農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的探討

□祿豐縣農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站 651200 周樹發(fā) 李本金

1 基本做法、經(jīng)驗和成效

1.1 基本情況

祿豐縣轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，164個村（居）委會，2 184個村民小組，全縣耕地總面積 29 133.33hm2，人均耕地面積為0.07hm2。家庭承包經(jīng)營的耕地面積20 226.67hm2，家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶8.73萬戶，農(nóng)業(yè)人口35.08萬人，人均承包耕地面積0.06hm2。2010年全縣土地流轉(zhuǎn)總面積1 278.47hm2，占農(nóng)民家庭承包耕地面積的6.3%。

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本做法

1.2.1 農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)：是農(nóng)戶之間為方便耕地的種植和管理，或因家庭勞動力外出打工而以土地互換、轉(zhuǎn)包等方式進行的土地流轉(zhuǎn)。這類土地流轉(zhuǎn)方式占流轉(zhuǎn)土地的4.4%。

1.2.2 招商引資、項目引進帶動促進土地流轉(zhuǎn)：由鄉(xiāng)村組織為家庭承包農(nóng)戶提供信息或委托鄉(xiāng)村組織出租給從事農(nóng)業(yè)規(guī)模種植大戶、種植專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等進行規(guī)模種植。這類土地流轉(zhuǎn)方式占流轉(zhuǎn)土地的95.6%，所采取的模式是：

1）租賃經(jīng)營模式。業(yè)主向土地承包農(nóng)戶租賃土地承包經(jīng)營權(quán)，雙方簽訂《租地協(xié)議》，明確權(quán)利和義務(wù)，以每年每畝500～800元的價格租地從事適度規(guī)模的種植和養(yǎng)殖業(yè)。這種農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)出租，把自己從土地中解放出來，外出務(wù)工、經(jīng)商或辦企業(yè)的辦法，實現(xiàn)了土地承包人與經(jīng)營者的雙贏。

2）公司承包模式。農(nóng)民把土地按每年每畝600～800元的價格租給公司，農(nóng)民可自愿進公司打工賺錢。這種模式能讓農(nóng)民兩頭得利，農(nóng)民既收地租，又參與公司勞務(wù)，在一塊土地上獲得雙倍收入的同時，還學(xué)到了先進的種植、養(yǎng)殖技術(shù)，實現(xiàn)了農(nóng)民從“莊稼漢”到“產(chǎn)業(yè)工人”的轉(zhuǎn)變。

3）專業(yè)合作社租地模式。農(nóng)民把土地按每年每畝800～1 000元的價格流轉(zhuǎn)給種植專業(yè)合作社搞專業(yè)化、規(guī)?；N植。租地農(nóng)民進合作社打工，出租土地的農(nóng)戶不承擔(dān)任何風(fēng)險，不考慮資金投入壓力。

4）合作經(jīng)營模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作出連片開發(fā)規(guī)劃，由農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與農(nóng)民簽訂產(chǎn)品收購合同，以最低保護價格收購產(chǎn)品。這種合作經(jīng)營模式，農(nóng)民勞動積極性高，能有效解決農(nóng)民產(chǎn)銷的問題。如仁興鎮(zhèn)“興旺公司”與農(nóng)戶合作簽訂蘿卜絲、油菜籽等農(nóng)產(chǎn)品收購合同，加工農(nóng)產(chǎn)品，這種合作經(jīng)營模式既促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又解決了農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品銷售問題，增加農(nóng)民收入。

1.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗和成效

1.3.1 取得的經(jīng)驗：①祿豐縣委、政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作高度重視，及時下發(fā)了《祿豐縣積極探索促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的意見(試行)的通知》文件，對促進我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起到了極大地推動作用，同時成為了保證我縣土地流轉(zhuǎn)健康有序進行并取得成效的關(guān)鍵。②鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。通過建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系，對農(nóng)戶進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策咨詢，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，對流轉(zhuǎn)合同的登記、變更等情況進行備案，及時掌握村組農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿，提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的信息，督促依法簽訂流轉(zhuǎn)合同，調(diào)解土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，及時向上級提供土地流轉(zhuǎn)動態(tài)情況。為搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理與服務(wù)，確保農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害提供了組織保證。③土地流轉(zhuǎn)離不開基層組織的運作和協(xié)調(diào)。基層組織在土地流轉(zhuǎn)中找準(zhǔn)位置，積極發(fā)揮中介作用，充當(dāng)橋梁和紐帶，成為了推動土地有序有償流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。④土地連片、基礎(chǔ)設(shè)施配套是前提條件。土地連片、基礎(chǔ)設(shè)施配套是招商引資，引進更多具有高新科技項目和雄厚經(jīng)濟實力的公司、種植專業(yè)合作社參與土地流轉(zhuǎn)、加大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營的一個重要前提條件。⑤招商引資和人才培養(yǎng)是關(guān)鍵。加大招商引資力度，引進更多具有高新科技項目和雄厚經(jīng)濟實力的公司和經(jīng)紀(jì)人與土地經(jīng)營者進行聯(lián)合開發(fā)，是壯大土地經(jīng)營實力，實現(xiàn)土地的最佳效益，是保證土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶租金得以兌現(xiàn)的關(guān)鍵。

1.3.2 取得的成效：①帶動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入。②解決了一些地區(qū)人地矛盾問題。③促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高了土地利用率和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。④促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成一定數(shù)量的土地規(guī)模，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。⑤促進了農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快了農(nóng)民增收步伐。⑥促進了農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定的增長，能夠使一部分有技術(shù)特長、有資金實力、有經(jīng)營管理經(jīng)驗的能人大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)實行企業(yè)化生產(chǎn)，規(guī)?；?jīng)營，提高土地產(chǎn)出效益。⑦促進新型合作經(jīng)營組織的建立和發(fā)展，加強了農(nóng)戶與企業(yè)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。

2 存在的主要問題

1）土地流轉(zhuǎn)的管理機制、服務(wù)機制不健全，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，制約了土地流轉(zhuǎn)的進程。

2）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，所產(chǎn)生出的糾紛難以解決。

3）土地集中成片流轉(zhuǎn)難，土地流轉(zhuǎn)受讓方開發(fā)難成規(guī)模。

4）龍頭企業(yè)少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度慢、規(guī)模小，土地流轉(zhuǎn)帶動力弱。

3 對策和建議

1）提高認(rèn)識。各級各部門要以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，在認(rèn)識上高度統(tǒng)一、在力量上高度集中、在政策上高度傾斜。從維護農(nóng)民群眾的根本利益出發(fā)，提高對土地流轉(zhuǎn)工作重要性的認(rèn)識，切實加強領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)。

2）加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度。一是要大力宣傳法律、政策，教育廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、用法。二是要加強對土地流轉(zhuǎn)必要性的宣傳，充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，大力宣傳有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和通過流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓基層干部和農(nóng)民了解政策，自覺認(rèn)識自己的權(quán)利和義務(wù)，消除誤解，放心土地流轉(zhuǎn)。三是要進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對比效益的宣傳。主要通過鄉(xiāng)村干部向農(nóng)民宣傳土地流轉(zhuǎn)的好處，講清土地流轉(zhuǎn)的最終目的是為了解決農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長，同時還要幫助農(nóng)民分析土地流轉(zhuǎn)后的對比效益，要讓農(nóng)民明白土地流轉(zhuǎn)后必然實現(xiàn)家庭收入的穩(wěn)定增長。

3）出臺政策，落實土地流轉(zhuǎn)激勵機制。各級政府要制訂出臺有利于推進農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、示范基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地流轉(zhuǎn)開發(fā)的鼓勵政策，建立長效激勵機制，培植更多的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)企業(yè)和能人大戶，擴大規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。一是制定獎勵政策，按經(jīng)營土地規(guī)模的大小，以“以獎代補”的形式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上給予適當(dāng)獎勵補助；重點扶持大面積流轉(zhuǎn)且長期經(jīng)營達到一定規(guī)模以上的組織或個人。二是把落實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策與土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理工作相結(jié)合。農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作組織、種養(yǎng)大戶和其他業(yè)主參與土地流轉(zhuǎn)實施土地規(guī)模經(jīng)營，凡簽訂統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同、按規(guī)定辦理流轉(zhuǎn)備案的，給予享受相關(guān)政策支持。三是建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金。對于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補助，扶持其進城務(wù)工創(chuàng)業(yè)；對于集中農(nóng)戶土地進行規(guī)?；N植，并能切實帶動農(nóng)戶增加收益的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶從扶持資金、稅收政策、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予傾斜。

4）加強農(nóng)村土地承包管理隊伍建設(shè)。一是進一步加強農(nóng)經(jīng)隊伍的建設(shè)，進一步加強縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)隊伍的建設(shè)，調(diào)整充實人員，安排工作經(jīng)費，確保農(nóng)村經(jīng)營管理人員專職從事業(yè)務(wù)工作。二是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，落實工作經(jīng)費，加強服務(wù)和規(guī)范管理。

5）建立土地流轉(zhuǎn)制度：①建立土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同簽訂。②建立土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管制度。③建立土地流轉(zhuǎn)合同監(jiān)督履行制度。④建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力審查制度。⑤建立信息搜集整理發(fā)布制度。⑥建立土地流轉(zhuǎn)情況和流轉(zhuǎn)信息定期報告制度。⑦建立流轉(zhuǎn)檔案管理制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)檔案管理。⑧建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)人員定期培訓(xùn)制度。

通過建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各項制度，進一步加強對土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)和管理，減少土地流轉(zhuǎn)雙方因土地流轉(zhuǎn)程序、土地流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范引發(fā)的糾紛，有效地保護農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益。

6）遵循市場規(guī)則，尊重農(nóng)民意愿，積極穩(wěn)妥地推進土地流轉(zhuǎn)。土地承包政策性強，必須在土地延包30年不變政策的前提下，堅持“依法、自愿、有償”的原則進行土地流轉(zhuǎn)。要利用現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和種植專業(yè)合作組織的示范帶動來推動土地流轉(zhuǎn)。

7）培育龍頭企業(yè)和專業(yè)合作經(jīng)濟組織，做大產(chǎn)業(yè)和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。沒有規(guī)模就沒有效益，也就沒有市場競爭力。土地流轉(zhuǎn)要形成規(guī)模關(guān)鍵是解決土地難以集中成片流轉(zhuǎn)的問題。要在充分尊重農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，以土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心為載體，對擬流轉(zhuǎn)的土地集中統(tǒng)一管理、集中流轉(zhuǎn)，使之形成規(guī)模開發(fā)。

8）科學(xué)規(guī)劃推動土地流轉(zhuǎn)。在堅持“因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢、相對集中、形成規(guī)?！痹瓌t的基礎(chǔ)上，結(jié)合培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專合組織來合理布局產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展高效環(huán)保產(chǎn)業(yè),引導(dǎo)業(yè)主按規(guī)劃開展土地規(guī)模經(jīng)營。在城市近郊區(qū)，著力推進以城市生態(tài)休閑觀光農(nóng)業(yè)為主的土地規(guī)模經(jīng)營；在中遠(yuǎn)郊區(qū)，根據(jù)地形地緣，因地制宜地推進以糧油、果蔬、花卉苗木、烤煙等產(chǎn)業(yè)為主的土地規(guī)模經(jīng)營。

9）加強管理與服務(wù)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，為土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展提供強有力的保障。一是進一步依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。土地流轉(zhuǎn)工作必須堅持“依法、自愿、有償”原則，堅決做到依法、自愿、有償、平等，不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。二是建立土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)程，嚴(yán)格按照規(guī)范操作。三是加強資質(zhì)審查。對土地流入方的審查，應(yīng)包括法人資格、資金實力和履約能力；經(jīng)營項目是否符合國家的法律法規(guī)和環(huán)境保護政策；是否改變土地用途；產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及項目預(yù)期效益、經(jīng)營風(fēng)險等多個方面。