解析我國《行政強制法》的新構(gòu)架、新理念

◎唐 京（中共四川省委省級機關(guān)黨校，四川 成都 610017）

解析我國《行政強制法》的新構(gòu)架、新理念

◎唐 京（中共四川省委省級機關(guān)黨校，四川 成都 610017）

歷時12年，我國《行政強制法》終于出臺。這部一波五折、艱難問世的法律，肩負著規(guī)范行政權(quán)力和保障民眾利益的雙重責(zé)任，以規(guī)范化、科學(xué)化和人性化的特質(zhì)倡導(dǎo)了新的行政執(zhí)法理念?！缎姓娭品ā肥峭晟莆覈审w系的重要舉措，將促進行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護公共利益和公共秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

行政強制法；新構(gòu)架；新理念

2011年6月30日，十一屆全國人大常委會第十一次會議審議通過了《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》），宣告我國行政法制建設(shè)領(lǐng)域一部重要法律的出臺。根據(jù)全國人大常委會立法規(guī)劃，法制工作委員會從1999年3月開始《行政強制法》的起草工作，于2005年12月提交十屆全國人大常委會第十九次會議初審，期間又經(jīng)過了2007年、2009年、2011年4月、2011年6月先后四次提請全國人大常委會審議修改，共經(jīng)5審，歷時12年，我國行政法制界的這一力作終于問世。這部一波五折、艱難問世的法律，被寄予尋求公權(quán)力和私權(quán)利平衡的高度期望，肩負著規(guī)范行政權(quán)力和保障民眾利益的雙重責(zé)任，以規(guī)范化、科學(xué)化和人性化的特質(zhì)倡導(dǎo)了新的行政執(zhí)法理念。這部立足中國社會現(xiàn)實國情的法律將引領(lǐng)我國的法治建設(shè)和依法行政工作走向一個新的歷史起點。

一、《行政強制法》于我國法治建設(shè)的重要意義

（一）《行政強制法》的出臺是完善我國法律體系的重大舉措

2011年3月10日上午，全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。①《行政強制法》正是完善我國法律體系的一個重大舉措。行政法制建設(shè)是我國立法事業(yè)的重要組成部分，隨著《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等行政領(lǐng)域內(nèi)的基本法律相繼出臺，我國的依法行政工作日趨成熟，而《行政強制法》的頒發(fā)更是標(biāo)志著我國的行政法制建設(shè)取得重大突破，這將對行政執(zhí)法的實踐工作進行理念的更新和程序的完善，促進我國行政工作的規(guī)范化、科學(xué)化、合理化發(fā)展。

（二）《行政強制法》的出臺是規(guī)范行政權(quán)力運行的重要力作

在行政執(zhí)法的實踐中，濫用、誤用、亂用行政強制手段，給行政相對人的合法權(quán)利造成損害的情況時有發(fā)生，有違法強拆的、有暴力執(zhí)法的，這些事件不僅損害政府和行政執(zhí)法機關(guān)的形象，也導(dǎo)致了公眾對行政管理工作的阻擾和抗拒，使得行政執(zhí)法工作運行更加困難。行政強制工作需要法定的規(guī)范，從權(quán)力設(shè)定、權(quán)限范圍、實施主體、執(zhí)行程序等各個層面對行政強制的正確實施和執(zhí)行做統(tǒng)一規(guī)范，讓行政執(zhí)法人員對行政強制有法定的理念，并為行政強制的具體操作提供既嚴格、縝密又科學(xué)、合理的依據(jù)。同時，《行政強制法》通過法律的授權(quán)，更加明確行政執(zhí)法機關(guān)維護公共秩序和大眾利益的責(zé)任和職權(quán)，促使行政管理機關(guān)及時、有效地實行行政強制權(quán)，提高行政效率，制止違法行為，維護公共利益。

（三）《行政強制法》是維護公眾合法利益的重要保障

《行政強制法》通過對行政權(quán)力運行的規(guī)范、糾正和制止違法行政行為從而達到對行政管理相對人合理權(quán)益的保障功效。《行政強制法》從實體上規(guī)定了行政強制的設(shè)定權(quán)限、實施主體、實施種類和條件，從程序上規(guī)定了實施的步驟、期限等，將行政強制的實施限定在法律規(guī)定的情節(jié)和范圍內(nèi)，盡可能避免對公民、法人和其他組織造成違法的損害，并明確規(guī)定了行政違法的責(zé)任，加重了行政侵權(quán)的違法成本，相應(yīng)也降低了行政違法事件的發(fā)生。同時，《行政強制法》為侵權(quán)受害人提供了法律救濟途徑，明確將行政強制行為納入可訴范圍內(nèi)，行政相對人可適時選擇申訴、復(fù)議、訴訟等多種方式實行權(quán)利救濟，并確定了國家賠償制度，為侵權(quán)受害人提供了更強有力、更現(xiàn)實可行的保障。

二、《行政強制法》的內(nèi)容構(gòu)架

在反復(fù)的論證、審議和修改后，2011年6月30日正式公布的《行政強制法》包括了七章七十一條。從內(nèi)容構(gòu)架上看，我國《行政強制法》包括基本原則、實體權(quán)限、執(zhí)行程序、法律責(zé)任及救濟途徑等幾個方面，構(gòu)造科學(xué)、合理，內(nèi)容較為全面且不乏新意，符合立法目的和指導(dǎo)思想的要求，實現(xiàn)了規(guī)范與保障的雙重功效。

（一）設(shè)定實施行政強制應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則

根據(jù)《行政強制法》總則第四、五、六、七條的規(guī)定，行政強制的設(shè)定和實施應(yīng)該遵循法定原則、適當(dāng)原則、教育與強制相結(jié)合原則、公益原則四大基本原則。其中“教育與強制相結(jié)合原則”可謂本法一大亮點，是在2007年草案二審時提出的，認為行政強制只是促使當(dāng)事人履行法定義務(wù)的一種手段，不是目的，應(yīng)對行政機關(guān)教育和引導(dǎo)當(dāng)事人自覺履行義務(wù)作出規(guī)定。②而這一原則的確定，得到了廣大民眾的歡呼，體現(xiàn)了《行政強制法》先進、文明的立法理念，將法制的宣傳與教育功能做了全新的詮釋。

（二）設(shè)定實施行政強制的實體規(guī)范

首先，《行政強制法》明確規(guī)定了行政強制的種類和方式，將以往繁雜多樣的行政強制手段做了法定分類，以列舉、歸納的方式設(shè)定行政強制措施5個種類、行政強制執(zhí)行6種方式，排除了其他不規(guī)范的設(shè)定。

其次，《行政強制法》明確規(guī)定了行政強制的設(shè)定權(quán)限。行政強制措施由法律設(shè)定，行政法規(guī)和地方性法規(guī)具有部分補充權(quán)限，法律、法規(guī)之外的其他規(guī)范性文件不具有設(shè)定權(quán)，這意味著包括部門規(guī)章、地方性規(guī)章在內(nèi)的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制措施。行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定，不具有法定行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)必須申請法院強制執(zhí)行，經(jīng)過司法的實質(zhì)審查后方可執(zhí)行。規(guī)范行政強制的設(shè)定權(quán)限有利于從源頭上防止行政強制實施中的亂用和濫用現(xiàn)象。

此外，《行政強制法》設(shè)定了聽證、論證制度和評價制度，對外聽取社會公眾意見，對內(nèi)定期自我評價，對行政強制的設(shè)定和實施進行嚴格規(guī)范并及時調(diào)整，這也體現(xiàn)了科學(xué)立法的新意。

（三）設(shè)定行政強制實施的程序規(guī)范

第一，規(guī)定了行政強制措施的實施要件。《行政強制法》對實施行政強制措施做了四大要件限制：只能在履行行政管理職責(zé)過程中實施；必須符合法律、法規(guī)規(guī)定的可以實施行政強制措施的情形；必須有法律、法規(guī)的明確授權(quán)；必須由行政機關(guān)實施[1]。同時規(guī)定，違法行為顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采用行政強制措施，鼓勵行政機關(guān)采用教育的方式。

第二，規(guī)范了行政強制措施實施的程序?！缎姓娭品ā芬?guī)定了行政強制措施實施的基本程序和各種情勢的特殊程序及各個環(huán)節(jié)的具體程序，針對緊急情況規(guī)定了應(yīng)急程序，針對限制人身自由的行政強制措施規(guī)定了特別程序，對查封、扣押和凍結(jié)等行政強制措施的實施主體、權(quán)限、法定情形、執(zhí)行程序、步驟、期限等做了詳細的規(guī)定。

第三，規(guī)范了行政強制執(zhí)行的程序?！缎姓娭品ā肪S持了行政機關(guān)強制執(zhí)行和申請人民法院強制執(zhí)行并行的執(zhí)行體制，以催告程序作為強制執(zhí)行的緩沖程序，并創(chuàng)新確立了執(zhí)行和解制度，在不違背公共利益和他人合法利益的前提下行政機關(guān)和當(dāng)事人可達成執(zhí)行協(xié)議，有助于緩解執(zhí)法矛盾。

（四）規(guī)定了行政相對人權(quán)利救濟的途徑和執(zhí)法主體違法行政的法律責(zé)任

《行政強制法》賦予了公民、法人和其他組織針對行政強制的陳述權(quán)、申辯權(quán)、復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)。同時，《行政強制法》明確將行政強制損害納入國家賠償?shù)姆秶?，強化了索賠依據(jù)，行政侵權(quán)的受害人既可以向行政主體申請行政賠償，也可以向司法機關(guān)申請司法賠償?！缎姓娭品ā芬?guī)定了行政機關(guān)及其工作人員違法行政、濫用職權(quán)、瀆職、謀取私利等幾方面的法律責(zé)任[2]，同時規(guī)定了金融機構(gòu)、司法機關(guān)及其工作人員在實施行政強制的過程中違反法律、法規(guī)的實體和程序規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，輕則行政責(zé)任、重則刑事責(zé)任。

三、我國《行政強制法》的創(chuàng)新理念

從內(nèi)容構(gòu)架上看，《行政強制法》是較為全面、完整的，立法技術(shù)也較為考究，其中啟用了不少新的制度，有很多讓人耳目一新的規(guī)定，體現(xiàn)了立法的新思路和行政的新理念。

（一）《行政強制法》體現(xiàn)了規(guī)范行政的全新理念

行政強制是行政管理必不可少的手段，我國在很長一段時間內(nèi)存在著行政強制“亂”和“濫”的問題：行政強制的設(shè)定主體和權(quán)限不確定，甚至基層政府的紅頭文件也可以設(shè)定，各類立法和規(guī)范性文件的設(shè)定隨意性很大，既有重復(fù)設(shè)定，也存在相互抵觸、矛盾的現(xiàn)象；設(shè)定的名稱和種類也不統(tǒng)一，五花八門，據(jù)統(tǒng)計，法律、法規(guī)、規(guī)章中行政強制的名稱有260多種[3]；實施的主體不明確，合同工、臨時工、聘用人員、協(xié)管等紛紛上陣，降低了執(zhí)法隊伍的素質(zhì)，增多了違法行政的行為，也增加了責(zé)任追究的難度；實施和執(zhí)行也缺乏規(guī)范的程序，野蠻執(zhí)法、濫用權(quán)力的事件屢屢發(fā)生。為了規(guī)范行政，《行政強制法》在治理“亂”和“濫”這兩大問題上是下了決心也下了狠心的，不僅一舉統(tǒng)一了行政強制的種類和方式，也規(guī)定了行政強制的設(shè)定權(quán)限和實施主體，取消了規(guī)章及其以下規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán)，也取消了非法定機構(gòu)和人員的實施權(quán)，同時對實施程序做了較為細致的規(guī)定?！缎姓娭品ā吠瓿闪艘?guī)范行政強制的設(shè)定和實施這一核心立法目的，將引導(dǎo)行政執(zhí)法進入規(guī)范化的法治軌道。

（二）《行政強制法》體現(xiàn)了科學(xué)行政的全新理念

《行政強制法》尋求到了權(quán)力平衡并相互制約的有效途徑，使得與行政強制相關(guān)的各方權(quán)力與權(quán)益得到合理安置，體現(xiàn)了行政科學(xué)化的全新理念。

首先，在公權(quán)力與私權(quán)利的博弈上，《行政強制法》不僅完成了規(guī)范行政權(quán)的任務(wù)，更擔(dān)當(dāng)了保障公民權(quán)利的責(zé)任，通過確立多種新制度、新方式全力保證公民的私權(quán)益不受違法侵害。堅持適當(dāng)行政原則，推行最小損害理念，合理限定行政權(quán)力，設(shè)置行政強制的實施要件和法定程序，貫徹教育與強制相結(jié)合的理念?？梢哉f《行政強制法》堅持了以維護私權(quán)利不受侵權(quán)損害為主導(dǎo)的科學(xué)價值取向。

其次，在行政強制權(quán)的設(shè)定和實施上，《行政強制法》合理集權(quán)，將設(shè)定權(quán)限于法律，行政法規(guī)和地方性法規(guī)僅有部分補充權(quán)限，取消了其他級別規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán)，從源頭上限制了行政強制的設(shè)定，避免了行政強制的亂設(shè)定、濫設(shè)定、重復(fù)設(shè)定、錯誤設(shè)定等現(xiàn)象。同時，規(guī)定實施主體只能是行政機關(guān)，只能是具備執(zhí)法資格的行政人員，保證了執(zhí)法隊伍的專業(yè)化和高素質(zhì)?！缎姓娭品ā穼⑿姓娭圃O(shè)定和實施的權(quán)力相對集中，體現(xiàn)和維護了法律的權(quán)威性，有效防止權(quán)力濫用，體現(xiàn)了科學(xué)集權(quán)的思想。

再次，在行政權(quán)與司法權(quán)的制衡上，《行政強制法》充分運用權(quán)力相互制約、相互監(jiān)督的思想，為避免行政權(quán)力的過分擴張和強化，加強了司法的監(jiān)督。《行政強制法》明確了行政強制行為的可訴性，將行政強制納入司法的審查范圍，行政相對人可通過司法的途徑進行權(quán)利救濟，從而增強了對違法行政的監(jiān)督力度。同時，《行政強制法》在行政強制執(zhí)行制度的規(guī)定中，將行政強制執(zhí)行設(shè)定權(quán)給予法律，而沒有法定執(zhí)行權(quán)限的行政機構(gòu)只能申請法院強制執(zhí)行，法院將對執(zhí)行申請不再僅僅進行程序性的審查，而是進行包括事實根據(jù)、法定依據(jù)和違法損害現(xiàn)象等內(nèi)容的實質(zhì)性審查，將有利于降低錯誤行政的發(fā)生，相當(dāng)于給行政權(quán)力的正當(dāng)執(zhí)行加上一道保險手續(xù)。

（三）《行政強制法》體現(xiàn)了人文行政的全新理念

公權(quán)力與私權(quán)利的博弈在《行政強制法》中得到合理的平衡，《行政強制法》為保障公民權(quán)益設(shè)置了多條新制度，法條中眾多以人為本的設(shè)計使得這部法律具有了人性化的光彩。在原則上，《行政強制法》確立了“教育和強制相結(jié)合”、“適當(dāng)行政”的基本原則，鼓勵減少強制行政，而推行說服、教育等非強制手段。催告制度、執(zhí)行和解制度應(yīng)運而生，旨在緩解執(zhí)行矛盾，推廣柔性行政，切合了和諧社會的建設(shè)理念。在細節(jié)上，《行政強制法》特別規(guī)定了“實施限制人身自由強制措施不得超過法定期限”、“不得查封、扣押公民個人及其所撫養(yǎng)家屬的生活必需品”、“不得在夜間和法定節(jié)假日實施強制執(zhí)行”、“不得采用停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當(dāng)事人履行行政義務(wù)”、“代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式”，并專門規(guī)定了違反這些情形的法定責(zé)任。這些條款體現(xiàn)了《行政強制法》的人文關(guān)懷，倡導(dǎo)了人文行政的新理念，這樣的人性光彩使得《行政強制法》更具有親和力，深得民心，有助于樹立行政機關(guān)執(zhí)法的新形象，更有助于推進行政強制工作的合法、有序進行。

隨著《行政強制法》的出臺，行政實踐中的指導(dǎo)思想和執(zhí)法方式需要較大的改革，行政執(zhí)法將面臨艱難的轉(zhuǎn)型過程。如何將《行政強制法》規(guī)范化、科學(xué)化、人性化的新制度、新理念正確貫徹和施行是更為現(xiàn)實的難題。《行政強制法》的內(nèi)容構(gòu)架較為全面，但仍存在有爭議、有漏洞的地方，需要做更為詳細、周密的司法解釋，避免行政機關(guān)及其工作人員在執(zhí)法過程中因誤解或分歧而違背了法律的本質(zhì)意愿?！缎姓娭品ā穼⒃?012年1月1日正式施行，我們期待著這部法律能在規(guī)范行政權(quán)力和保障公民權(quán)利兩方面發(fā)揮實際有效的功能，促進我國的法治建設(shè)和依法行政工作。

注釋：

①參見十一屆全國人大四次會議第二次全體會議全國人大常委會工作報告。

②參見2007年10月24日全國人大法律委員會關(guān)于《中華人民共和國行政強制法（草案）》修改情況的匯報。

[1][3]喬曉陽.《中華人民共和國行政強制法》解讀[M].北京：中國法制出版社，2011：58；3.

[2]法規(guī)應(yīng)用研究中心.《中華人民共和國行政強制法》一本通[M].北京：中國法制出版社，2011：193-195.

唐京，中共四川省委省級機關(guān)黨校科社法學(xué)教研部講師。

D922.1

A

1008-9187-（2011）03-0080-04

劉 偉