我國(guó)環(huán)境刑事立法政策的回顧與前瞻

牛忠志,鐘家玉

(1.山東科技大學(xué),山東 青島 266510;2.榮昌縣人民法院,重慶 榮昌 402460)

在法治社會(huì)中,一方面,由環(huán)境問(wèn)題的重要性和嚴(yán)峻的形勢(shì)所決定,保護(hù)環(huán)境資源和制裁環(huán)境危害行為離不開(kāi)完善的法律體系,更離不開(kāi)其中的刑法;另一方面,由刑法在整個(gè)法律體系中的保障法地位和環(huán)境侵害具有相當(dāng)程度的價(jià)值正當(dāng)性(或者說(shuō)社會(huì)有用性)決定了刑法介入環(huán)境保護(hù)時(shí)又不能“太過(guò)”,而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持間接干預(yù)原則和最后手段原則[1]。這可以說(shuō)是當(dāng)代任何國(guó)家對(duì)刑法調(diào)整環(huán)境資源犯罪的總體定位。但是,若用這一策略來(lái)指導(dǎo)某個(gè)具體國(guó)家特定時(shí)期對(duì)于環(huán)境犯罪的刑事立法未免過(guò)于宏觀,故需進(jìn)一步具體化。那么,未來(lái)一個(gè)時(shí)期我國(guó)的環(huán)境刑事政策應(yīng)該怎樣選擇呢?這需要在對(duì)我國(guó)環(huán)境刑事立法政策進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上的前瞻。

一、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)環(huán)境犯罪的立法回顧

(一)1979年至 1997年

1979年《刑法》在“破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序罪”一章只規(guī)定了 3種環(huán)境犯罪,即盜伐、濫伐林木罪,非法捕撈水產(chǎn)品罪和非法狩獵罪;此外,以其他方法危害公共安全罪、重大責(zé)任事故罪、危險(xiǎn)品肇事罪等犯罪中包含著對(duì)造成重大環(huán)境污染或破壞環(huán)境的危害行為的懲罰。自此之后直至1996年底,國(guó)家在相繼頒布的單行刑法和附屬刑法中增設(shè)了許多環(huán)境犯罪及其有關(guān)的犯罪。單行刑法如 1988年《關(guān)于懲治捕殺國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物犯罪的補(bǔ)充規(guī)定》規(guī)定了非法捕殺珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪;1988年《關(guān)于懲治走私罪的補(bǔ)充規(guī)定》規(guī)定了走私國(guó)家禁止出口的文物、珍貴動(dòng)物及其制品的犯罪。在附屬刑法方面,首先,1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》、1982年《海洋保護(hù)法》、1984年《森林法》、1984年《水污染防治法》、1986年《漁業(yè)法》、1987年《大氣污染防治法》、1989年《環(huán)境保護(hù)法》都專設(shè)條文以“比照”、“依照”援引立法方式設(shè)定了刑事責(zé)任條款;其次,1995年《大氣污染防治法》、1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、1996年的《水污染防治法》,分別以類推立法方式設(shè)定大氣污染罪,收集、儲(chǔ)存、處置危險(xiǎn)廢物罪和水污染罪 3個(gè)新罪名。

1997修訂《刑法》,在統(tǒng)一吸收上述有關(guān)環(huán)境犯罪的基礎(chǔ)上,根據(jù)國(guó)家和社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況增設(shè)了一些新的環(huán)境犯罪。以“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”為名專節(jié)規(guī)定在刑法分則第六章“妨害社會(huì)管理秩序罪”之下,共 9個(gè)條文 14種罪名。包括盜伐、濫伐林木罪;非法捕撈水產(chǎn)品罪;非法狩獵罪;非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪;非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物,珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪;重大環(huán)境污染事故罪;非法處置進(jìn)口固體廢物罪;擅自進(jìn)口固體廢物罪;非法占用耕地罪;非法采礦罪;破壞性采礦罪;非法收購(gòu)盜伐、濫發(fā)的林木罪。與此同時(shí),1997《刑法》還在第二章“危害公共安全罪”、第三章“破壞社會(huì)主義市場(chǎng)秩序罪”、第六章“妨害社會(huì)管理秩序罪”和第九章“瀆職罪”規(guī)定了許多可能與環(huán)境資源有關(guān)的犯罪。如,投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪,過(guò)失投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪,以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪,過(guò)失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪,危險(xiǎn)品肇事罪,走私核材料罪,走私珍貴動(dòng)物、珍貴動(dòng)物制品罪,走私珍貴植物、珍貴植物制品罪,走私廢物罪,環(huán)境監(jiān)管失職罪,違法發(fā)放林木許可證罪,非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪等[2]。

(二)1997年至今

1997年之后,2001年通過(guò)的《刑法修正案(二)》將刑法“非法占用耕地罪”擴(kuò)容而修改為“非法占用農(nóng)用地罪”。

2002年通過(guò)的《刑法修正案(四)》對(duì)環(huán)境資源犯罪作了較多的修改。第一,在刑法第 152條中增加一款,作為第二款:“逃避海關(guān)監(jiān)管將境外固體廢物、液態(tài)廢物和氣態(tài)廢物運(yùn)輸進(jìn)境,情節(jié)嚴(yán)重的,處五年以下有期徒刑,并處或者單處罰金;情節(jié)特別嚴(yán)重的,處五年以上有期徒刑,并處罰金?！毕鄳?yīng)刪去刑法第 155條第三項(xiàng)。第二,將刑法第 339條的第三款規(guī)定修改為:“以原料利用為名,進(jìn)口不能作原料的固體廢物、液態(tài)廢物和氣態(tài)廢物的,依照本法第152條第二款、第三款的規(guī)定定罪處罰?！钡谌?修改了刑法第 344條,將“非法采伐、毀壞珍貴林木罪”修改為“非法采伐、毀壞國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物罪”;將犯罪行為從“非法采伐、毀壞”增加到“非法收購(gòu)、運(yùn)輸、加工、出售”,保護(hù)的范圍從“珍貴樹(shù)木”擴(kuò)大到國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的所有植物及其制品。第四,修改了刑法第 345條非法收購(gòu)盜伐、濫伐的林木罪的構(gòu)成要件,取消了“以牟利為目的”和“在林區(qū)”的限定詞,并將“運(yùn)輸明知是盜伐、濫伐的林木的,情節(jié)嚴(yán)重的行為”增加規(guī)定為犯罪等。

2009年通過(guò)的《刑法修正案(七)》將刑法第一百五十一條第三款修改為:“走私珍稀植物及其制品等國(guó)家禁止進(jìn)出口的其他貨物、物品的,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的,處五年以上有期徒刑,并處罰金?！痹黾恿恕皣?guó)家禁止進(jìn)出口的其他貨物、物品”的概括性規(guī)定。將刑法第 337條“逃避動(dòng)植物檢疫罪”修改為“逃避動(dòng)植物防疫、檢疫罪”,規(guī)定:“違反有關(guān)動(dòng)植物防疫、檢疫的國(guó)家規(guī)定,引起重大動(dòng)植物疫情的,或者有引起重大動(dòng)植物疫情危險(xiǎn),情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金?！睂ⅰ疤颖軇?dòng)植物檢疫罪”修改為“逃避動(dòng)植物防疫、檢疫罪”。

2011年通過(guò)的《刑法修正案(八)》將重大環(huán)境污染事故罪修改為:“違反國(guó)家規(guī)定,排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì),嚴(yán)重污染環(huán)境的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴(yán)重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金?！睂⒎欠ú傻V罪修改為:“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定,未取得采礦許可證擅自采礦,擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦,或者擅自開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種,情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處或者單處罰金;情節(jié)特別嚴(yán)重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金?！睂?duì)這兩個(gè)犯罪的修改,都降低了入罪門檻,并把結(jié)果加重犯修改為情節(jié)加重犯,擴(kuò)大了加重處罰的情形。

通過(guò)上述梳理可見(jiàn),我國(guó)刑法對(duì)環(huán)境犯罪的立法顯現(xiàn)出從分散規(guī)定到集中規(guī)定,環(huán)境犯罪的設(shè)定由從少到多、法網(wǎng)由疏到密、懲罰力度由寬到嚴(yán)的立法軌跡。迄今已經(jīng)編制成了對(duì)環(huán)境危害行為較為嚴(yán)密的刑事法網(wǎng)。所以,總起來(lái)說(shuō),改革開(kāi)放30多年來(lái)我國(guó)環(huán)境犯罪立法所貫穿的刑事政策一直是犯罪化和刑罰化。

二、寬嚴(yán)相濟(jì)的基本刑事政策下我國(guó)環(huán)境犯罪立法的未來(lái)走勢(shì)

我國(guó)環(huán)境犯罪立法的未來(lái)走勢(shì),或者說(shuō)我國(guó)未來(lái)的環(huán)境刑事立法政策,受國(guó)家“寬嚴(yán)相濟(jì)”基本刑事政策和當(dāng)今我國(guó)環(huán)境政策的雙重制約。

(一)“寬嚴(yán)相濟(jì)”的基本刑事政策

一般意義上,政策是法律的靈魂,政策對(duì)法律的制定、解釋、執(zhí)法、司法都具有指導(dǎo)作用。改革開(kāi)放 30年來(lái)我國(guó)的環(huán)境犯罪刑事立法的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。但是,政策具有天然的靈活性,它因時(shí)因地而異。國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)文化條件發(fā)生了變化,政策也因此而變。我國(guó)當(dāng)今已經(jīng)確立了“寬嚴(yán)相濟(jì)”的基本刑事政策。

2008年底中共中央《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的意見(jiàn)》明確表示要把“寬嚴(yán)相濟(jì)”的基本刑事政策上升為法律制度,使之既有利于控制社會(huì)治安大局,增強(qiáng)群眾安全感,又有利于減少社會(huì)對(duì)抗,促進(jìn)社會(huì)和諧。“寬嚴(yán)相濟(jì)”的基本刑事政策是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的刑事立法和刑事司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié),與“懲辦與寬大相結(jié)合”和“嚴(yán)打”刑事政策具有相同性又有顯著的區(qū)別,是對(duì)它們辯證否定的結(jié)果?！皩拠?yán)相濟(jì)”包括“寬”和“嚴(yán)”兩個(gè)側(cè)面。鑒于我國(guó)的重刑主義傳統(tǒng)和當(dāng)前社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)決定了當(dāng)今的“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策應(yīng)該立足于“寬”,并以“嚴(yán)”來(lái)矯正“寬”和輔助“寬”[3]。這一刑事政策作為我國(guó)的基本刑事政策,將全面地貫徹于未來(lái)我國(guó)的刑事立法、司法、刑事執(zhí)行等全部刑事法治領(lǐng)域中。環(huán)境刑事政策是寬嚴(yán)相濟(jì)基本刑事政策整體的有機(jī)組成部分。按說(shuō),對(duì)于環(huán)境犯罪,可以(能)“寬”,也可以(能)“嚴(yán) ”,那么,到底應(yīng)該是怎樣的呢?這取決于我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況和我國(guó)刑法的立法現(xiàn)狀。

(二)我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境政策

新中國(guó)成立,面對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)留下的爛攤子,百?gòu)U待興,需要發(fā)展。然而,建國(guó)之初好景沒(méi)有幾年,國(guó)家就進(jìn)入了“文革”浩劫,十年的“斗私批修”割資本主義尾巴和階級(jí)斗爭(zhēng)為綱之下的“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命”,加劇了中國(guó)的貧窮。及至上世紀(jì) 70年代末撥亂反正,實(shí)行改革開(kāi)放,貧窮落后的現(xiàn)實(shí)再次強(qiáng)烈呼喚發(fā)展。國(guó)家提出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政治綱領(lǐng)。

改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)家在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí),一直要求注意對(duì)環(huán)境與資源的保護(hù)問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境保護(hù)在 70至 80年代形成過(guò)的“三大政策”(即“預(yù)防為主,防治結(jié)合”、“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”、“強(qiáng)化環(huán)境管理”)和“八項(xiàng)制度”(即“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”、“三同時(shí)”、“排污收費(fèi)”、“目標(biāo)責(zé)任”、“城市環(huán)境綜合整治”、“限期治理”、“集中控制”和“排污登記與許可證”)。90年代初,中國(guó)工業(yè)污染防治開(kāi)始了從“末端治理”向全過(guò)程控制轉(zhuǎn)變、從分散治理向分散與集中治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變,并且開(kāi)始了清潔生產(chǎn)的試點(diǎn)。90年代中期開(kāi)始提出和實(shí)施環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度、統(tǒng)一監(jiān)管分工負(fù)責(zé)制度、環(huán)保投入制度和公眾參與制度,以及強(qiáng)化環(huán)境稅費(fèi)的征收和大幅度增加環(huán)保投入等政策措施,中國(guó)的環(huán)境政策逐步走向成熟與成功。在具體的政策手段和措施上,由主要依靠行政手段,逐步轉(zhuǎn)向主要依靠法律、經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)手段,同時(shí)運(yùn)用必要的行政手段[4]。

但是,由于地方保護(hù)主義、不正確的政績(jī)觀和人們法制觀念的淡薄,對(duì)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性和重要性缺乏清醒的認(rèn)識(shí)等因素,上述環(huán)境政策和環(huán)境制度的實(shí)際貫徹和執(zhí)行并不理想。時(shí)任國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局局長(zhǎng)周生賢在 2006年12月 12日召開(kāi)的第一次全國(guó)環(huán)境政策法制工作會(huì)議上說(shuō),我國(guó)環(huán)保法制工作仍存在四大“軟肋”:一是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策偏少,實(shí)用的政策偏少,政策間缺乏協(xié)調(diào);二是現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)偏軟,可操作性不強(qiáng),對(duì)違法企業(yè)的處罰額度過(guò)低,環(huán)保部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán);三是地方保護(hù)主義嚴(yán)重干擾環(huán)境執(zhí)法,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還比較普遍,一些地方監(jiān)管不力的問(wèn)題還很突出;四是執(zhí)法監(jiān)督工作薄弱,內(nèi)部監(jiān)督制約措施不健全,層級(jí)監(jiān)督不完善,社會(huì)監(jiān)督不落實(shí)[5]。

如果說(shuō)自改革開(kāi)放至本世紀(jì)初,我們奉行“發(fā)展是硬道理”、“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”,在這樣的理念指導(dǎo)下,我國(guó)基本上也是重蹈著“先污染,后治理”的覆轍,那么,自 2006年以后,我國(guó)新的環(huán)境政策將是通過(guò)“節(jié)能減排”、“轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)”全面實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策。2006年第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京召開(kāi),溫家寶總理參加會(huì)議并作了《全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加快建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)》的重要講話。會(huì)上,國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)?？偩重?fù)責(zé)同志就貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》作了發(fā)言,山東、河南、四川省負(fù)責(zé)同志介紹了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)做法,國(guó)務(wù)院副總理曾培炎作了大會(huì)總結(jié)講話。這次大會(huì)的召開(kāi)是環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段的一個(gè)重要標(biāo)志。我國(guó)環(huán)境保護(hù)雖然取得了積極進(jìn)展,但環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的狀況仍然沒(méi)有改變。主要污染物排放量超過(guò)環(huán)境承載能力,流經(jīng)城市的河段普遍受到污染,許多城市空氣污染嚴(yán)重,酸雨污染加重,持久性有機(jī)污染物的危害開(kāi)始顯現(xiàn),土壤污染面積擴(kuò)大,近岸海域污染加劇,核與輻射環(huán)境安全存在隱患。生態(tài)破壞嚴(yán)重,水土流失量大面廣,石漠化、草原退化加劇,生物多樣性減少,生態(tài)系統(tǒng)功能退化。發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題,在我國(guó)近 20多年來(lái)集中出現(xiàn),呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型和壓縮型的特點(diǎn)。環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失,危害群眾健康,影響社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境安全。未來(lái) 15年我國(guó)人口將繼續(xù)增加,經(jīng)濟(jì)總量將再翻兩番,資源、能源消耗持續(xù)增長(zhǎng),環(huán)境保護(hù)面臨的壓力越來(lái)越大。鑒于人口資源環(huán)境問(wèn)題成為我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的主要矛盾之一,所以,國(guó)家對(duì)處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系的指導(dǎo)思想進(jìn)行了重大調(diào)整,把環(huán)境保護(hù)擺在了更加重要的戰(zhàn)略地位上[6]。

“一個(gè)法律永遠(yuǎn)是那個(gè)時(shí)代的法律”,“與其說(shuō)是立法者在創(chuàng)制法律,毋寧說(shuō)是立法者在表述法律”。我國(guó)未來(lái)的環(huán)境刑事政策仍然應(yīng)該堅(jiān)守“寬嚴(yán)相濟(jì)”基本刑事政策的“嚴(yán)”的一面,而不能有任何松動(dòng)。加之,我國(guó)現(xiàn)行刑法對(duì)破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪的立法規(guī)定仍有疏漏(突出的表現(xiàn)是有的危害環(huán)境的行為很嚴(yán)重但沒(méi)有規(guī)定為犯罪),犯罪的最高法定刑設(shè)置偏低(直接危害環(huán)境的犯罪的最高法定刑均不超過(guò) 10年有期徒刑),刑事制裁措施單一,缺乏環(huán)境犯罪的針對(duì)性(突出表現(xiàn)是缺乏環(huán)境資源的恢復(fù)性制裁措施)。因此,未來(lái)我國(guó)關(guān)于環(huán)境犯罪的立法繼續(xù)推進(jìn)犯罪化進(jìn)程——把有關(guān)的環(huán)境資源破壞行為(如增設(shè)破壞草原罪、噪聲污染罪等)進(jìn)一步犯罪化;在制裁方面,將繼續(xù)加大刑罰制裁的力度,適當(dāng)提高有的犯罪的最高法定刑限度,并且設(shè)置多元化的刑事制裁機(jī)制(如增加科處犯罪人恢復(fù)環(huán)境的制裁措施等)[7]。2011年 2月通過(guò)的《刑法修正案》(八)對(duì)環(huán)境犯罪的修改——降低重大環(huán)境污染事故罪、非法采礦罪這兩個(gè)犯罪的入罪門檻、擴(kuò)大該二罪加重情節(jié)容量,也再次釋放了這種信號(hào)。

總之,在目前我國(guó)刑事立法總體不斷趨向“寬”的情況下,卻對(duì)環(huán)境犯罪的犯罪化和刑罰化體現(xiàn)了刑事政策的“嚴(yán)”的一面。這是當(dāng)今我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性所決定的。

[1] 牛忠志.我國(guó)環(huán)境刑事立法政策的應(yīng)然選擇[J].中國(guó)科技信息,2005(16):257.

[2] 牛忠志,朱建華.環(huán)境資源的刑法保護(hù)[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2007:3-4.

[3] 牛忠志.正確把握我國(guó)“寬嚴(yán)相濟(jì)”基本刑事政策[J].山東社會(huì)科學(xué),2009(11):67.

[4] 林峰藝.我國(guó)環(huán)境政策的歷史演變及啟示[J].南方論刊,2009(9):56.

[5] 周生賢.我國(guó)環(huán)境保護(hù)環(huán)保政策法規(guī)仍存在四大“軟肋”[EB/OL].(2006-12-13).[2011-06-16].http://news.xinhuanet.com/environment/2006-12/13/content 5478736.htm.

[6] 王玉慶.新時(shí)期我國(guó)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)與對(duì)策:在中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì) 2006年學(xué)術(shù)年會(huì)上的講話[N].中國(guó)環(huán)境報(bào),2006-11-20(1).

[7] 牛忠志,朱建華.環(huán)境資源的刑法保護(hù)[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2007:536.

(責(zé)任編輯 張佑法)