧業(yè)等經(jīng)濟(jì)作物，節(jié)約用水。

五、結(jié)論

總之，為促使黃河水資源統(tǒng)一管理的有效實(shí)施，要采取行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、技術(shù)的等多種手段。即依據(jù)黃河水資源的特點(diǎn)，結(jié)合黃河水資源的開(kāi)發(fā)利用情況及未來(lái)的供求情況進(jìn)行水行政管理，制定流域內(nèi)跨省區(qū)水中長(zhǎng)期供求計(jì)劃和水量調(diào)配方案，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作；通過(guò)建立合理的水資源價(jià)格體系，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)促進(jìn)水資源的合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)；制定以《黃河流域法》為主體的黃河水資源管理法規(guī)，依法管理黃河水資源，形成一個(gè)層次分明、行業(yè)齊全的黃河水法規(guī)體系，同時(shí)還要建立一個(gè)機(jī)制健全、運(yùn)行有力的黃河執(zhí)法體系，全面、認(rèn)真地貫徹執(zhí)行國(guó)家關(guān)于水資源管理的各種水事法律、法規(guī)；利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)對(duì)黃河水資源的調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃及水量?jī)?yōu)化調(diào)度進(jìn)行研究，為統(tǒng)一管理黃河水資源服務(wù)。

[1]黃河水利科學(xué)研究院.黃河下游河道演變分析.1998年.

[2]余躍軍，高利紅.《水法》中的水資源保護(hù)制度研究.環(huán)境資源法論叢（第2卷）.法律出版社，1999年.